刑罚交付执行及检察监督中的问题与对策

刘跃楼 林海

刑罚交付执行及检察监督中的问题与对策

刘跃楼 林海

当前对刑事交付执行环节的检察监督处于薄弱状态，导致检察机关对这一诉讼环节及检察监督工作中存在的问题不清，监督的方式方法不清等重要问题，从而影响到检察机关刑事执行检察监督部门监督职能的发挥，影响到对“公正司法、规范司法”精神的贯彻。为强化刑事执行检察监督，查找监督的薄弱环节，近期，笔者深入公检法司多个机关，对刑事交付执行与检察监督问题进行了一次专题调研，发现了许多基层检察机关不曾掌握的情况和长期存在的突出问题，有的急需解决，并针对问题提出了相应的解决对策。调研中采取随机抽样的方式，专门走访了看守所、监狱（包括入监监狱）、社区矫正机构、基层检察院、法院（基层法院和中级法院）等九个单位，对刑事交付执行及检察监督中存在的问题进行了调查，对相关对策进行了思考，以期为其他相关部门提供参考。

一、已羁押罪犯刑罚交付执行中的问题

已羁押罪犯的刑罚交付执行活动涉及到人民法院、公安机关、监狱等多部门，从交付的程序看问题主要表现为：

1.法院不能在判决裁定生效后十日内送达看守所交付执行文书。据基层检察院反映此种情况较为普遍，有的长达半年。此类现象一审案件较少，上诉案件问题较突出。主要表现是二审法院判决裁定后到一审法院下达交付执行通知给执行机关时间较长。有的案件二审法院已向罪犯送达后几个月一审法院才下达交付执行通知。究其原因，主要是二审法院要将全部案件材料返回一审法院之后，一审法院才能下达交付执行通知，而二审法院返回案件材料的时间较长。主要是二审法院受人力、路途较远等因素的影响，有时有积攒多个案件一并返回案卷材料情况。同时也不排除个别工作人员责任心不强、执法不严格、效率不高，或受人情关系影响，为达到交付执行时余刑三个月以下留所服刑的目的，故意延迟送达。

2.法院制作交付执行法律文书不规范问题比较突出。按照规定，法院应将“三书一表”送达执行机关，即交付执行通知书、起诉书、判决书、结案登记表，看守所将“三书一表”同犯人一道送达监狱。但由于填写不规范或“三书一表”某些内容不一致出现许多问题，特别是导致监狱拒收。其中有两种情况，一是字迹潦草、不规范、内容错误而拒收，二是“三书一表”中的基本信息等内容不一致而拒收。如罪犯的文化程度因起诉书与判决书不一致导致监狱拒收。有的公安机关千里迢迢将罪犯押解到监狱，却因法律文书中的问题而遭到拒收，不得已又将罪犯押解回看守所，待找法院将法律文书修改后，再将罪犯押解到监狱，造成人力物力的浪费和很大的安全风险。如笔者所在市看守所今年已遇到四件此类案件，其中以某女子监狱最为突出，这四件案件全部出现在该监狱。而有的监狱则采取较灵活的方式，先将罪犯收监，然后由移送单位将文书带回修改后再寄给监狱。

3. 个别案件公安机关未严格依法在一个月内交付监狱执行刑罚。根据规定对羁押的罪犯看守所应在收到交付执行通知书后一个月内交付监狱，但有的看守所以侦破其他案件为由将余刑三个月以上的罪犯留看守所服刑。如李某聚众斗殴案，看守所因侦破其他案件，将李某超过两个月未送达监狱。

4.个别少数民族罪犯交付普通监狱执行造成监管改造困难。如走访的凌源某监狱是一个以汉族罪犯为主的监狱，但却交付两名维吾尔族罪犯，给监狱管理带来很大困难，一是无语言翻译，二是没有适合该民族生活习惯的条件，如饮食等，监狱方面对此意见很大。

5.刑期一年以下的罪犯交付监狱执行刑罚，造成监管改造难度大。据监狱人员介绍，从入监程序看，罪犯先要到入监监狱学习三个月，然后再将罪犯分配到各监狱，所剩刑期已不多。由于服刑期短，无法适用减刑条件，也不可能达到减刑的条件，因此这些人违反监规者较多，增加了监狱对此类罪犯管理教育的难度。同时，尽管刑期很短，相关机关也要履行各种程序和监管职责，在一定程度上造成资源浪费。

二、判处缓刑、暂予监外执行罪犯交付执行中的问题

根据现行的规定，这类罪犯均应交付给社区矫正机构。尽管判处缓刑、暂予监外执行罪犯交付执行与正在羁押罪犯的交付执行有相同之处，但交付的地点、方式等有其特殊性，因而其出现的问题也有其特点。

1.交付延期问题。据社区矫正机构介绍，当地或较近的法院的交付执行通知延期较少，而较远的法院交付执行延期问题较多，省外的基本都存在延期问题。外省市法院一般使用挂号信形式邮寄交付执行文书，邮寄时间较长，有的一个月以上。另外还出现邮寄丢失现象，因法院电话索要回执时发现，只好重新邮寄。由此导致罪犯漏管，甚至可能出现重新犯罪等许多问题。据某基层检察院反映，有的法院对刑事判决的送达不及时，甚至是时有不送达情况发生，对于被判处缓刑、管制的罪犯没有送达给负责社区矫正的司法行政机关。如被告人王志明被外地某法院判处有期徒刑九个月缓期二年执行 ，2014年8月5日作出判决，2015年3月25日司法行政机关收到交付执行通知，在社区矫正部门对其调查核实情况时才发现该罪犯在两个月前又因涉毒被公安机关行政处罚。检察机关在调查了解情况后，建议司法行政机关向作出原判决的人民法院提出撤销缓刑收监执行的建议。

2.法律文书不规范、错误问题。有的法律文书对罪犯基本信息如居住地、户籍地等记载不准，导致监外执行罪犯因此脱管漏管，影响了社区矫正工作顺利开展。如2012朝双初字第00066号判决的孙某交通肇事案，其矫正司法所是台吉所，但其实际居住地却为北票市内。

3.罪犯自己带着交付执行通知到当地司法机关报到。据笔者调查的某区司法局社区矫正股介绍，该区共有250名左右的矫正人员，每年解除和接收矫正人员均为100人左右，其中外省市法院交付的仅10人左右，本地法院交付执行的案件约99%是由罪犯本人带着交付执行通知到当地司法机关报到。

4.罪犯报到不及时或不报到。社区矫正办法第六条规定：社区矫正人员应当自人民法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起十日内到居住地县级司法行政机关报到。县级司法行政机关应当及时为其办理登记接收手续，并告知其三日内到指定的司法所接受社区矫正。但许多罪犯都是在一周后才到指定的司法所接受社区矫正，有些曾羁押外地的由于路程等原因用时较长，有的因病而监外执行的直接住进医院而长期不能报到，由于没有家属是否可代替报到的规定，造成社区矫正机构无法及时采录罪犯信息并实施监管。近年来出现多起不报到的情况，由于矫正机构未收到交付执行通知，法院在向司法局索要回执或年底通过整理文书卷宗时才发现，最后由法院将罪犯找到并交付矫正机构，有的造成长达一年时间的漏管。

5.司法矫正机构因规定认识不统一，导致要求变更执行地的罪犯不能及时登记。在法院下达交付执行通知后，罪犯到社区矫正机构报到时，由于投亲靠友等生活工作原因要求变更执行地，需要将罪犯档案材料异地移交。但有的地方司法矫正机构以与法院执行通知中的执行地不符，要求应有法院出具的新的执行通知，有的以没有对罪犯进行审前调查为由拒不接收，有的要求罪犯曾在新执行地居住满一年以上才接收等，给交付工作带来一定困难，既影响对罪犯的及时登记管理，也给罪犯的矫正改造带来不利影响。

三、检察监督中遇到的问题

1.判决、裁定、决定等不及时或不送达检察机关。一是有的案件法院不及时送达或不送达检察机关刑事执行检察部门，二是有的批准暂予监外执行的机关未将批准决定抄送有监督权的检察机关，影响监督工作。如罪犯马向东，因犯受贿罪被喀左县人民法院判处有期徒刑十年，又因年老体衰多病被同一法院决定暂予监外执行，但由于监管机关、检察院等均未收到交付执行通知，在今年对监外执行罪犯进行专项检察时，发现当地监管机关不掌握辖区内有该监外执行罪犯，从而造成对马犯的漏管。

2.司法行政机关对社区矫正人员刑罚变更情况的法律文书送达不及时，有的地方经常会发生不送达的情况。特别是有的司法行政机关根本就不知道哪些法律文书应当送达人民检察院刑事执行检察部门，导致人民检察院对社区矫正人员刑罚变更执行检察监督工作滞后。

3.交付执行通知不抄送检察机关，影响检察机关对刑事交付执行活动的监督。目前交付执行通知是否送达检察机关或送达刑事执行检察部门规定不甚明确，一是刑事诉讼法中没有规定，二是检察机关的诉讼规则中无明确规定。相关规定仅见于最高人民法院《关于适用刑事诉讼法的解释》中，该解释第436条规定，对判处管制、缓刑、剥夺政治权利的罪犯判决裁定生效十日内，应当将判决书、裁定书、执行通知书等法律文书送达罪犯居住地的县级司法行政机关，同时抄送罪犯居住地的县级人民检察院。但有的法院未认真执行该解释，未将执行通知书送达检察机关，导致检察机关的刑事执行检察部门不能及时掌握情况并开展监督。加之法院、公安、司法行政机关不及时或不送达判决、裁定、决定等，因而导致检察机关与前述司法机关交付执行罪犯的数据经常甚至长期不能一致，检察机关对交付执行罪犯的底数等信息掌握不准确，对是否发生漏管不清，不仅影响到检察监督工作，也失去了司法工作的严肃性。

4.检察机关对刑事交付执行监督工作薄弱。从调查情况看，检察机关普遍存在着对刑事交付执行的执法行为监督薄弱甚至缺失的现象。一是思想上重视不够，认识不清。有的由于传统监督思维的影响，认为交付执行只是个简单的程序问题，是交付机关与执行机关的问题，因而重视不够。有的由于学习不到位及业务水平等原因，对刑事执行监督工作的职责认识不清，对交付执行监督工作认识不全面，如监督的范围、监督的具体环节、应监督什么问题、各司法机关的有关规定等。二是监督范围狭窄。从调查看，一些检察院的刑事执行检察监督部门只注重看守所、监狱内的监督，尚未开展如强制医疗、财产刑和剥夺政治权利等交付执行环节的监督工作。三是有关刑事交付执行监督工作法律法规不够完善，监督手段不力。如羁押和监外执行罪犯的交付执行通知、单处罚金和剥夺政治权利的执行通知等是否应当在规定期限内送达人民检察院的刑事执行检察部门无明确规定。发现交付不及时或未交付后的监督方式缺少详细规定或程序保障措施等。

四、加强刑事交付执行检察监督工作的建议

从调查结果看，当前刑事交付执行环节存在着许多薄弱环节和管理漏洞，有些部门有些问题还十分突出或普遍存在，有的问题存在争议需要明确，有关法律法规还不健全，各部门规章也需要协调统一。检察机关的监督处于薄弱状态，工作触角需要延伸，更需要加强等。为此，笔者针对发现的问题进行了思考并提出建议。

1.检察机关要提高认识，全面履职。随着其他环节监督工作的不断完善，检察机关要将监督的触角不断延伸到刑事执行的各环节，包括交付执行环节。要深刻认识到此环节的违法问题也是涉及到是否公正司法，是否侵害被害人、罪犯合法权益的大问题，也是履行维护社会稳定职责的大问题。

2.仔细研究交付执行环节的问题，提高监督的针对性。刑事执行检察部门应认真学习有关法律法规，不仅要学习刑事诉讼法，还要深入学习法院、公安、监狱、司法行政及社区矫正部门的有关规定，掌握纠正违法问题的依据，并精准研究交付执行各环节的具体程序，提高发现违法问题的能力。

3.完善法律法规，不断规范刑事交付执行工作。如刑事诉讼法仅规定法院在判决生效后十日内交付执行，但未规定执行机关或单位交付监狱或社区矫正机构的时限。另外，从实际调查看，普遍认为法院十日内交付执行期限偏短，建议可适当延长时限。同时应明确规定二审法院交付案件材料的时限。从调查了解到，二审判决或裁定做出后，将案卷材料移送一审法院的时限长短没有明确规定，导致二审法院移送案卷材料有的时限过长，因此应加以明确。

4.加强监督，尽快解决监外执行罪犯自带交付执行通知报到问题。根据《社区矫正实施办法》第五条规定，对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并通知居住地县级司法行政机关；在判决、裁定生效起三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书，同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。县级司法行政机关收到法律文书后，应当在三个工作日内送达回执。因此，检察机关应大胆监督，坚决纠正罪犯自带法律文书报到的混乱现象，规范交付执行通知书送达方法。各部门对此也应高度重视，共同加以规范，并认真执行有关规定。

5. 有关部门应明确“三书一表”的制作规范及效力问题。因法律文书制作不规范、不一致等问题在交付执行中比较突出，因此应急需规范，公检法司应就此问题统一认识，统一规范。在调研中很多同志都认为对“三书一表”中内容不一致的问题，其原则是应以法院判决书为准，这也是符合当前推行的以审判为中心的诉讼制度改革方向的。法院是司法程序的最后一环，具有案件的最终决定权，其判决裁定或决定具有权威性和终极性。同时诉讼过程是变化的不断完善的过程，根据法律规定案件事实是以法院开庭审理查明的事实为准的。因此，有些情况起诉书与判决书不一致也是正常的，以二者不一致而拒收是既不合理也不合法。当然人为出现的错误不在此列。

6.应尽快明确交付执行通知是否送达检察机关问题。目前，由交付执行通知是否抄送检察机关的规定不够明确，导致监督工作受到一定影响。不仅涉及羁押的、监外执行罪犯，还涉及财产刑、剥夺政治权利的执行通知等，因此应尽快明确规范和统一。这是入口，是开展交付执行监督的前提。这一问题不仅涉及人民法院，还涉及公安、司法机关，四机关应就此共同研究，解决检察机关的信息来源及渠道问题。

7.加快完善检察监督体系。检察机关应在进一步完善刑事交付执行法律法规的基础上，加快建立完善对交付执行环节的监督体系。在监督的范围、监督的程序、监督的方式、不接受或拒不执行监督的后果等方面建立起完善的监督体系。如应确定哪些程序违法，发现违法活动后如何提出纠正意见，什么情况下提出口头纠正意见，什么情况下提出书面纠正意见，什么情况下可以发出检察建议，纠正意见和检察建议如何落实等，都应加快探索和完善，特别是应强化监督的权威性，以改变检察机关除了提出检察建议之外再无更为有力的监督措施的状况，为公正司法、规范执法发挥应有职能作用。

（刘跃楼，辽宁省朝阳市人民检察院刑事执行检察监督处副处长；林海，辽宁省朝阳市人民检察院法研室副主任。）