多中心治理理论视域下网络突发事件的治理研究

王 维

（武警学院部队管理系哲学教研室 河北 廊坊 065000）

当今世界正处于互联网高度发展的时代。互联网技术是一把双刃剑，它为人类生活带来便捷的同时也存在诸多安全隐患。据《2013-2014年中国移动互联网调查研究报告》统计，截至2014年6月底，我国网民数量已经达到6.32亿。其中，手机网民数已经达到5.27亿，在整个网民数量中所占比重高达83.4%。[1]这表明，民众参与互联网的方式呈现新的态势。移动互联网的网民人数激增，且呈现常态化发展趋势，使现实中发生的突发事件或群体性事件能够在第一时间上传网络，进而借助网络迅速传播开来，对社会各方面造成重大影响，形成网络突发事件，威胁国家、社会的稳定，侵犯公民的个人权益。如何及时有效地治理网络突发事件，整饬网络生态环境向良性方向发展，这是时代面临的新课题。

一、网络突发事件的相关研究综述

目前，我国学术界对于网络突发事件的研究已取得一定成果，一些硕士、博士论文系统地研究了网络突发事件的成因、传播与处理对策等；有的文章主要集中讨论了网络突发事件的内涵、参与主体、传播的风险及风险评估、事件的传播机制等。有些学者从国家治理的角度分析了公民在网络世界中参议政治的情况与国家安全稳定的关系；有的分析了此事件中公民个体的自由权问题；有的运用多中心理论分析重大突发性事件公共事件的治理。然而学界尚未有从多中心理论的视角对网络突发事件进行研究。本研究立足于学术界已有的研究成果，旨在分析网络突发事件的治理中，多元主体之间如何达到共同治理，期许实现对网络突发事件的自主治理。

关于网络突发事件的内涵，学术界并未形成统一的共识。按照曲成义对网络突发事件界定，本文以“内容威胁”类的网络突发事件为研究对象。即以现实世界中存在的负面事件为“触点”，由于民众的热议与追责而演变成社会热点问题，尤其当该事件在网络上广泛传播之后，掀起网络舆情的新风向和热潮，进而由网上延伸并影响到现实社会中，引发大规模的群体性行为，对公共安全和社会稳定带来一定威胁的事件。[2](P7-8)

在网络突发事件中，涉及多元利益主体之间的互动。在西方公共行政与公共管理领域中兴起了一种新的治理理论——多中心治理理论。此理论紧紧围绕提升政府的行政与管理能力的核心议题，探索如何提高并创新政府的治理能力。多中心理论为此类事件的治理提供了新的视角和方法。

二、多中心治理理论与网络突发事件治理的多中心性

（一）对新秩序的诉求

多中心治理理论的首创者英国学者迈克尔·博兰尼在其《自由的逻辑》一书中提到对新秩序的诉求。

国家的发展需要稳定的社会秩序。在传统政治领域中，良好的社会秩序的创建和维护离不开人的理性制定、安排相关政策。而博兰尼认为“这种建立秩序的方法，要限制事物或人随心所欲或走或停的自由，靠的则是将每一个人或事物指定到预先安排的计划当中某个特殊的位置上。”[3](P147)这种理性安排限制了个体自由的发展。与之相反，还有一种秩序的生成方式，那就是自发秩序。如“罐子里的水要向下落，完全而密度均等地充满容器的空间，直到构成了自由表面的平面高度”[3](P147)这种秩序生成方式，不需要人们的理性精心安排，也不是人的理性能够对其进行安排的，而是事物内部本具有的一种自我调整的力量。

在人类社会领域中，无论是政府对社会的治理，亦或公民的自治，都是为了追求良好的社会秩序。自发秩序的存在，为多中心治理提供了治理的可能和前提，这种治理方式，在某种意义上是弱化并限制政府的治理权限，强调并激发了公民个人的治理主动性，凸显了多元主体参与治理并努力形成自主治理的新局面。这也为以多中心理论的视角创新治理网络突发事件提供了理论上的可行性。在网络世界之中，也存在着形成自发秩序的土壤和潜在可能。色彩纷呈的网络世界背后，是不同的人的思想交锋与汇集。这些多元主体都有各自的利益，然而他们也有共同的利益诉求，公共利益成为协调多元主体利益冲突的关键纽带，引导多元主体向着共同的目标迈进，使网络世界形成和谐有序的网络生态环境。

（二）网络突发事件治理的多中心性

迈克尔·博兰尼首次提出“多中心性”的内涵。他以一个负重的六边形框架中各顶点的相互移动来界定“多中心性”。在社会治理中，基于建立并生成自发秩序的美好愿景，需要社会中多中心主体共同发挥其主体性。在共同面对公共事务过程中，个体的主观能动性的发挥程度和汇集度关涉自发秩序的生成与否和社会自治能否实现的问题。

多中心治理所要解决的是社会公共治理问题。在治理主体上，由以政府为主导的单一的权威式、管控式的治理主体转向由企事业单位、非盈利社会组织、团体、公民个人组成的多中心治理主体。在网络突发事件的治理中，更能体现这种多中心性。互联网是一个高度开放的平台，网络世界中容纳了形形色色的个体自由表达各自的思想，进而形成、汇集、呈现出各种网络舆情的不同发展态势。在国家政策的制定和执行方面，民众不仅是被动的接受者和受保护者，更是国家制度安排、决策的参与者和当事人。社会治理主体的多中心性，意味着民众的智慧有待激活、发掘。

在治理方式上，由政府的管控向多中心主体间的互动协同治理转变。网络的广泛应用为人们提供了可以参政、议政的平台，表达个体声音、意见的渠道。网络突发事件的治理需要国家、政府、企事业团体、社会组织等各方面的协调与合作，充分体现了多中心治理结构的特点。网络突发事件的发生、传播、处置和应对等一系列过程，体现了广大民众的参与，民意的自由表达，以及在此过程中民众与政府部门及相关部门之间的互动合作。在这种紧密互动中凸显了民众的积极主动地参与国家治理的意识和执政部门的执政理念及其贯彻落实情况。

网络突发事件的传统治理方式主要是依赖政府部门的管制，以保护公民的民主权力和自由。传统治理主体是单一的，政府面对网民群体的单向行为。多中心治理的基础是广大的民众，具有深厚的民意基础。采取的方式是充分合作，使政府与民众之间更能及时、准确地进行信息交流和意见传达。政府以管控的方式对社会进行治理逐渐逊色于多元主体之间的互动、合作、参与、竞争在推动社会治理方面所起的作用。

三、构建网络突发事件的多中心治理模式

（一）多元主体的角色转换

1.公民参与国家治理的可能性及其角色转换

多中心治理理论认为，参与治理的主体具有多元性。不仅指国家、政府，还包括企事业单位、社会组织和公共机构、公民个人等多个治理主体。

马克思主义经典作家认为，人民群众是社会历史的创造者，每个人都应该实现自由而全面的发展，这是人的本质要求。人不仅仅有生存的需要，还有情感的需要，实现自我的需要等。人民有参与国家治理的期待和愿望。国家不是某个领导人的国家，是天下人的国家，是人民群众的国家、天下。人民群众自身具有巨大的政治潜能和政治智慧，有着卓越的政治敏感度和理性批判精神。人民群众积极参与政治生活的愿望和行为，体现了其主人翁意识与国家意识的觉醒与彰显。网络突发事件中的个人都是通过对突发事件的分析与传播，借以表达自我的心声，进而反映社会时弊。以2013年的网络突发事件为例，如陕西“房姐”案和北京摔童案等司法类案件成为传播的热点。民众对这类案件的关注反映了民众对司法公正的期盼和呼吁的心声；医疗纠纷与公交车纵火案等这类事件的热议，反映了民众对安宁生活的向往和美好生活的憧憬；“表哥”与执法人员的集体嫖娼事件的传播，反映了公民对政府形象与公信力的下降，期待着政府能够成为代表民意的、实干的政府。“公民权是一种生活方式，这种生活方式包含着一种对社区及其成员的承诺，包含着对公共事务的一种重要参与水平，并且包含着一种将个人自己的利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿”。[4](P34)正是公民有这样的民主诉求，才使公民自治有了实现的可能。让公民参与到公共治理当中，其目的是引导、发挥人民的智慧潜能。只有这样，才能更好地体现他们的创造者的历史角色，才能实现人民当家做主的民主诉求和民主精神。立足于中国历史传统，这种做法其实是对人的价值与意义的再次深度发现。在历史上，孔子首次关注并尊重人的存在价值与意义。在新的历史时期，我们党践行、倡导走群众路线，这是对普通民众的个体存在价值与意义的再次肯定与深度彰显。

但是，如果放任人民的这种自主权的话，社会也可能会陷入混乱。政府和公民个人在角色转换和定位时，一定要拿捏分寸。意大利有位女行为艺术家——马丽娜·阿布拉莫维奇，她做了一个行为艺术实验——《节奏0》。她在桌面上摆满了各种工具，观众可以任意选择工具对她做任何想做的事情。结果她遭受了长达六个小时的施暴过程，甚至有人用上了镗的枪插入她的口中。如果民众拥有至高无上的权力，那么这种权力在各种各样复杂人性的驱使下会变得泛滥成灾。那时，又有谁有能力去束缚这种权力呢？多中心领域中的“个人不是传统经济学上的完全的理性人或经济人，而是能够自主决策、受环境影响易犯错误和改正错误的人，受社群的非正式规范约束的社会人。”[5](P97)。个人不仅仅是生物意义上的个人，而且是具有理性和非理性因素的普通个人。每个主体的情感、动机、欲望、信仰、生活习惯和本能、个体的心理形式等具有多样性，个体的想象、猜测、直觉、灵感等这些非理性因素在个人认识事物和评价事物过程中起着非常重要的作用，涉及到主体对突发事件的主观认识、对事件定性和问题的领悟能力。这些因素都会影响主体对事件真相的掌握。故而，如果将公民的自治权力无限放大，这些非理性因素会影响公民对事件做出正确、公正、理性的判断。这就要求政府扮演必不可少的角色，那就是适时引导、规范民众的意见朝向正确的道路发展。网络舆情的发展也是相当复杂的，这需要各级政府适时地以正确的价值观引领网络舆情的发展，及时疏导网民的非理性情绪在对待突发事件中的影响。

2.政府的角色定位

在传统的治理模式下，政府治理的目标是维护公民个人的民主权力和利益，推动整个社会的政治民主、自由，经济的有序发展和国家的稳定平安。在这样的治理框架下，传统政府是处于民众之上的管理者、保护者，民众只能是被动地接受政府的保护。现代新型政府是公民社会的治理者。管理型政府的职责是制定政策来满足公民的需求，“经过选举产生的官员和公共管理者应该不只是通过说‘是’或者‘否’来回应公民的需求，而应该说诸如‘我们先来一起想想该怎么办，再来付诸实施’这样的话”。[7](P62)这种执政态度的转变其实是从思想意识深处自觉地、积极地促成了公民参与国家治理的实现。

如果过分依赖或强调政府的单一治理权力，则会弱化公民参与国家治理的积极性和主人翁意识的发挥，进而影响政府与公民之间的互相认可度。目前中国已经做了很多努力让公民广泛地参与到国家治理中，如中国社会各大主流媒体开设了舆情分析专栏，人民网设立舆情频道和网络举报监督专区，新华网开设舆情在线，还有中青在线的舆情频道，中国舆情网的政务舆情分栏中对突发事件设有专栏讨论。

按照多中心治理理论，政府在国家治理中需要通过合适的方式促成角色转变。

其一，政府需要努力搭建与公众等多元主体之间的互动平台。在治理环节中，信息的畅通是至关重要的。党中央期待各种决策、政令能够畅通地实施。愚见以为，中央的政令畅通是一个自上而下与自下而上双向回环的畅通过程。即一方面国家政策能很好地、快速地、积极地贯彻落实到各级地方政府和民众的生活中，这是自上而下的畅通；同时人民群众的心声和意见也能很好地畅通到各级政府当中，这是自下而上的畅通。互联网为政府与民众、社会团体等多元主体之间进行信息互动提供了很好的平台，为实现国家政令自下而上地畅通提供了有利渠道。网络上呈现的一些观点和信息，其实是网络背后的民众、社会团体等社情民意的体现。实现这种畅通，需要各级领导干部及时关心、关注民生疾苦和需求，并及时地解决群众生活中遇到的各种问题，适时疏导民众对待网络突发事件中的非理性情绪因素。“互联网是中国社会的出气孔和安全阀。草根网民的呼声，哪怕是偏激的诉求，释放出来，也有利于上级政府和全社会发现基层的问题，……自下而上的民意表达，有助于突破‘利益固化的藩篱’，深化改革，增加体制的弹性和张力。”[6]多渠道地创建国家与公民、社会团体、社会组织等多元主体之间互动的平台，这是政府实现政令畅通的主要途径。

其二，政府自身建设要不断适时地转型。由原来单纯追求行政效率和功绩的政府向温暖型政府转变。正如马歇尔·迪莫克所言：“机械的效率只是‘冷酷地计算并且没有人性’，而‘成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性。’”[4](P5)所以，建立一个温暖，有活力的政府，不仅仅体现在执政方式上，更体现在对人性的关怀上。反映在价值观上，政府职能的转变则是争取由工具理性向价值理性的转型，由注重效率向注重民众人文素养方面的提升。如何转变政府的角色？笔者认为，在网络突发事件的治理中，政府要化被动为主动，政府首先是社会主义核心价值观的倡导者和正能量的传递者。正确的价值观能够塑造并促成公民意识向理性化发展，使公民以理性的姿态面对和处理网络突发事件。政府要积极宣传正确的价值观，籍以规范、净化、引导网络生态环境。其次，要及时疏导、引导民意在不违背国家利益和法律、道德允许的范围内自由、理性、公正地表达。中国政府网现已开通官方微博、微信平台，成为人民群众监督政府政务的渠道，这进一步拉近了政府与人民群众的距离。

同时，在网络突发事件治理中，那些非政府组织、社会团体等也发挥着重要作用。各部门、各地区要相互配合，共同治理。“应急联动机制意味着从单一国家政府层面走向国家与社会和公民个人的联合，网络的治理不单单是政府的责任，亦是全社会的任务，要实现资源、技术和机制的整合。”[7](P76)多元主体之间的联合行动对于网络突发事件的治理是十分必要的。

（二）以公共利益为追求的目标

多中心理论指出，之所以强调政府和民众的角色转换，是为了追求公共利益。这种公共利益其实就是人民群众利益的代名词。在网络世界中，如何协调好多元利益主体的价值诉求、矛盾与冲突，这是政府在国家治理过程中面临的首当其冲的问题。在此过程中，与其说政府是社会生活的管理者，不如说政府是民众社会生活的服务者。政府在转变角色的进程中，“还必须制定并实施大量的公共政策，……向社会提供各种公共物品和公共服务……代表并最大限度地实现社群利益为基础的社会公共利益。”[8]在网络突发事件中，每一个公民都是一个利益主体。现实中的突发事件，之所以能够迅速在网络上蔓延，可能是这个事件触动其价值观和利益观。这些多元主体有其共同的利益，社会主义核心价值观即是这种公共利益的完美表达。这些核心价值观引导者多元主体在处理网络突发事件中建立正确的价值取舍标准。

（三）多中心治理的方式——竞争与合作

国家治理当中凸显的多中心主体治理模式，体现了国家与社会组织、公民个人之间的互动合作关系。如同自由的市场竞争与网络世界中民意的自由表达是一样的，“公共物品的生产、使用、维持本身就需要一种合作……各个中心纷纷进入公共物品的博弈，展开生产、使用和维护公共物品的竞争,竞争通过谈判、协商、制定宪法式的合同达成一致行动策略，最后在意愿一致的复合体中，又开始合作。”[9]这种竞争与合作的关系，凸显的是自由与民主。正是这种自发形成的竞争模式，体现了多元主体利益之间的相互制衡。公民对网络突发事件的热议，代表了不同意见主体的治理观点的表达，观点相互竞争中不断逼近、推动事件真相的展现。

新型的治理主体间的平等竞争与合作关系有别于传统政府与其他主体间的控制与服从关系。政府的主要任务是协调并积极建立多元主体之间的竞争与合作关系。“在合作治理中政府作为权威治理主体，其核心职责就是以普遍正义为原则进行‘元治理’，即在治理中政府的公共责任主要是公正地维护多元治理所需要的制度秩序。”[10](P167)

这种合作关系结成的纽带是多元主体之间的公共利益。“随着这种服务意识和社区意识的增强……行政官员正在逐渐认识到他们有许多东西要通过‘倾听’公众的声音而不是向公众‘发号施令’并且要通过‘服务’而不是‘掌舵’才能获得……公民和公共官员正在以一种互利合作的方式齐心协力地界定和处理一些共同的问题。”[4](P4)对于网络突发事件的治理，需要依赖多元主体的新型合作机制来实现。这种机制能够激发主体的创造力，激活主体的智慧和对民族、国家的担当感，这种协同合作的机制是多元主体理性的碰撞和拓展。

目前，政府创造了很多与其他多元主体之间合作的渠道。一些官员和政府机构建立了个人微博、微信、博客等平台，在网上与公民进行广泛的关于政治、经济发展等内容的互动交流，及时主动地掌握民众的思想动态，在网络上问政于民，让人民建言献策，广开言路。“在突发事件中，政务微博发声成为政府新闻发布的‘标配’，中央级媒体和各级党报纷纷开设法人微博，经常成为事态演变的重要变量。”[6]这种平台能使政府与民众在网络突发事件发生的第一时间进行交流，并作出客观评价、分析，有利于引导网络突发事件的蔓延方向。

（四）推进网络空间的法制化，为其提供制度保障

网络空间并不是完全自由的世界，也需要多元主体的共同维护。在全面改革的深水期和攻坚期，国家重新把依法治国提高到新的高度。同样，治理网络空间也要遵循法制的程序。不可滥用网络资源、任凭公民的所有言论随意发布。政府要积极引导、规范公民的言论，使之朝着真实性、民主性和合法性的轨道上行进。目前，国家在互联网治理方面，已经出台了一系列成体系的中国互联网法律法规。如《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》，其中，《中国互联网行业自律公约》第三条规定：互联网行业自律的基本原则是爱国、守法、公平、诚信。这是社会主义核心价值观在网络治理中的贯彻和体现。

小结

中国与西方在历史、文化和政治传统等方面存在诸多差异。我们要紧密结合中国当前的实际合理利用西方的国家治理理论来为目前我国的政治制度创新提供借鉴资源。但是要尊重中国的政治传统和基本国情，以中国古代传统的治国理念为本，合理、理性地借鉴西方优秀的治理理念，开辟民主、法制、和谐、有效的网络舆论环境，为我们国家的制度创新提供可以借鉴的新思路。

［1］中国互联网信息中心.第34次中国互联网络发展状况统计报告［R］.北京：中国互联网信息中心，2014.

［2］曲成义.在国家对突发事件的治理中应高度重视应对网络突发事件［J］.信息网络安全，2007（1）：7-8.

［3］［英］迈克尔·博兰尼著，冯银江.李雪茹译.自由的逻辑［M］.长春：吉林人民出版社，2011.

［4］［美］珍妮特·登哈特，罗伯特·B登哈特.新公共服务服务，而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.

［5］王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论［J］.江苏行政学院学报，2005（1）：97.

［6］人民网：2013年中国互联网舆情分析报告［R］.北京：人民网舆情频道.

［7］王金水.公民网络政治参与与政治稳定［J］.中国行政管理，2011（5）：76.

［8］周亚全，孔繁斌.从保护型民主到自主治理——一个多中心治理生成的政治理论阐释［J］.南京社会科学，2007（9）：72.

［9］王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变［J］.东南大学学报：哲学社会科学版，2009（12）：36.

［10］孔繁斌.公共性的再生产 多中心治理的合作机制建构［M］.南京：江苏人民出版社，2012：167.