上海市严格控制人口的法治路径研究

王晓芸

（上海市徐汇区行政学院 上海 200233）

一、上海户籍改革的法治实践历程

（一）解放初至改革开放初：户籍管理由松到紧

1.解放初期到上世纪50年代中期，整个社会百废待兴，城市外来者都能获得上海户口。

2.从1958年到1988年，大量城市人口出生，上海户籍政策收紧，户籍指标主要用于急需引进的人才、归国华侨、大学毕业生等，每年新指标不到一万人。

（二）改革开放初至本世纪初：试行蓝印户口政策

1.上世纪80年代末：改革开放后的人口政策。外地及外资企业大量进入上海，人才需求增加，企业的户籍指标和企业的投资规模、所在行业等密切相关。

2.上世纪90年代：蓝印户口政策。1994年2月起，为了促进投资和房地产行业发展，上海试行外来常住人口的蓝印户口政策；1998年修订政策，一定条件的外来购房者、被本市单位聘用具有中级以上专业技术职称、有固定合法住所等条件的外省市来沪人员可以申办蓝印户口。但增长速度过快，给人口总量调控带来压力，2002年4月1日起，上海“蓝印户口”停止受理。

3.上世纪90年代末期：外来流动人口的管理。1997年1月1日起，上海发布并施行《上海市外来流动人员管理条例》。从流动人口的暂住、租赁房屋、卫生防疫、计划生育、务工经商、权益保障等管理以及法律责任方面提出具体措施，强调流动人口须持有居民身份证、在上海有合法的居住场所等基本条件，突出了“管理”的重要性。

（三）本世纪初至现在：居住证制度的演变

1.人才居住证制度。2002年上海在全国率先推出居住证制度，市政府发布《引进人才实行（上海市居住证）制度暂行规定》。第一次将适用对象聚焦于“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”，并将居住证与“资格评定、执业资格登记、考试”、“子女就读”、“基本养老保险”、“基本医疗保险”、“住房公积金”等待遇挂钩，一定程度上方便了引进人才在上海的生活，解决了随迁子女在上海教育、就医等方面的后顾之忧，吸引了一批中高端人才。

2.各类来沪人员居住证制度。2004年，上海发布《上海市居住证暂行规定》，推行居住证制度。居住证有效期分为1年、3年、5年，持有人在上海享有“子女教育、计划生育、卫生防疫、社会保险、证照办理”等待遇。《规定》第一次对人口信息系统建设提出要求，即“信息系统应当实现市、区（县）两级政府及其政府部门间的互联互通和信息资源共享。”

3.居转户办法。2009年，为了完善居住证制度，吸引人才来沪，上海试行“居转户”政策，符合条件的来沪创业、就业人员可以申请获得上海户籍。“居转户”实行年度总量控制、按照条件受理、依次轮候办理，其有效期为3年。2012年2月继续顺延有效期3年。

4.实有人口管理服务办法。2012年11月1日起，上海施行《上海实有人口服务和管理若干规定》，加强对本市户籍人口和来沪人员的服务管理。实有人口服务和管理实行市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施的体制、机制，《规定》要求各职能部门加强信息系统建设，实现信息共享等。

5.居住证积分制度。2013年7月1日起，上海施行《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》，试行居住证积分制度。通过设置积分指标体系，对在上海市合法稳定居住和合法稳定就业的居住证持有人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值。总积分达到一定分值的来沪人员，可以享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等基本公共服务。其中积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。

6.与流动人口管理相关的制度。上海市对原有一些政策制度进行了修改，促进了人口的服务管理工作。如《上海市流动人口计划生育工作规定》、《上海市居住房屋租赁管理办法》、《关于来沪务农人员调整的行动计划》等等。

二、上海户籍改革法治实践的创新之处

上海户籍改革“制度建设”解决了特大城市人口控制所面临的一些体制机制问题。其创新之处主要体现在以下几点：

（一）居住证积分管理为人口有序流动提供了制度保障

从2002年实行人才居住证制度，到2004年实施人才类、就业类、投靠类等居住证制度，再到2009年的“居转户”、2013年的居住证积分，上海的户籍制度改革目标越来越清晰。实行居住证管理保障了“长期合法稳定就业、居住”的来沪人员的合法权益，规范人口服务和管理。其中新版居住证积分管理更加科学，功能上与上海户籍没有多少差别，包括其子女可以参加上海的中高考，仅在“父母不能投靠”、低保领取和经济适用房购买等方面存在差异；申办条件上，将基本公共服务更多地向普通流动者延伸；导向性上，打破了唯学历和职称的限制，强调能力和贡献力导向，“紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员”等条件都可以获得积分，为普通劳动者也提供了享受同城化待遇的渠道。

（二）基本公共服务纳入政策法规保障了流动人口的合法权益

1.政策法规具有针对性

根据规定，在计划生育、公共卫生、证照办理等方面，居住证持有者可以与户籍人员享受基本同等的公共服务待遇。如《上海市流动人口计划生育工作规定》明确规定流动人口可以享有“免费接受人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及”等指导服务、技术服务。对于流动人口的子女教育、社会保险、公共租赁住房或购买房屋、特殊困难救助等含金量较高的基本公共服务，上海市也制定了相关政策，并不断优化。

2.政策法规具有延续性

新旧政策有机对接，确保了基本公共服务的延续性，保障了流动人口的合法权益。如根据《上海市居住证暂行规定》，居住证持有者同住子女只能在上海市接受义务教育，2013年的《上海市居住证积分制度》拓展了这一政策的外延，积分达到标准分值的持证人，其同住子女可以在上海参加中高考。2012年颁布的《〈上海市居住证〉人员申办常住户口办法》也延续了2009年的试行办法。

3.政策法规具有条件性

为有效控制流动人口的无序增长，体现公平性、公正性和公开性，《上海市居住证积分制度》等政策法规明确规定了享受基本公共服务、“居转户”等待遇的具体条件，让流动人口“对号入座”，引导了流动人口的心理预期。如《上海市居住证积分制度》规定在上海有“合法稳定居住”和“合法稳定就业”，“参加本市职工社会保险”，“积分达到标准分值”的“境内来沪人员”可以享受相应公共服务待遇。积分达到标准分值120分可以享受更多，最突出的是子女可以在上海参加高考。上海市“居转户”办法明确了申请上海户籍的首要条件就包括“持有上海市居住证满7年以及持证期间按照规定参加本市城镇社会保险满7年”。

（三）职能部门职责纳入顶层设计有利于形成协调联动机制

流动人口的调控和服务管理是一项系统工程，上海市无论是机构设置还是政策法规的制定，都体现了各级政府、各职能部门之间的协调联动。首先是设置工作机构，形成工作网络。上海市专门建立人口综合服务和管理领导小组，市委领导担任组长；办公室下设在市发改委，办公室主任分别由发改委和政法委一把手担任，办公室分设两个工作组，主要负责综合推进和政策协调等职能。每个工作组又有若干政府部门的成员单位构成，形成一个“横向到边、纵向到底”的工作网络。这种工作网络进一步延伸到区级层面，以及街（镇）、居（村）委。其次是明确各部门职责，协同开展工作。上海在颁布的政策法规中，对发改委、公安、人力资源和社会保障、教育、卫生计生、工商、税务、住房保障房屋管理、民政、经济信息化等部门，明确了它们在涉及流动人口居住证办理、以及积分查询、享受相关基本公共服务等方面的职责、权利和义务。从2014年各个部门和条线陆续出台的政策来看，如土地、产业政策调整、城市规划、群租治理、城中村改造、教育、公共卫生、就业等政策，虽然出自各个部门，但体现了职责明确、相互协调、有机配合，有利于形成协调联动工作机制。

（四）建设人口信息系统为人口信息的共享应用奠定了基础

《上海实有人口服务和管理若干规定》将建设、管理和应用实有人口信息数据平台写入政策法规，明确规定公安等9个部门要做好实有人口、实有房屋基础信息的采集、录入工作，并提出加强社区综合协管队伍建设。

如徐汇区建立了“两个实有”全覆盖管理长效机制，在各街镇居（村）委建立基础信息采集室（点），实现“一步式”录入登记，并配备社区综合协管员加强日常服务管理，此外在流动人口集中的居民区设立社区流动人口管理服务站；开展全区实有房屋编码工作。数据信息的及时录入、更新以及日常服务管理的加强，有利于整合基层公共服务资源，初步实现常住人口属地化管理。

（五）惩处违法违规行为为遏制无序流动提供法治支撑

上海市在人口调控中，更加强调法治化管理，在保障流动人口合法权益的同时，加大了对违法违规行为的惩处力度，遏制了流动人口的无序流动。如《上海市居住证积分管理办法》对“表彰奖励”积分的同时，也对5年内有“行政拘留记录”、“一般刑事记录”、“违反计划生育政策规定”或“严重刑事犯罪记录”的持证人实行每条扣减“50分”、“150分”以及“取消申请积分资格”的惩罚性措施，引导流动人口做一个遵纪守法的公民。

2014年颁布的《上海市居住房屋租赁管理办法》完善了对出租房屋的安全责任要求，如要求出租人应与公安签订《治安责任保证书》，进一步明确“群租”认定标准，加大“群租”的处罚力度，将“违反最小出租单位、居住人数限制和最低承租面积”的罚款标准，提高到“1万元以上10万元以下”。“将违规出租人（承租人）信息作为不良记录，纳入本市公共信用信息服务平台”，违规的房地产经纪机构、经纪人则“暂停网上备案资格”，并“记入信用档案”等，从法律上强调了流动人口居住环境的安全性、标准化。

上海除了合法居住管理外，还通过合法建筑管理、合法经营管理、合法就业管理等措施，引导人口有序流动。如市农委于2014年4月份发布《关于来沪务农人员调整的行动计划》，对来沪务农人员进行总量调控，强调依法加强对来沪务农人员承包土地的管理，全面整治田间窝棚和乱搭建，全部清退不规范生产和掠夺式经营者，清退违法违规养殖户，力争到2015年底完成调减20%，由2013年的9.8万调减到7.7万人的目标，“着力优化来沪务农人员结构，稳定一批有知识、有技术、年轻的外来劳动力，为现代农业发展提供人力资源保障”。

三、上海户籍改革法治实践存在的主要问题

（一）人口管理体制有待进一步优化

流动人口规模调控工作涉及到多个职能部门，需要各部门协同联动。上海市虽然建立了相应的管理体制，但由于部门“条”、“块”分割、信息交流不畅等原因，容易产生协调的困难和管理盲区、漏洞，协同合力有待加强。

如“住宅小区出租房屋综合管理”虽然明确了“条块结合、以块为主、属地管理”的原则，也明确了各职能部门在“群租”整治中的具体职责以及“发现机制、认定机制、责令整改、行政处罚、集中整治”等综合治理流程，但由于作为“块”的街镇、作为“属地”的居委没有行政执法权，等街镇协调相关部门经过核查、认定群租等环节，“群租”者大多溜之大吉，行政处罚更是形同虚设，一些基层社区也往往以人手不够、依据不足为由，或推托责任，或表面应付。

（二）享受基本公共服务的积分标准需细化

上海是一座国际性大都市，其城市基础设施相对完善，教育、医疗等基本公共服务水平高，就业、发展机会多，城市公共安全系数高，这些因素吸引了大量的流动人口。以X中心城区为例，自2013年施行居住证积分管理制度始，7、8两个月咨询人员较多，9月后每月申请积分办理的人员均达到一千人，累计一年达一万两千人左右，从中可见城市就业、教育、医疗卫生、交通、住房等压力和流动人口市民化的高成本。因此居住证积分管理的“积分标准”还有待细化，尤其是一些含金量较高的基本公共服务和社会保障更应细化，要与居住证的持有年限、对上海所做的贡献密切相关。

（三）相关的政策法规合力欠缺

政策法规是流动人口服务管理重要保障，近年来尽管上海制定了系列政策法规，一些区县也出台了相应的配套措施，但政策法规的合力不明显。

1.部分政策法规的设计视角单一，多以“提高准入条件”、“加强治安管理”等行政手段，达到限制流动人口数量的目标，而忽视了产业结构等其他因素对人口流动的影响。

2.具体条文缺乏实际操作性。如“居转户”的“申办条件”规定“专业、工种与所聘岗位相对应”，但具体的操作中却要求大学所学专业与专业资格、工作岗位都一致，这种不合理的操作导致“居转户”人员费尽周折要缩小工作内容与专业匹配度的差异性。《上海市居住房屋租赁管理办法》规定“租赁合同要登记备案”、“出租人应与公安派出所签订《治安责任保证书》”等以及缴纳房屋租赁税，但实际情况是主动交税者、房屋租赁备案者甚少，这些规定只有在流动人口在办理居住证时才发挥作用，往往是需要办理居住证的承租人替房东代缴税款、进行房屋租赁登记备案。

3.连续性和导向性有待加强。如一些政策法规一般都会注明有效期限，到期后会出台更完善的政策法规，虽体现了政策法规的延续性，但时间期限影响了流动人口的心理预期。人们担心政策是否会“节外生枝”，如“居转户”名额、基本公共服务的项目会不会减少？政策法规会不会有新的要求、条件？长此以往将不利于吸引高素质人才。

（四）政策法规的处罚力度与违法成本不匹配

1.一些政策法规不够具体，缺乏刚性约束力，甚至没有设定违法成本。如《上海市居住证管理办法》虽然要求流动人口及时“办理居住证”、“变更居住证信息”，但对于符合条件不办理的流动人口却没有做出违法成本的硬性规定，也没有将居住证与长期房屋租赁、就业、各类免费培训等社会生活直接挂钩，因此出现了一些认为有必要办却没有办理居住证的奇怪现象，主动变更信息者更少，因为居住证对就业和实际生活没有什么实际影响。

2.一些政策法规存在监管盲点，容易造成违法后执行不力、不到位甚至不执行等问题。如新修订的《上海市居住房屋租赁管理办法》加大了对群租的处罚力度，但对于网络“散户房源”还是缺乏监管，一些生活服务类网站成为房东、二房东挂牌租赁房源、群租客寻找租赁房源的主渠道；对城乡结合部农民房屋以及“非改居”的厂房出租没有具体规定，而市场需求和租房的经济利益使一些旧厂房改建的群租房在整治后屡次得以“复活”。

（五）适应多元化需求的政策法规设计难度大

据调查新生代流动人口“表现出对城市生活更强的渴望和适应能力，大多数适应城市生活状态”，他们追求平等就业、公平分享城市经济社会发展成果。流动人口的多元需求增加了流动人口政策法规设计的难度，增加了政策“碎步化”调整与城市化渴望和要求间的张力，城市化政策与措施落实间的张力。

（六）流动人口管理信息系统联网共享程度低

上海市虽然要求建立流动人口服务管理信息共享系统，公安、社保、房管、计生、卫生、教育、税务、民政、工商等职能部门也按照各自职责建立了相关信息系统，但由于采集要求不同，大量数据被重复采集，采集的数据不完整，另外由于服务管理手段和权限不一致，信息运用基本处于相对独立、封闭状态，部门联动和信息联网共享缺少权威的牵头部门。

四、从上海户籍改革历程看人口控制的法治路径

（一）健全人口调控运行机制

为保障人口调控工作落实到位，有必要健全人口调控的运行机制。一是人口信息统计和发布制度。通过自下而上的人口信息报送和自上而下的信息分析、通报，使各职能部门及时了解人口流动趋势、区域分布以及与产业结构调整的关系。二是条块联动执法机制。在明晰条块部门职能的基础上，形成权责平衡、功能互补、条块协同联动的工作机制，充分发挥“块”的综合服务管理作用，体现“条”的专业指导作用和执法实力。三是人口调控工作考评制度。加强人口调控政策法规的监督评估，适时调整相关政策措施；分解人口调控目标任务，开展对各单位的人口调控年度考核，考核结果作为年终考评和地区考评的依据之一。

（二）完善以居住证为核心的政策法规体系

1.加大对外来高端人才的居住证积分支持力度。在原有居住证积分界定基础上拉大积分档次，增加居住证积分的含金量，使居住证积分与公共服务有机结合，吸引更多本科及以上中高端学历人才来沪工作生活，提高整体人力资源素质。

2.细化不同积分享有的公共服务标准。按照分类、分层、有梯度提供公共服务的原则，提高持证人在沪工作、缴纳社会保险年限、纳税基数的积分标准，凸显持证人的实际贡献在积分管理中的导向作用，使居住证积分与持证人的社会生活紧密相连，包括就业、子女教育、医疗、培训、社保、个人信用等等。

3.优化方案中减分或加分的标准。适时将流动人口个人诚信评级情况作为积分指标中的重要内容，暂停“失信者黑名单”人员依积分享受地方福利待遇或申办户籍的资格；给予近五年在本市见义勇为、参与义务献血、社区志愿者、慈善捐赠等社会公益项目的流动人口适当积分奖励，使“守法、有序、诚信”成为流动人口融入城市生活的信条。

（三）构建统一、联网的人口信息管理系统

1.建立流动人口信息网络登记平台。及时、准确采集以及动态更新人口信息，做到人口数据“底数清、情况明”，为人口调控政策提供基础数据。不仅要求用人单位、房屋中介、房东等社会力量切实履行流动人口信息登记的职责，而且在公共卫生、计划生育、义务教育、劳动就业等公共服务的提供过程中，增设人口信息登记、居住证办理及验证等环节，提升人口信息登记的强制效力。其中可以借鉴公安对宾馆、旅馆等单位住宿人员管理的经验，探索房产中介的居间交易与房管部门的租赁房屋备案衔接，探索房产中介租客信息与公安人口信息的互联，使租房者在公安进行信息备案。另外对进入网络登记系统的流动人口都有一个登陆号，个人通过登陆号可以更新自己的居住地址，行政部门通过登陆号可以在网络上及时查询流动人口新的居住地址等相关信息。

2.完善积分制管理的人口信息共享平台。以实有人口信息系统为基础，探索企业等单位用工信息与社保、人口管理信息的联网；在此基础上整合公安、房管、社保、教育、卫生计生、民政、税务、工商等部门现有信息管理系统，提升区域间、部门间、以及各部门与实有人口信息系统间的兼容性，扩展全市流动人口数据交换范围，构建全市流动人口信息联网系统。并适时实现居住证一卡通，实现动态管理、总量控制。

3.建立居住证积分管理综合信息平台。在这一综合信息平台中可以建立居住证和劳动就业登记系统、学校集中受理的居住证网上申报系统、居住证查询系统（包括居住证办理、居住登记及居住证积分的查询）、以及与居住证相关的咨询、建议系统等。此外这一平台与市政府网站、市人保局、市房管局等网站友情链接，方便流动人口及时了解相关的政策法规。

（四）增强社会治理的执法力度

十八届四中全会提出“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。在社会治理的过程中，我们必须通过公开、公平、公正、严明的执法，提高人口调控系列政策法规的权威性。

1.改善居住环境，提升居住质量。

流动人口的居住是其在城市生存的基本要素，因此，加强合法居住是合理控制流动人口规模的有效手段。

（1）推进拆除违章建筑、综合改造“城中村”等工作，改善流动人口居住环境。采取综合整治方式，改造、完善城中村的道路、卫生、消防、房屋安全、市政公用配套设施等；设置电子围栏、监控、智能门禁等提高城中村安全指数；组建有流动人口和本地人参与的社区志愿队、自治管理委员会等社区社会组织，探索城中村“社区化”封闭式管理；在城中村设立综合服务管理站（点），为居民营造宜居环境。

（2）整治“群租”行为。

一是严格执行《上海市居住房屋租赁管理办法》，规范租赁备案，强化源头管理。落实房东、房产中介、用工企业等参与住房租赁市场管理的职责，登记租客信息，并送公安部门备案。二是完善长效管理，推动自治共治。探索由居民区党总支牵头，居委、业委、物业、社区民警共同参与的治理模式；加大宣传，增强业主对群租危害性的认识，调动社会力量发现、劝阻和报告“群租”行为，依据业主管理规约授权，加强对涉嫌群租的前端监督，并加大对群租的惩处力度，建立个人诚信黑名单等措施。三是疏堵结合，鼓励市场疏导。探索代理经租业务模式，建立可操作的疏导机制，鼓励公共租赁住房运营机构、社会专业机构、物业公司等第三方收储社会闲置房源，开展居住房屋代理经租业务。此外在城中心为低收入者提供一定量的廉租房，通过市场配置解决群租问题。

2.规范就业行为，避免无序就业

（1）强化“凭证就业”机制。在沪就业的流动人口必须登记、必须提供房屋租赁合同等相关证明材料，一些专项的就业援助项目以及建筑、餐饮等服务行业必须严格落实持证上岗等制度。

（2）监督落实企业用工行为。依托劳动和社会保障中心，建立企业流动人口就业管理信息平台，完整记录企业用工信息，督促企业实行用工报备和就业登记制度。加强对违规使用劳务派遣工和规避缴纳社会保险费的企业的检查力度，健全和完善排查、处理劳动争议的工作机制，维护流动人口的合法权益。

（3）惩处“黑色经济”。在流动人口聚集区，加大对从事涉及侵害群众身体健康、公共安全等各种无证经营活动的治理，如惩处非法行医、非法办学、地下食品加工、非法中介等违法行为。在人员集中的居住区内合理布局、配套一定比例的营业用房引入合法经营，配置一定运力的公交线路，解决居民“最后一公里”需求，满足群众的日常生活。

3.打击违法犯罪，维护社会治安

针对治安形势、违法犯罪活动，开展严打整治专向行动。围绕影响群众安全感的诸如“扒窃”、“入室盗窃”等各类治安刑事犯罪，重点打击，切实压缩流动人口违法犯罪空间；定期或不定期清理整治容易引发违法行为场所。

（五）构建以居住地为核心的社会融入平台

1.加强教育培训，提高流动人口素质

一方面开展法治宣传与服务。实地走访了解流动人口的实际法律需求，将《合同法》、《居住证积分管理试行办法》等常用法律法规送到他们手中，主动提供法律宣传、咨询指导，提升他们的法治意识。另一方面，开展就业流动人口技能培训。根据流动人口年轻、文化程度低以及一些中小企业培训动力不足、分散等现状，以行业企业用工、岗位技能及个人发展等需求为导向，针对性地开展培训，提高流动人口职业技能和综合素质，形成人力资本提高、产业进步的良性循环。

2.拓宽自治平台，激发流动人口社区建设热情

在居民区组建由流动人口和本地人组成的自治管理委员会、社区志愿队等，探索维权调解、安全设防等日常自治管理模式；发动社区自治组织接纳、吸收流动人口，引导他们通过自我约束、自我管理、自我教育、自我服务，尽快、更好地融入城市发展。

发挥党员的先锋模范作用，加强党、工、青、妇等群团组织对于流动人口的覆盖，化解流动人口的心理隔阂。培育和发展社区生活服务类社会组织，通过政府购买服务，开展扶贫帮困、法律援助、丰富文化生活等，满足流动人口的基本需求，增强社区认同感、责任感。