陕西莲湖：城管标准化执法预防职务犯罪

陕西省西安市莲湖区人民检察院

陕西莲湖：城管标准化执法预防职务犯罪

陕西省西安市莲湖区人民检察院

中国政法大学终身教授应松年评价：莲湖城管标准化执法和服务模式符合法律、法治的要求；理念先进，融执法和服务于一体，为全国城管执法提供了改革的模板，具有很强的复制性和借鉴意义。城镇化是未来发展方向，各种问题将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。城管职能不会弱化消失，反而会强化。显然，城管部门如何在履行管理职责的同时预防职务犯罪的发生，也是一个有必要引起重视的课题。

莲湖区城市管理综合行政执法局在城市建设管理中坚持文明执法、为民服务理念，积极探索建立以执法、服务、队伍管理、效能监察四大体系为架构，以指挥中心、案审中心、执行中心、服务中心、队伍管理中心、效能监察中心为支撑的标准化执法和服务体系，塑造了行业良好形象，促进了区域经济社会的健康发展。2009年以来，莲湖区执法局共办理案件3.8万起，没有发生一起暴力执法，没有一起执法受到投诉，没有发生一起职务犯罪案件。

对莲湖区城管局的标准化执法调查分析，一定程度上也可以认为是对“把权力关进制度的笼子里”预防职务犯罪的实证。

一、标准化执法，实现执法行为规范化

标准化执法体系主要是针对执法不严、执法不公等问题，进一步规范执法程序和标准，通过建立检查权、调查权、决定权、执行权“四权分立”的监督机制，使各个执法环节程序规范、相互制约，最大限度减少执法主体的随意性。在具体运行中，依托指挥中心、案审中心、执行中心，设计督办、审理、执行、反馈的工作流程，实现了执法规范、标准、透明。2009年以来，共办理案件3.7万余起、法院受理移交案件3630起，对150起案件通过公证进行证据保全，无一异议，实现了零暴力抗法、零执法投诉。指挥、案审、执行三个中心在标准化执法过程中定位明确，运行顺畅。

指挥中心是枢纽。主要是通过巡查发现、检查交办、群众投诉、舆情反映、媒体监督五种渠道采集案源线索，并根据城市管理相关法律法规以及违法行为的损害程度进行立案审核，将审核后的案件按照简易程序和一般程序两个渠道，明确案件的处置时限及标准，统一派遣交办并跟踪反馈。它包括案源采集、立案审核、案件督办、投诉受理、舆情监测及处理、回复反馈等环节。

案审中心是关口。弹性执法、随意执法，最容易让相对人产生对抗情绪。比如，在对“无照摆摊”的行政处罚上，按照有关规定，可处五十元以上五百元以下罚款，上下相差10倍。莲湖区城管局按照相关法律法规及行政处罚限定裁量权标准，对案件各个环节进行审核，并结合实际情况，分别适用“刚性标准”与“柔性标准”，最终确定并下达处罚决定。在具体审理过程中，对于简易程序案件，承办单位直接办理，将处罚结果报案审中心备案；对于一般程序案件，通过三级审核、限定裁量处罚标准、下达处罚决定、审批有关强制措施四个环节，确保做到执法有据、程序规范、合法有效。

执行中心是保障。主要是对于案审中心下达的处罚决定，依法进行强制执行。对于符合处罚执行条件的相对人，中心通过执行“1+N综合执法联席会议制度”、“1+2整治与值守机制”、“1+3城管与公安、交警、公证联合工作机制”，采取行政强制措施实施处罚。对于法定期限内拒不履行处罚义务，也不提起行政复议和行政诉讼的案件，即向城管巡回法庭申请强制执行，为城管行政执法提供了坚实保障。自2009年以来，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾对150起案件通过公证进行证据保全，无一异议，实现了零暴力抗法、零执法投诉。

2011年年底，辖区内的某建筑工地，因遗撒建筑渣土以及未按规定安装冲洗设备，造成扬尘污染。在接到群众投诉后，莲湖城管依法对该工地违规行为进行查处，但该工地施工方对下达的法律文书拒不接收。2012年4月，莲湖城管按照标准化执法程序申请法院对此案进行强制执行。在司法强制力的震慑下，违规建筑工地缴纳了罚款及滞纳金10万元。

二、标准化服务，实现城管执法便民惠民

标准化服务体系主要是以“执法为民”为宗旨，依托区城管执法服务中心，通过建立网格化服务、便民疏导、慈善救助、多元参与机制，为群众提供力所能及的服务，实现在管理中融入服务，以服务促进管理的良性互动效果。

一是推行网格化模式，实现服务全覆盖。将全区划分为75个网格，每个网格确定1-2名执法责任人，在保持日常执法的同时，持续开展法规宣传、违法预警、指导门前“三包”等服务工作，增进联系，从源头上预防违规行为发生。目前，15个网格的执法责任人，创新服务方式方法，通过市民观察团、网民体验团等形式，邀请150余名市民参与城市管理工作，赢得了群众的认可和支持。

二是建立便民疏导机制，实现层级化管理。将全区道路划分为42个严禁区、26个严控区、32个疏导区，进行层级化管理。按照“疏堵结合”的原则，将严禁区、严控区内出现的流动经营者，引导至疏导区的便民服务区和便民服务点，引入社会化管理公司进行规范管理。全区共建立7个便民服务区、30个便民服务点，纳入管理700多户经营者，既解决了流动经营者占道问题，又解决了部分特困群众生计问题，方便了市民生活。

三是拓展慈善救助渠道，解决群众生活困难。在莲湖区慈善协会设立城管专项救助基金，发动城管执法队员、辖区企业和社会各界人士募集善款。对符合条件的困难群众，通过提供创业启动资金、就业工具等措施，引导他们进入便民市场经营。对残疾人、年龄较大、缺少生活来源的人群，帮助其购置经营工具，优先准许进入便民服务点经营，解决生计问题。去年，城管慈善救助基金筹得善款16.5万元，救助困难服务对象210人。

四是整合管理服务资源，“一厅式”办理便民事项。设立城管服务大厅，将政策法规咨询、申请受理、门头牌匾登记备案等5大类20余项服务全部纳入。有针对性地设置10个窗口，规定窗口的受理事项、受理程序和办理时限，满足了群众和行政相对人的需求。今年以来，城管服务大厅接待群众咨询、陈述申辩2000余人次，为140名符合条件的相对人减免处罚。

三、标准化队伍管理，实现队伍整体素质提升

标准化队伍管理体系是依托队伍管理中心，通过制定城管执法队伍工作规范、行为规范、装备规范等一系列制度，开展高频次、高层次素质教育培训，借助先进的科技力量，促进城管执法队伍依法行政和服务群众水平不断提升。

一是用制度建设提高队伍执行力。建立《中队一日工作规范》、《办公秩序5S管理标准》等制度，成立4支督导检查分队，切实抓好城管执法人员的日常管理，从制度上约束执法行为，进一步提升了执行力。区城管执法局女子中队荣获“全国三八红旗集体”称号，17人次分别获得省、市劳动模范、中国好人、西安市十大人民满意城管等荣誉。

二是用教育培训提高队伍综合素质。把全区300余名“122”城市管理监督员组建成4支专项整治队伍，进行军事化集中管理。定期开展法律法规、业务技能培训活动，推行文明执法“五步八位”工作法，不断提高执法队员的素质和能力。聘请西安外国语大学等高校的教授，开展文化大讲堂等培训13次，进行职业倦怠消除、团队意识培养等互动式辅导，增强了执法队伍的凝聚力和战斗力。

三是用科技力量实现“智慧城管”。投入300余万元，搭建了现场执法指挥、网上办案、执法车辆GPS管理、渣土车管理、“野广告”追呼、案件查询以及流动经营者征信等7大科技信息平台，为文明高效开展工作提供有力支撑。特别是今年初，现场执法指挥平台配备了127台执法记录仪，确保每两名队员配备1台，执法取证全面客观，执法过程更加文明。

四、标准化效能监察，实现执法工作高效运转

标准化效能监察体系是为了保证标准化执法和服务体系运行秩序，由效能监察中心履行检查、考核等职能，对执法人员工作进行全过程监察，对违法行为进行追究，确保行政执法权力正确行使。今年以来，通过监督检查和量化评价，发现并整改问题200余个，对19名违反队伍管理规定的人员进行了处罚，为标准化执法和服务体系提供了坚强的纪律保障。

一是实施过程监察，进一步提高行政执法规范性。效能监察中心按照时间节点和标准要求，对每名执法人员的工作行为、工作效率进行监督检查，及时发现和处置违规行为。同时，我们协调区检察院在区城管执法局设立了预防职务犯罪工作站，监督执法行为，提高了行政执法规范性。

二是实施结果监察，确保行政执法案件无差错。效能监察中心对全部案件的处理结果进行核查。对未达到标准的，由效能监察中心进行二次派遣，责令相关单位限时整改达标，并计入超时结案卷宗，考核时扣除相应的分数，以此保证案件办理及时准确。今年以来，对未达标的17起案件进行了二次派遣，及时纠正错误，避免产生不良影响。

三是实施科学考核，充分调动执法人员积极性。严格执行《莲湖区城管执法工作人员考核办法》《莲湖区城管执法局效能监察制度》，实行以有效案件办理为主要依据的量化考核，有针对性地实施奖惩，促使每个执法人员的工作成效在案件的处理结果上得到体现，充分调动了执法人员的积极性。

莲湖区城管执法工作探索建立以执法、服务、队伍管理、效能监察四大体系为架构，以指挥中心、案审中心、执行中心、服务中心、队伍管理中心、效能监察中心为支撑的标准化执法和服务体系，得到了社会的关注和群众的认可，是解决“服务群众最后一公里”的有益借鉴。