上海闸北：加强社区“四保”公益服务社管理的调查

刘国敏

上海闸北：加强社区“四保”公益服务社管理的调查

刘国敏

党和政府高度重视就业问题。上世纪末就业形势严峻，上海各级政府制定和实施了一系列积极的促进就业政策。闸北区按照全市的统一部署，于1998年10月建立街道镇“四保”（社区“四保”岗位应为居民住宅小区内的保洁、保绿、保安、保养岗位，凡岗位出现在企业、机关、事业单位或商务楼宇内等均属超出服务范围）公益服务社，截至目前累计安置就业困难人员超过2万人次，是托底安置就业工作的主渠道。近年来，促进就业领域专项资金的投入规模逐年增加。但随着经济社会发展，加之认定就业困难人员情况的不断变化，社区“四保”公益服务社在运行中逐渐暴露出制度滞后、管理手段落后、存在空岗非岗等隐患。为探索创新管理路径，闸北区检察院预防部门对本区“四保”公益服务社展开调研，旨在进一步规范社区“四保”公益服务社管理，加强对促进就业专项资金的监管，保障社区“四保”公益服务社良性运作和发展。

一、社区“四保”公益服务社基本概况

社区“四保”公益性岗位是由各级政府为安置就业困难人员，通过开发社区就业服务岗位，给予一定的资金补贴，并纳入非正规就业管理模式。

“四保”公益服务社一般是通过与物业管理单位合作，将就业困难人员推荐到社区物业小区，为从业人员提供合适的就业岗位并建立劳动关系，属于从业人员的用人单位，物业管理单位属于从业人员的用工单位。

（一）基本情况

截至去年，闸北区共有街镇社区“四保”公益服务社9家，管理人员37人，从业人员约3000人。全区管理经费使用约70余万元，风险基金余额约1320余万元，从业人员的收入不低于1820元。其中，市失保基金承担岗位补贴（910元/人/月）和社保缴费补贴（666 元/人/月），区级资金承担岗位补贴补差（100元/人/月）及4个月的高温费（200 元/人/月），其余的个人收入、社保缴费等经费由实际用工单位承担。

（二）管理模式

社区“四保”公益服务社和从业人员实行“属地化管理”。

在街镇层面，主要负责组织管理、人员管理和资金管理；受理、初审岗位补贴和社会保险费补贴的申请；跟踪就业困难人员的安置情况；指导服务社建立健全财务制度和基础台账；会同相关部门查处服务社的违法、违纪行为；协调有关部门，维护从业人员的合法权益；定期组织有关部门对服务社从业人员在岗情况及资金管理情况进行检查，做好检查记录，发现问题应及时向上级主管部门汇报。

在区人社部门层面，主要负责贯彻落实市、区人社部门对“四保”公益服务社的管理要求和补贴资金的审核发放或上报；指导街镇做好岗位补贴和社会保险费补贴的申请受理、初审工作；不定期对服务社进行检查核实；定期组织街道镇工作人员、服务社相关人员进行业务培训；指导服务社的规范运行。

（三）资金拨付

“四保”公益服务社的资金由市、区两级财政和提供服务的用工单位（一般是物业管理公司）支付。从业人员的收入不低于当年度本市最低工资保障线。其中，市失保基金承担岗位补贴和社保缴费补贴。发放采取“点对点”的支付方式，由失保基金管理部门、服务社分别将个人收入直接汇入从业人员实名制银行卡。

二、社区“四保”公益性岗位管理存在的隐患

闸北区院预防部门走访本区部分街镇社会保障事务所、社区“四保”公益服务社，分析目前服务社运行方式，发现社区“四保”岗位管理中存在下列隐患。

（一）人员管理存空岗非岗隐患

1.存在空岗隐患，“人不在岗拿补贴”。表现是：经人社部门认定为就业困难的人员，挂名在用工单位从事“四保”服务工作，或虽经公益服务社推荐进入用工单位不久就因各种原因离开岗位，可能还会出现找人代班的情况，但为了达到通过公益服务社缴纳社会保险的目的，无收入并自己掏钱交用工单位，再由用工单位转“四保”公益服务社，造成人还在岗位上的假象，骗取补贴资金。这种情况在操作中必然存在从业人员与用工单位相关人员的互相勾结，还不能排除有与服务社管理人员串通，或者服务社管理人员明知存在上述情况但放任不管。

2.存在非岗隐患，即岗位超出“四保”服务范围，或超出“社区”服务范围。此种情况既较难界定又较难监管。比如保安队长是否属于“非岗”，承包看管自行车的是否属于“非岗”等。对从业人员来说，其服从用工单位的安排，仅工作地点变动，如从居住物业小区“四保”服务岗位调整到商务楼宇“四保”服务岗位，已属于“非岗”情形，但个人收入没有影响甚至可能增加，故其一般不会主动上报情况。对用工单位而言，对岗位属性的概念不强，且利益驱动是第一位的，其节省了用人成本，故也不会反馈情况。

（二）资金管理存在隐性漏洞

市、区两级就业促进中心先后出台了多个加强“四保”公益性岗位的规范性文件，对管理经费提取和使用、风险基金的提取和使用等做了进一步的规范，但是实践中仍不能排除管理经费和风险基金的提取使用，可能会存在超额度或超使用范围的隐患；资金的提取使用，可能会存在审批手续不规范的隐患。

三、亟需重视的问题

（一）管理规定明显滞后

“四保”公益服务社自1998年成立以来，虽然陆续出台一系列文件和规定，规范公益性岗位的管理，但随着经济社会的发展和认定就业困难人员情况的不断变化，原有的各项规章制度已明显落后于管理的需要，有些亟需的管理制度还是空白，如对服务社管理人员的招聘录用缺乏统一的标准，街镇间管理人员的工资水平差距较大等。这些都有必要尽快调整完善。

（二）资金监管存在“真空”

目前社区“四保”岗位的补贴资金由市、区两级专项资金拨付，资金监管由区级财政部门和人社部门共同负责，而岗位的日常管理则归街镇职能部门。资金监管与岗位管理相对脱节，对补贴资金的实际使用情况缺乏有力的核查监督措施，各部门间缺乏有效衔接和沟通，存在“监管真空”，使不法分子有机可乘。

（三）管理队伍配置不合理

社区“四保”公益服务社属于非正规就业劳动组织，各街镇对其重视程度不一。管理人员录用普遍采取由街镇社会聘用的方式。有的街镇管理人员配备达八人，管理人员岗位分工明确；有的街镇管理人员配备达到最低要求三人，在保证一名会计和一名出纳的前提下，管理人员身兼多职，任务较重。同时管理人员素质和能力也参差不齐，甚至出现与岗位要求不相匹配的问题，管理人员的身份属性也规定不严，这些因素都影响到服务社的良性运行。

四、对策建议

（一）赋予区就业促进中心对于管理岗位的人事建议权

目前闸北区服务社管理人员的录用由街镇负责，街镇劳动保障事务所审核，同时报区就业促进中心备案。

为了加强对服务社的监管，把好人员关，建议赋予区就业促进中心对于管理人员录用的人事建议权，对于服务社负责人的产生和变更必须提前征求区就业促进中心的意见，并报区就业促进中心备案，对服务社负责人实行两级考核制，区就业促进中心和街镇都要考核，从而达到人事规范的目的。

（二）建立日常监督检查机制

街镇应加强对服务社从业人员的日常管理。一是建立告知制度。对新加入服务社的从业人员，在签订上岗协议的同时，服务社应以书面形式告知其相关权利义务，包括遵守物业公司纪律，不得骗取、套取国家补贴以及相应的处罚措施，并由本人签字确认。二是建立岗位跟踪机制。服务社在办理招工录用一个月内对新进人员和工作岗位进行实地核实，并将核实的结果书面报街镇劳动保障事务所备案；之后服务社应定期或不定期抽查，重点排查服务于私人开办或规模较小的用工单位的从业人员，并将每月抽查情况书面报街镇劳动保障事务所备案。区人社局、区财政局应定期或不定期抽查岗位情况。

（三）强化财务审计和人员核查相结合的双重监管

加强对社区“四保”服务岗位各项补贴资金的财务审计，同时将财务审计与人员核查相结合，定期开展专项检查。

区就业促进中心应加强对各街镇公益服务社的财务检查力度，有条件的，可以优先考虑委托第三方进行审计。对于服务社负责人离任的，应开展离任专项审计。对于财务检查和审计中出现的违法违规行为，采取相应的处罚措施。

区就业促进中心通过电话核查、实地核查等多种方式定期或不定期抽查岗位情况，确保从业人员在岗，补贴资金及时、安全地发放到就业困难人员手中。对于检查工作中发现空岗现象的，及时按规定除名，停发各项补贴，追回资金并予以通报；对违法违规操作的管理人员，严肃处理并追究责任。发现“非岗”现象的，及时与用工单位沟通，调整从业人员岗位至社区“四保”服务岗位。

（四）加强对服务社管理人员和从业人员的教育培训

区人社部门和街镇应加强对服务社管理人员和从业人员的教育管理。对于服务社管理人员，应有针对性地开展廉洁从业教育，普及法律知识，用发生在身边的典型案例作为警示教育材料，强化法律意识，使其知晓并牢记“受委托从事公务”的身份属性，了解贪污、挪用、参与骗取、套取国家促进就业资金的法律后果。同时加强对服务社负责人、财务人员的相关管理能力、业务能力的专题培训。对于服务社从业人员，在组织业务培训的基础上，应当加强法律知识培训，切实提高其遵纪守法意识。

（五）加大信息公开力度

一是加大宣传力度。社区“四保”公益性岗位作为一项惠民政策，各级政府应当加大政策宣传的力度。通过街镇社区事务受理服务中心、居（村）委会、政府门户网站等渠道，及时公开申报流程等相关信息，使群众知晓，做到信息对等。二是公开从业人员信息。今年6月市就业促进中心专门规定了公示制度。闸北区要严格落实制度，对服务社从业人员的名单、从事岗位和相关监督电话，在从业人员户籍所在地的社区事务受理服务中心进行公示，接受群众监督。三是公开专项资金投入和使用情况。规范促进就业专项资金的使用，依法向社会公布专项资金的投入和使用情况，加大失业保险基金管理使用信息的公开力度，广泛接受社会监督。

（作者单位：上海市闸北区人民检察院职务犯罪预防科。）