地方政府的网络协商民主创新实践及启示——以山东、辽宁为例

毕宏音

（天津社会科学院舆情研究所 天津 300191）

创新是社会发展的不竭动力。正像约瑟夫·熊彼特在经济学“创新理论”中提出的，所谓创新，即建立一个新生产函数，把前所未有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系[1]。而借鉴该理论，在移动互联应用博兴，移动网民已超5亿的互联网时代，我们在经济生活中需要引入打破常规的“新组合”，在政治、社会和文化等领域同样面临着探索创新的艰巨使命和历史责任。因此，党中央高瞻远瞩，在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出，支持鼓励协商民主建设探索创新，建立健全网络协商方式[2]。各地政府也结合本地网络建设实践，深入贯彻落实意见精神，围绕相关工作，开展了各类有益尝试。其中，山东、辽宁等地政府从思想准备到机制建设，从技术保障到标准化运行，从打通网上网下协商桥梁、全媒体动员至建立多层高效的监督网络，这些创新实践，无疑为网络协商民主的突破发展提供了重要启示。

一、“七大创新”推动网络协商民主建设实践

1.思想解放，奠定了网络协商民主实践的创新基础

万事开头难，领导核心思想解放是关键的第一步。加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用[2]。领导带头解放思想就是以创新精神、服务意识、人本理念谋发展。正因为网络协商是前无古人的新形式，“如何看”和“怎么办”无前路可循，惟锐意出新、不落窠臼才是正道。总结成功经验，网络协商中难免遇到矛盾和冲突。如不能以人为本，服务至上，而将矛盾看成“虱子棉袄”，嫌难看，怕麻烦，抱着不穿为好的逃避思想，就不可能真心把协商民主建设事业办好。因此，党特别是党的领导干部带头解放思想，以开放、包容之心迎难而上，主动决策开展相关工作，无疑夯实了网络协商民主事业的创新基础。

2.探索完善网络舆情汇集回应机制，实现了机制创新

诉求表达主要包含将民众的情绪、认知和态度倾向等舆情显露出来的一种行为，其行为背后体现了民众的根本利益[3]。收入、就业、保障、教育、看病、住房、环境、治安等，是百姓最直接也最关注的根本利益问题，如何倾听和呼应民众诉求，考验着党心、政心、民心。从济南12345热线逐步建立起“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、部门联动、限时办结”的工作机制；潍坊“寿光民声”通过“首接负责制”“二次回帖法”“部门联席会议”等制度，建立起留言受理、问题处置、结果反馈、监督考评的运行机制；辽宁“民心网”2015年年初建立了“网络回应人”制度的网络实践成功经验看，地方政府利用互联网平台的容量大、传输速度快，互动性强、公开、透明等鲜明特点，通过网络创新，主动打造舆情信息汇集、分析、上报、处理和回应机制，拓宽了网络民主协商渠道，已获得民众的积极回应和高满意度。

3.利用高科技资源，实现了技术创新

网络协商民主平台的通畅，离不开技术创新和高科技资源的支持。在济南市12345市民服务热线，电子大屏幕滚动、语音交换器频闪、电子查询系统忙碌、120个人工坐席满负荷，随时连接着座机、手机终端、短信、市长信箱、微信和微博。调研中发现，从网站建立到网页设置，从流程把关到大数据统计分析，从问题解答到政府、协商主客体三方连线互动，从日常服务、紧急处置到行风、环评、满意度测评，从服务于本地居民、外地访者到外籍人士，每项工作的顺利完成，不仅仅是前台工作人员的努力，也同时考验着相关基础设施的保障能力。还以济南12345市民服务热线为例，正是依托了联通公司的平台开发和管理系统，配备了世界领先的服务器、语音交换机、多媒体网管、网络交换机以及中继线等硬件设备，开发了智能化办公系统、电子地图查询系统、问题预警系统、现场管理示意系统等，才保证了热线24小时的无缝对接和高效运转。

4.构建网络与网下兼容互动的表达协商渠道，实现了协商民主形式创新

协商民主是指自由平等之公民，基于权利和理性，在宪法的规范和制约下，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制与治理形式[4]。当前，网络社会的疾速发展，促使这一民主体制和治理形式向网络中延伸。从山东、辽宁的实践看，当地政府不仅充分利用这一平台加强舆情信息搜集、分析、报送和反馈，还试图利用这一开放、便捷、即时渠道，通过网络管理者和网民定期、不定期的交流、沟通，并与网下互动兼容，探索协商民主的新领域和新形式。调研发现，这种互动既不是党和政府唱“独角戏”，也不是百姓随意发声，而是以网络平台为主要对话渠道，形成高效、对等和长期的网络交流态势，并与网下联动，最终通过理解、协商、共识与整合，转化为实际决策和规章。例如，在青岛“民生在线”了解到，2013年年中，青岛市教育局局长做客民生在线网谈之时，一项教育改革方案正招致各方的争议。很多学生及家长、教师在网上提出了异议。面对沸腾的民意，“民生在线”主动搭建了管理者和百姓，网络和网下的协商桥梁，经过多方、多次的沟通、互动和协调，最终在2014年达成共识，促使该项改革措施暂缓实施。

5.依靠多层次参与，实现了相关监督机制创新

孟德斯鸠强调：从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[5]。建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多层次的监督机制作为一种创新手段，也无疑为有力推动网络协商民主渠道建设提供了全方位保障。调研可见，从市委市政府主抓到纪委监察部督办；由媒体跟进到人大代表、政协委员介入；从组织考评至百姓打分，各地形成了多层面网格状的监管督查体系，保证了运行的实效。例如，济南市12345市民服务热线将日常工作机制纳入绩效、行风考评，同时有章可依，形成了政协提案线索直通车和人大代表联系群众热线工作站；寿光市“寿光民声”由市纪委、市监察局和人民政府纠风办主抓，以促问题的回应、对话与及时解决；辽宁民心网则将“网络回应人”制度纳入了绩效考评和目标考核体系，并欢迎网民监督评价。这些约束措施形成了一个个完整的链条，有章可循，有点可抓，有据可查，保证了网络协商民主渠道的顺利畅通。

6.依托多媒体融合，实现了媒体联动体系创新

当前，面对全新的媒介生态环境，网上网下配合，形成网络、电台、电视台、报纸、杂志多媒体融合联动的宣传、引导、互动、监督体系，也是创新发展的关键。比如，辽宁民心网打造的民心网、《民心》杂志、《民生》、《政务公开专刊》、民心视频、天下风行网复合媒体群；寿光民生网与电台、网站、报纸、手机共同构筑了五位一体的参与新渠道；青岛民生在线依托青岛日报报业集团，与青岛日报、青岛晚报、青岛早报、青岛新闻网形成报网联动等，都是当前形势下探索多媒体融合，形成推动网络民主渠道建设发展合力的创新之举。

7.通过标准化运作，实现了操作化创新

这些案例之所以成功，还在于它们的可复制性和可操作化。在12345热线看到，标准化的CATTI电话辅助调查系统、网络监控、舆情大数据收集、分析系统同时开通。其实，早在2011年，其已初步建立了以服务提供标准为核心，以服务通用基础标准和服务保障标准为配套，覆盖热线服务全过程的1090项社会管理标准体系。后经不断完善，于2013年12月，形成了该热线主导制定的《政府热线服务规范》的国家标准。2014年6月，该热线在国际标准化组织（ISO）“标准社会效益评估项目”中的贡献，得到了该组织的高度肯定。实际上，各地已围绕网络协商民主建设目标，形成了各类可操作的、标准化的管理体系并得到推广应用。

二、网络建设实践中的困惑

虽然建设成绩有目共睹，但地方实践中依然暴露出各类问题，妨碍了网络协商民主的稳步推进。

1.机制的僵化影响了发展活力

调研中了解到，很多建设典型已运转了数年。由于一些网站的规章制度总体变化不大，长此以往，易形成机制的僵化和刻板。比如，“定期上网回复制度”严格规定了政府有关部门上网时间，答复最后期限。而网民诉求的产生时间则可能与对口部门接待日不相一致，结果，造成了对话协商双方衔接上的时滞，而不利于矛盾的解决。还有的可能棘手问题已经解决，正处于矛盾缓和期，但因为制度约定，也要为了网谈而网谈，实际上，也造成了机制的空转。

2.统筹协调机制仍需完善

网络协商机制运行中遇到的某些问题，往往或利益方错综复杂，或牵涉多个部门，或遗留时间很长。故解决起来有难度，也存在着相互推诿、扯皮的现象，还可能引发社会舆情的较大波动。尽管调研发现，这类问题中的相当比例，通过高层领导过问，最终得到了圆满解决。但是，因缺乏党和政府牵头领导的制度化统筹协调机制，而导致一事一议、紧急处理、领导拍板等处置模式的常态化。

3.重点、难点问题易沉淀和反复使回应性不足

随着时间的推移，大量浅层次、易解决、个体性的社会矛盾被优先处理后，那些牵涉改革发展稳定的深层次问题，涉及群众切身利益的矛盾纠葛和焦点、难点问题被逐渐沉淀下来，导致回应性不足。还有一些类似征地拆迁、环境污染、噪音扰民等问题好似“牛皮癣”，反复成为舆情表达主体的关注焦点，无形中影响了该类平台解决问题的边际效益。

4.表达主体的协商素质问题突出

网络社会的去中心化、去责任化以及匿名性特点，导致了网络非理性情绪的长期存在。调研发现，尽管协商主体的主流呈现出积极、理性、向上的特点，但总有个别人缺乏宽容、平等、开放和妥协精神，将网络当作“垃圾场”，随意倾倒不良舆情，他们攻击谩骂、动辄扣帽子，甚至引发网络群体极化情绪的蔓延，这些行为，影响了和谐的网络协商民主氛围，反映出个别网民民主素质的欠缺。

5.信息鸿沟使一些人置身网络民主表达体系之外

诚然，在“人人都有麦克风”的时代，网民的积极参与，有力推动了网络协商表达的良性发展。不过我们了解到，信息鸿沟的存在，使这些新技术平台的使用者，主要是相对年轻，有一定知识水平和表达能力的网民。社会中依然有大量人群并不使用或不能熟练的使用互联网，因此，他们尽管可能被代言，但就自身来说，依然可以被视作置身于网络协商民主体系之外，其话语权自然不能在网络中得到充分保障。

三、应对之策

1.建立稳定性与灵活性兼顾的工作机制

尽管，机制作为一种维持系统良性运转的互动模式或者工作方式，应该保持相对稳定性。但在当前网络社会疾速发展，我国正在全面深化改革，建设社会主义政治文明，推进协商民主广泛多层制度化的大背景下，则需打破一成不变、求稳怕变的固化思维，积极思考、开拓进取，通过建立稳定性与灵活性兼顾的网络协商民主工作机制，通过常态化与非常态化的工作形式相互补充，来主动倾听民声，积极汇集民意，广泛吸纳民智，有效发挥民力。

2.建立多层级和多部门的统筹协调体系

网络协商中的问题，还需回到现实社会中加以逐步解决。从我国的建设实践看，目前已进入到以调整利益关系为重点的全面改革阶段，改革的迫切性和艰巨性进一步增强，利益关系和矛盾纠葛错综复杂，在此特殊时期，网络协商民主建设也进入到攻坚节点，尤其需要各级党和政府的高层决策者挂帅，建立起比较完备的多层级、多部门齐抓共管的统筹协调体系，以推动相关舆情的有效纾解和相关问题的妥善处理。

3.建立重大、疑难问题的排查解决工作制度

知己知彼百战百胜。应建立重大、疑难问题的排查解决工作制度。可以结合网站、热线的日常工作，通过舆情问题重点排查和普遍排查相结合，主动寻找舆情苗头和深入分析舆情规律相配合，准确了解各主要领域的全局性舆情走势，精准掌握各个社会阶层、社会群体，特别是一些特殊社会群体（包括困难群体、知识阶层、80后和90后网民在内）的网络思想变动状况[6]。定期或不定期地汇集舆情数据，分析舆情变化趋势，研判舆论涨落规律，及时、准确、客观的发现和上报苗头性和倾向性问题、重点和难点问题、反复性和易感性问题的信息，力求见微知著、未雨绸缪，把握协商对话和解决问题的主动权。

4.建立网络自律帖主的监督机制

网民作为网络舆情表达主体，既要积极发声，也要有序参与网络协商民主建设，这是营造和谐、理性、宽容的网络表达与互动氛围的强有力保证。为此，不但要加强网络管理，发挥网络领导者和把关人的职责，也要通过宣传、教育和引导，充分发挥网民自身的自律功能，通过发现和培育一大批网络自律帖主，鼓励和支持建立网络自律帖主的监督机制，逐步实现网民的自我约束、自我管理和自我发展。

5.努力消除网络信息鸿沟

虽然，网络社会倡导平等、共享与开放。但填平“信息鸿沟”不可能一蹴而就。应通过顶层设计、制度安排、措施保障和培育引导来逐步解决。具体分析，应通过顶层设计，逐步缩小网络利用的认知差、年龄差、地域差和知识储备差；通过一系列制度安排，来加大基础设施建设，扩大现代通讯网络的覆盖范围和获益群体；加强相关科普宣传，提高普通人对信息技术的基本认知，激发他们的使用热情；利用政策倾斜和扶植培育，完善相关教育制度和培训制度，让更多的人有效利用互联网和移动互联网新型载体，为网络协商民主建设添砖加瓦。

［1］［美]约瑟夫·熊彼特.何畏，易家祥译.经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察［M］.北京，商务印书馆，1997：73-74.

［2］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［N］.人民日报，2015-02-10.

［3］毕宏音.诉求表达机制研究［M］.天津，天津社会科学院出版社，2009：35.

［4］陈家刚.协商民主与当代中国政治［M］.北京，中国人民大学出版社，2009：1.

［5］［法］孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神［M］.北京，商务印书馆，1963：154.

［6］中共中央宣传部舆情信息局.舆情信息汇集分析机制研究［M］.北京，学习出版社，2006：70.