食品安全监管中的职务犯罪及其预防

孔静

食品安全监管中的职务犯罪及其预防

孔静

近年来，我国食品安全领域相继发生了“毒奶粉”“瘦肉精”“地沟油”“染色馒头”“毒豆芽”“塑化剂”等一系列案件，严重威胁到人民群众的生命安全及身体健康，也对经济发展和社会稳定造成了恶劣影响。食品安全问题一再引起党中央、全国人大常委会、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注。从源头上预防和治理相关职务犯罪显得尤为重要和迫切。

笔者结合食品安全监管领域职务犯罪的概念、特点，针对发案原因，从检察机关的视角，就建立内、外协调的预防职务犯罪工作方法提出几点看法，并结合形势变化和工作实践就完善食品安全监管职务犯罪预防工作提出了想法。

一、食品安全监管领域职务犯罪概述

（一）食品安全监管职务犯罪的概念及分类

食品安全监管职务犯罪指负有食品安全监管职责的国家机关工作人员，利用职务便利，故意或过失地实施与其职务之间有必然联系的、触犯刑律应受刑罚惩罚的各种行为的总称。

根据《中华人民共和国刑法》和修正案的规定，职务犯罪案件包括两类。

第一类是贪污贿赂犯罪案件，在食品安全监管领域主要表现为受贿案件和私分罚没财物案件。受贿行为可以存在于食品监管的所有环节。另外，由于我国目前行政执法管理的方式存在采用以经济指标考核行政执法业绩，以金钱量化执法权力的特点，不仅使行政监管流于形式，同时也为职务犯罪留下了空间。一些行政监管执法人员在完成了经济指标之后，私设“小金库”，私分本应成为国有资产的罚没款物就是这一犯罪的行为表现之一。

第二类是渎职犯罪案件，主要表现为三种。一是食品监管人员渎职失职导致严重扰乱市场经济秩序，造成重大经济损失的犯罪案件，包括滥用职权案、玩忽职守案。二是负有市场监管职责的国家机关工作人员（犯罪主体指负有法律规定的查处生产、销售伪劣商品等违法犯罪行为这一义务的国家工作人员，包括各级政府中主管查禁生产、销售伪劣商品的人员；有查禁职责的公、检、法机关中的司法人员；以及行业主管部门如技术监督部门和工商行政管理部门中的人员）渎职失职、徇私舞弊犯罪案件，在食品监管领域主要是商检徇私舞弊案、商检失职案及放纵制售伪劣商品犯罪行为案。三是行政执法机关工作人员渎职失职、徇私枉法，破坏市场经济秩序的犯罪案件。涉及的罪名包括玩忽职守罪、动植物检疫失职罪、商检失职罪。表现为市场监管执法部门在履行职责过程当中，不履行职责或者不正确履行职责，导致制售的伪劣商品在市场上蔓延；或食品质量检验检疫部门的工作人员虽知道自己的职责，但主观上疏于履行，缺乏主动性或延误办理从而造成失职。如出入境检验检疫机关、检验检疫机构工作人员严重不负责任，对应当检验（检疫）的物品（检疫物）不检验，或者延误检验（检疫）出证、错误出证，致使不合格的食品出入境，严重危害民生健康的行为。

（二）食品安全监管领域职务犯罪的特点

1.犯罪主体连带性强，窝案串案多。食品安全监管人员职务犯罪经常是涉及范围广，涉案人员多，体现“窝串案”的特点。往往一个案子带出多案。串案相连，多人相牵，涉及横向的、纵向的多个岗位部门。食品安全监管工作具有审查环节多、手续复杂、相互监督制约等特点，犯罪分子一人单独实施犯罪行为越来越困难，于是合伙作案越来越多，食品安全监管领域团体性犯罪呈蔓延发展趋势，向几人行贿或一个部门多人受贿的窝案串案大幅度上升。如河南检察机关在“瘦肉精”事件中查处渎职犯罪嫌疑人26人，都是从事畜牧监管的人员。

2.犯罪手段呈隐蔽性、欺骗性。首先是以身份为掩护。食品安全监管人员具有国家工作人员身份，其犯罪行为有职务权力的遮掩，容易给人造成一种履行职责的印象，因而具有极强的隐蔽性。其次是难以发现和取证。由于职务犯罪过程的隐蔽和秘密，知情者甚少，如受贿犯罪，一般都是“一对一”的行为，不易发现，发现了也难以取证。再次是有“光环”掩护。其主要表现在越来越多的贪官“作秀”和“包装”，他们刻意伪装清贫廉洁，或不择手段谋求各种奖励、荣誉，制造政治“光环”，捞取政治资本。食品安全监管人员职务犯罪的隐蔽性、欺骗性特点，使一些食品安全监管人员对自己的违规违法行为存在侥幸心理，而且现有法律法规尚不完善，致使责任追究规定失去应有的震慑力，因而屡屡发生以身试法的情况。

3.渎职犯罪与贪污贿赂犯罪交织的现象突出。在食品监管领域的各个环节，受贿很多情况下同徇私舞弊类渎职犯罪是相伴随的，因接受了当事人的贿赂就不履行或不认真履行自己的职责成为行为人渎职的动因。比如在行政许可方面，食品生产经营企业或个人向食品监管部门提供不合格或虚假材料，为达到取得行政许可的目的，通过行贿手段非法获得行政许可；或是某些监管执法人员在实施行政许可的过程中故意刁难，借此索要和收受贿赂。在食品监管行政处罚方面，一是表现为执法不作为。该调查的不调查，该查封、扣押的不予查封、扣押，该处罚的不处罚。如在震惊全国的安徽阜阳劣质奶粉事件中，工商执法人员在明知经销商销售劣质奶粉导致一名婴儿死亡的情况下，因接受了吃请、贿赂而违法调解，罚款了事，不仅不调查，而且在即将案发时伪造材料、隐瞒事实真相。二是表现为出于不合法的动机在法定的职权范围内滥用自由裁量权。在调查取证上，经办人员会故意遗漏一些不利于减轻处罚的证据，以达到减轻或者逃避处罚的目的。

二、食品安全监管领域发生职务犯罪的客观原因

（一）因法律缺失、执法环境等因素的影响，形成对此类职务犯罪打击不力的局面

犯罪成本和风险不大，造成犯罪心理强化的态势。由于被查处的概率较低，使行政执法人员职务犯罪被发现的不多，立案的较少，判决的更少，而其中被处以实刑的犯罪人则少之又少。如四川南充“问题猪肉”案法院一审判决六名被告放纵制售伪劣商品犯罪成立，除一人被从重判处有期徒刑二年外，其余五名被告人均被处以缓刑。制度的漏洞进而强化犯罪人的作案心理。

（二）各个监管部门职责交叉，各自为战，监管效力被分散

我国法律法规规定，质监部门负责生产领域的质量监管，即负责厂门以内的事，以抽检为主，不合格产品不能出厂。工商部门负责市场监管，销售伪劣产品要受行政处罚。卫生部门负责制管营养和卫生标准，为企业核发卫生许可证。食品药监部门负责食品的组织协调、综合监督和大要案查处，但是没有具体的监管手段，案子只能查而无权处置。但由于部门利益及地方保护等原因，这些具体职能部门常常各自为战，信息闭塞。工商部门在市场上发现的问题不能及时通知质监部门在生产环节予以重点监控，卫生部门查到的问题工商部门不知情，工商、质监、卫生部门查到涉嫌犯罪的案件该移交司法机关的没有移交等。表面上大家都在查，却没能有效解决根本问题。

三、食品监管领域职务犯罪的预防对策

（一）加强思想教育，开展食品安全法制宣传，从思想意识上进行有效预防

首先，检察机关预防部门要充分利用办案资源，结合犯罪分析和预防调查，通过举办巡回展览、开展预防咨询等形式，对食品安全监管部门工作人员进行法制宣传和警示教育。其次，充分发挥预防监督员作用，及时发现工作中的不足和各种不良倾向苗头，互通信息，共同防范监管人员失职渎职等职务犯罪行为。

（二）加强制度建设，建立食品安全监管环节职务犯罪预防工作长效机制

1.建立法制研讨和宣传制度，定期进行大型法制宣讲课。检察院应根据《食品安全法》《刑法修正案》《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》《关于加强食品安全监管环节职务犯罪预防工作的通知》等与食品安全监管有关的法律法规，组织食品安全监管部门以及各成员单位，就加强制度建设，完善防范措施等方面，定期开展研讨宣讲会。

2.建立联席会议制度，加强检察院和各食品安全监管单位间的信息沟通。要定期召开联席会议，通报情况，针对当季度食品安全监管形势以及存在的问题进行排摸，及时通报食品安全监管职务犯罪预防工作的新动态、新情况；同时食品安全监督部门及相关成员单位要及时通报各自查处的案件情况以及存在的问题和隐患，及时总结食品安全监管职务犯罪预防工作的经验和做法，及时向检察机关及相关成员单位进行通报。最后，部门间要对辖区内食品安全重大监管事项或重大隐患问题进行备案通告。各职能单位就监管职责范围内的重大、疑难监管事项和隐患应及时将问题和处置措施以及履职难点及时报备食品安全监督部门和检察机关。

3.建立司法预警制度，写好预警检察建议书。通过对辖区内食品安全监管形势评估，检察机关针对辖区内食品安全监管环节职务犯罪预防工作存在的问题和漏洞，有针对性地发放预警检察建议书，由食品安全监督部门以及各成员单位根据各自的职能具体落实并及时回复。检察院根据食品安全监督部门以及各成员单位的回复进行跟踪监督检查，并将预警检察建议常态化。

（三）加强理论创新和实践创新，完善食品安全监管职务犯罪预防工作新举措

1.侦防一体，打防结合。检察机

关要充分运用侦防一体化工作机制，在食品安全监管职务犯罪预防方面，加强与反贪、反渎等部门的协调配合，主动联系沟通和交流信息，及时掌握案件查处情况，共同开展案件剖析，制订惩防对策和落实相关预防措施。通过预防部门提前介入办案，使预防和办案同步进行，使预防与办案工作优势互补，有机结合。

2.通力合作，同步预防。检察机关要加强与卫生、工商、质检等行业主管、监管部门和纪检监察、公安、法院等行政执法、司法机关的联系沟通，通过召开联席会、座谈会、研讨会、案例剖析会等，加强情况通报、信息共享，及时获取第一手资料，共同分析研究存在的问题，通力合作形成食品安全监管环节职务犯罪预防工作的合力。全面排查食品安全监管环节职务犯罪风险点和风险环节，探寻揭示食品安全领域职务犯罪发生的特点规律、症结原因，有针对性地开展预防工作。在调查中要注意发现案件线索，及时向侦查部门移送。

3.立足案例，有的放矢。对每一起食品安全监管领域的职务犯罪案件，检察机关要切实做到一案一预防、一案一剖析，同时做到两个深入。第一，深入分析管理层面存在的漏洞，提出完善内部管理的建议和预防对策，促使有关部门有效整改，健全完善食品安全监管部门廉政风险防范制度。第二，要深入分析食品安全领域职务犯罪的特点、规律、成因，重点对多发、易发职务犯罪的薄弱环节和关键部位及其表现形式加强研究，积极查找食品安全监管方面的体制漏洞和机制问题，从完善制度、严格管理、加强监督等方面，提出治理和防范的对策措施。

（作者单位：天津市河西区人民检察院。）