公诉引导侦查的保障机制研究

□赵 敏

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)



【刑事侦查与技术】

公诉引导侦查的保障机制研究

□赵 敏

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

近年来，检察引导侦查机制研究逐步具体化为公诉引导侦查模式的探讨，公诉部门介入侦查引导取证，可以起到规范侦查、辅助诉讼的效果。但实践中依然存在着公诉效率受侦查效果牵制、侦查取证瑕疵转化为公诉压力等问题，公诉明显处于引导乏力的被动状态，而如何构建起强有力的引导保障机制就成为当前亟需解决的重要课题。文章从公诉引导侦查的实务问题出发，就公诉与侦查之间的机制性矛盾、公诉之于侦查的导向地位进行剖析，并从实体与程序两方面就公诉引导侦查的保障机制提出基本构想。

公诉引导侦查；实务经验；介入标准；保障机制

一、公诉引导侦查的实务困境

公诉实务中侦查机关往往因其内部协调问题、事实与证据认识偏差等问题给公诉工作造成诸多压力，实质呈现出侦查牵制公诉、公诉引导乏力的怪相。

(一)侦查瑕疵与公诉力不从心

在诉讼证据化的司法生态下，“没有证据不能定案”已经成为最基本的生存法则。侦查机关需要通过证据明确案件事实，以证据的客观性与完整性最大程度地还原案件真相，侦查的核心对象与任务直接指向证据。而公诉部门的审查起诉同样在于以证据对照事实，并对证据本身进行证明能力、证明力的综合判断，判断的标准依然在于证据的客观性、真实性、相关性以及证据群内部相互佐证的完整性。横向来看，侦查与公诉工作均具有证据属性，但纵向来看，侦查获取证据、验证事实，而公诉验证证据、监督侦查。审查起诉中面对的证据主要来源于侦查机关，没有侦查机关汇编成册的案件卷宗，公诉部门的审查起诉在很大程度上犹如“无米之炊”，而正是这种“没有源头即没有支流”的单向关系纵容了侦查机关对公诉部门的优越心态，致使取证效果以侦查人员的自我意识为标准，往往出现移交审查起诉后的“差不多”证据现象，而在公诉部门看来，如此侦查效果却“参差不齐，差之千里”。随之要求侦查机关补充提供证据的退回补充侦查程序本是公诉部门以程序与实体公正为原则对侦查机关实施的法律监督行为，但侦查机关往往因预审与刑侦或派出所的内部协调问题无故拖延补证时间。对于基层公诉部门受理的大部分刑事案件，一个月的法定补充侦查时限的有效利用时间实际仅为到期前几天，这就造成公诉部门的被动等待状态。对于案件事实清楚，仅证据存在瑕疵需要补充侦查提供所需证据即可提起公诉、移送法院审判的案件长时间滞留于审查起诉阶段，占用公诉资源，致使被变相长期羁押的犯罪嫌疑人对公诉部门产生敌对情绪。

(二)提请批捕问题与提起公诉压力

侦查机关根据法定逮捕条件以及侦查需要适时对犯罪嫌疑人提请适用逮捕强制措施，检察机关的侦查监督部门对于侦查机关提请逮捕事项进行以卷宗为载体的实体审查。但因案件仍处于侦查初期阶段，事实少而不清、证据少而不足，侦查机关提请批准逮捕的证据材料对于案件事实的证明程度与公诉阶段的证明要求必然存在一定差距，进而侦查机关提请批准逮捕的罪名认定也很有可能与起诉意见书中的罪名认定不同；同时，无论案件复杂程度大小，侦查监督部门必须在7日内作出逮捕或者不逮捕的决定。在时间短、证据少的情况下，侦查监督部门即使经过讯问犯罪嫌疑人，对于案件事实的把握程度在一定程度上并不一定比侦查机关清晰多少，由此从本部门角度出发作出的批准逮捕决定在多数情况下主要根据侦查初期的有限证据，即在逮捕标准与公诉标准、判决有罪标准本身存在差异的情况下，实务中提请逮捕与批准逮捕时所采用的判断标准主要以法定逮捕标准为依据，而很少主动考虑公诉标准，甚至是判决有罪标准。但司法实务中长期存在着“捕了就要诉，诉了就要判”的利益弊端，根据侦查需要与逮捕标准作出的逮捕决定如果在侦查结束后无法实现对犯罪事实的证据确实、充分，且补充侦查也存在客观困难的情况下，公诉部门面对已经逮捕而且必须提起公诉的犯罪嫌疑人时就压力巨大，公开庭审时的压力也不言而喻，一旦经法院判决无罪则首要责任就在于公诉审查责任。

二、公诉引导乏力的机制性矛盾

有学者从检警关系出发对国内外的检警运行模式进行系统考察，[1]但基于基本国情和具体司法生态的不同，笔者认为应当从公诉与侦查共同指向的我国司法体制角度进行宏观考察实务中暴露的问题。我国公诉引导侦查的困境尽管涉及到案件承办人的工作态度、工作方法，也涉及到侦查机关内部不同部门之间的组织协调问题，但对于问题的解决不能拘泥于细枝末节，而应当看到在现有司法生态下公诉与侦查之间长期存在的机制性矛盾。

(一)诉讼阶段法定分离

我国的刑事诉讼法将刑事诉讼程序明确区分为立案、侦查、起诉、审判、执行五大诉讼阶段，尽管某一刑事案件经过侦查程序进入起诉程序，在案件办理上体现出程序连续性，但从各程序本身具有不同的工作任务来看，侦查与起诉具有不同的诉讼属性，因而二者依然处于相互独立状态。在独立运行阶段，侦查机关依照本阶段的侦查程序完成侦查任务，执行的理应是本阶段的侦查行为标准而往往不会参照其他诉讼阶段的程序与标准。所以，侦查机关的侦查行为尽管“特立独行”，但并未违反侦查阶段的侦查程序与标准，只是与起诉阶段的审查起诉标准存在实质差异，对于“独善其身”完成侦查任务的侦查机关而言，如果没有其他法定机制予以明确公诉部门的侦查导向地位，则在诉讼阶段法定分离的前提下可能对于公诉的阶段外指导还是难以接受。

(二)批准逮捕与审查起诉法定独立

我国刑事诉讼法对检察机关独立行使检察权作出了明确规定，检察独立在检察机关内部首先表现为检察部门之间相互独立、互不干涉，其次表现为检察官独立办案、自由心证、责任自担。就侦查监督部门而言，严格执行审查批准逮捕程序、执行法定逮捕标准是其必须履行的检察职责，在审查批准逮捕过程中参考审查起诉压力并不属于其职责要求，且在形式上有违部门独立之嫌；同时，逮捕标准与公诉证明标准存在明显差别，侦查监督部门没有理由同时参考公诉证明标准办案，况且在批准逮捕程序中执行公诉证明标准势必在一定程度上放纵犯罪嫌疑人，由此可能给侦查机关的取证活动带来困难。因此，在批准逮捕与审查起诉分别处于检察独立地位的状态下，缺少更高层次的居中协调机制恐怕难以解决逮捕问题给公诉造成的压力，进而公诉对侦查的引导作用也就难以实现。

三、公诉之于侦查的导向地位

卞建林教授认为：“从诉讼职能上，公诉引导侦查具有合理性，在某种意义上，侦查要为公诉服务。” 笔者认为，这里的“服务”即点出了公诉之于侦查在刑事诉讼程序中的导向地位，而所要“服务”的内容应当是按照公诉部门审查起诉的证据标准完善取证行为、实现提起公诉所要求的取证效果，反之，侦查结果则可能止步于公诉而无法对簿公堂。

(一)程序正义导向

取证行为的合法性审查概括了公诉对于侦查的程序正义导向。我国刑事诉讼法明确规定了侦查机关对犯罪嫌疑人的传唤与刑事拘留期限、逮捕条件以及有义务及时告知犯罪嫌疑人家属、犯罪嫌疑人的诉讼权利义务；同时，非法证据排除规则要求凡是经刑讯逼供等非法方法取得的证据，只要达到事实清楚、证据确实的标准，[2]均应当强制排除在审查起诉的证明过程之外。侦查机关一旦违反法定侦查程序要求就必然会被公诉部门以纠正违法通知书等方式惩罚，更重要的是侦查人员千辛万苦的取证成果及所耗费的巨大司法资源可能一并付诸东流。因而，侦查机关按照审查起诉的程序要求依法取证即成为现实公诉与侦查关系下的应然之举。

(二)实体正义导向

证据的证明能力与证明力审查涵盖了公诉对于侦查结果的实体公正导向。侦查机关尽管针对犯罪事实取证，但有时所得证据与核心犯罪构成并不直接相关，补强证据的证明效果也差强人意，公诉部门往往会以证据清单的形式要求侦查机关补充提供证据；如果侦查机关所得证据存在瑕疵，侦查机关也必须在公诉部门的指导下对瑕疵证据进行补正；在综合全案证据难以证明侦查机关所提交的起诉意见中列明的犯罪事实与罪名，或者是现有证据转而能够证明犯罪嫌疑人符合其他罪名的情况下，公诉部门则会以实体公正为原则作出要求侦查机关撤销案件、不起诉或者以其他罪名依法提起公诉。作为法律监督机关的重要组成部分，公诉部门对于法律适用问题承担主要的检察监督职责，把守着代表国家追诉犯罪的大门，需要在审查起诉中依法审查案件事实与证据，并对侦查机关的取证结果作出相应评价，而侦查机关在移送审查起诉之后的法定义务则是按照公诉部门的审查要求予以配合，协助公诉部门实现司法实体正义。

四、实务经验之于引导保障机制的启发

苏力教授认为，制度的形成并不是理性设计的或者是偶然性的，而是人在历史活动中形成的。[3]从被奉之为“中国经验”的人民调解制度到当今司法改革的“深圳模式”，都是将在基层司法实践中屡试不爽的经验予以论证后全国推广。这里的经验不是主观的、武断的，而是经过长期实践形成的、对于解决实际问题行之有效的习惯性做法。在公诉引导侦查困境之外，依然存在着一些因解决复杂案件而时常运用的经验做法，使得公诉对于侦查的引导作用尚存，也在一定程度上有效避免了冤假错案的发生。

(一)侦查中的疑难案件研讨

侦查机关在立案后、侦查中往往会出现所侦查犯罪事实或认定的罪名与实际证据证实的证明模棱两可但量刑不同的情况，也会遇到因证据客观无法实现确实、充分但案件事实经过合理推断已经可排除一切合理怀疑的情况，还存在着侦查机关已经逮捕犯罪嫌疑人但后续侦查效果并不理想的情况……对于案件侦查中的疑难问题，均涉及到现有证据如何把握的问题以及根据现有证据法院是否能够最终“确信有罪”。面对如此情况，侦查机关往往会充分考虑其下一诉讼阶段的公诉部门的处理意见，主动联系公诉部门组织疑难案件研讨，主要参会人员往往都是办案经验丰富的老公诉人，研讨会直奔难点问题并由公诉部门负责人综合表达案件处理意见，而侦查机关在绝大多数情况下也均会在后续的侦查过程或者决定中采纳公诉部门依据审查起诉标准作出的研讨结论，强化了侦查行为的针对性与证据性。

(二)逮捕决定前的难点研讨

逮捕后的刑事案件从某种意义上说其证据化已经被弱化，无法提起公诉的情况虽少，但存在逮捕瑕疵的案件一旦进入审查起诉阶段，虽然侦查监督部门不再直接负责，但公诉部门的起诉压力同样会影响逮捕决定的内部公信力。因而在遇到逮捕证据模糊、定性存疑的情况时，侦查监督部门通常会以是否能够顺利起诉并判决有罪作为实际的考量标准，通过主动联系本院公诉部门进行难点研讨的方式征求公诉部门的处理意见。如果公诉部门认为符合起诉标准则选择做出倾向于有利于侦查机关继续侦查的逮捕决定，如果案件事实不清，证据不足，公诉部门认为侦查机关定性存在疑问的情况下，则倾向于做出不批准逮捕的决定。公诉部门参与逮捕决定的难点研讨，实质上是提高了逮捕标准，将逮捕决定纳入公诉全局当中，大大减轻了公诉工作的后续压力。

(三)侦查协助公诉取证

公诉部门的审查起诉期限为一个月，尽管可以依法延长审查起诉期限以及退回补充侦查，但对于案情复杂的疑难案件，长时间的刑事侦查过程难以获取的证据即使公诉部门要求补充提供证据，侦查人员也会因畏难情绪、内部协调问题及补充侦查思路模糊等因素拖延补证。面对补充侦查难题，公诉部门的案件承办人在确定补充侦查思路的情况下，有时会直接行使调查取证的侦查权，通过联系侦查部门的侦查人员提供补充侦查协助来共同完成补充侦查工作，以确保补充侦查时间利用的充分性，提高诉讼效率。实质上是在补充侦查程序中引导侦查机关完善诉讼证据，也在一定程度上起到了帮助侦查人员提高取证能力的作用。

五、引导保障机制的基本构想

经验的零散性、习惯性与司法的系统性、程序性之间确实存在冲突，而经验的实用性虽长期为司法实务所需，但众多的司法经验并未因此受到应有的重视而上升为机制的层面，公诉引导侦查的实务经验便是如此。从“服务公诉”的诉讼大局出发，公诉引导侦查的习惯性经验理应成为公诉证明过程的重要组成部分。下文中笔者从实体和程序两方面，结合实务问题对实务经验进行机制化改良，以期为公诉引导侦查保障机制的构建提供参考。

(一)实体保障机制

公诉引导侦查的乏力表现很大程度上来源于公诉无法对侦查实体形成直接制约，这固然与公诉与侦查之间的深层次机制性矛盾相关，也与公诉部门对所享有的检察监督权的忽视有关，还与案件实体所深处的司法生态中的部门利益千丝万缕。而对于上述问题的思考结果便是构建起实体保障机制的基本思路。

1.强化纠正违法权效力

公诉部门虽然享有外部评查的权利，在上级机关的组织下定期就侦查机关侦查效果进行评查，但所提建议并不具有直接惩罚性，同时其依法享有的由检察监督权所衍生的纠正违法权却极少运用。纠正违法权一般以纠正违法通知书的形式由公诉部门以检察机关的名义移送侦查机关，并要求侦查机关对存在问题进行排查、改正并限期给检察机关以明确答复，而纠正违法的存在会影响侦查机关直接承办人的年度考核。但纠正违法的依据须要以我国刑事诉讼法以及检察机关刑事诉讼规则所明确规定的依托，这便极大地限制了纠正违法权的行使范围。

笔者认为，在公诉引导侦查乏力乃与缺乏惩罚性引导措施的情况下，应当扩展纠正违法权的行使范围。首先将补充侦查期限由一个月缩短为10天，而补充侦查次数扩大为四次，因补充侦查不及时导致的案件在审查起诉阶段拖延而超过三次补充侦查的、甚至超期的问题均纳入到纠正违法权的管控范围。

2.明确公诉介入侦查标准

当前，公诉介入侦查的标准问题成为困扰理论界与实务界的难点，其纠结的中心在于“提前介入的时间节点”难以明确。而笔者认为，公诉引导侦查的介入标准问题应当从案件侦查、审查实际需要出发予以客观界定，而不能机械地规定介入的时间节点。公诉引导侦查机制的设立目的主要是对案件侦查进行诉讼化、证据化引导以严格侦查行为、避免冤假错案；同时，从公诉实务角度考虑，诸如涉嫌危险驾驶罪案件的审查起诉中几乎不存在定性与证据不足的严重问题，公诉部门的介入必要性极低，而需要公诉引导的案件多集中于“疑难、复杂”案件。

因此，对于公诉介入侦查的标准理应以案件本身的侦查、审查需要为原则，以“事实不清、取证困难、证据不充分”为基本特征予以确定。笔者认为，上述基本特征基本体现于实务中“疑难、复杂”案件，进而对该类案件进行归纳总结，确定公诉引导侦查的固定案件类型则尤为必要。

3.改变“捕、诉、判”一体的考评思维

公诉引导侦查困境的存在与我国长期存在的“捕、诉、判”一体的司法传统沉疴不无关系，由此在司法实务中形成了基于此的一系列办案考评标准。虽然说这种考评标准在一定程度上起到了要求办案人员“不出错”的制约作用，但案件事实客观上具有不可逆性以及案件证据是否能够充分往往不以办案人员的意志为转移，这就使得对于被要求“不能出错”的办案人员，首先在部门利益甚至是个人利益上有所顾忌，在证据模糊但又“必须”追诉的两难境地，公诉部门俨然成为众矢之的，其引导权力也就形同虚设。

刑事诉讼的目的既是“控制犯罪”，也应当包含“保障人权”。[4]因此，笔者认为，在“疑难、复杂”案件中面临两难境地时，应当坚持“疑罪从无”的原则，而这就需要在实务考评中改变以往的“捕、诉、判”一体的考评思维，而代之以“证据不清不捕、证据不足不诉”的考评原则，充分赋予公诉部门独立自由的公诉权并不涉及公诉考评标准，而是以办案终身责任制对侦查、审查起诉、审判效果形成实体制约。

(二)程序保障机制

公诉引导侦查的乏力不仅缺乏惩戒性的实体制约，同时其引导过程存在着缺乏规范性的弊端，事实上的引导行为仅仅成为“可有可无”的习惯性做法，不能在机制构建的角度保障引导行为有力执行。这就有必要在程序上构建起引导保障机制，对公诉的引导行为进行程序性规范。

1.建立固定案件类型会商程序

侦查机关就疑难、复杂案件向公诉部门征求处理意见的做法存在着“随心所欲”的不确定性，公诉部门对于案件的引导成为以侦查机关需要为标准的被动渴望。为此，要将公诉引导侦查的主动性指导贯彻其中，就应该建立案件会商程序并明确案件类型，在固定的案件类型之下，侦查机关必须依法提请公诉部门组织双方案件研讨，并由双方记录在案。笔者认为，从诉讼效率的角度考虑，提请研讨的案件主要应包括以下类型：一是疑难复杂案件，如新型犯罪案件、涉金融类经济犯罪案件、侵犯知识产权等专业性案件等；二是有重大社会影响的案件，如重大团伙案件、涉黑涉恶案件、损失大、波及面广的案件等；三是一定时期内多发性案件，对于某一特定时期由于一定特殊社会背景而导致某类案件激增的情况。

此外公诉部门与侦查机关可以考虑协商建立《公诉引导侦查的案件名录》，[5]列入此中的案件侦查工作必须经历双方会商程序进行研讨。

2.建立逮捕决定前期通报程序

侦查监督部门作为审查批准逮捕的主办部门，享有法定的独立作出批准逮捕决定的权力，公诉部门因逮捕瑕疵问题确实承受巨大压力，但在引导侦查阶段逮捕决定行为时依然应当充分尊重侦查监督部门的独立性。在公诉部门的审查起诉工作不受逮捕瑕疵牵连的处理原则下，就需要根据公诉证明标准来提出逮捕与否的指导意见。而这一意见的提出要反映出公诉部门的主动性，也就需要在侦查监督部门批准逮捕之前先行告知。

因此，笔者认为，在侦查监督部门审查案件后确信作出批准逮捕决定的预判之后、正式逮捕之前，将案件“预逮捕意见”通报公诉部门，公诉部门同样应该在规定日期内予以回复，如果公诉部门就案件定性问题有争议，则由公诉部门组织双方就争议问题进行研讨，为案件后期进入审查起诉阶段提前准备。

3.建立检察官介入侦查程序

首先，在案件性质基本确定的情况下，公诉部门承办人可以对经过研讨的案件下一步的取证方向、需要完善的证据、各种证据的证明对象和证明标准、证明程序等提出指导性意见，侦查人员应按照这些指导性意见开展调查取证工作。如果在侦查中发现新情况可能对案件有较大影响时，要及时和公诉部门承办人进行通报协商，确定进一步的取证方向和范围。

其次，公诉部门有权依照审查起诉的需要，要求侦查人员协助案件承办人自行进行侦查取证工作，对侦查机关配合不到位而造成无法取证或取证质量不高的案件，公诉部门要及时总结经验、教训，分析原因并提出改进办法，以检察建议、纠正违法通知书等形式通报侦查部门，侦查部门须在一定期限内给出回复，并提出具体整改措施。

[1]张际枫.从功能比较的角度对公诉引导侦查的几点思考[J]．法学杂志，2010(1).

[2]赵 敏.比较法视野下的公诉证明标准[D].济南：山东大学，2013.

[3]苏 力.制度是如何形成的[M]．北京：北京大学出版社，2007：53-56.

[4]宋英辉.刑事诉讼目的论[M].北京：中国人民公安大学出版社，1995：84.

[5]杨 安.公诉引导侦查的探讨[J].天津市政法管理干部学院学报，2009(增).

(责任编辑：黄美珍)

Research on Protective Mechanism for the Investigation Directed by Public Prosecution

ZHAO Min

(TianjinBaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

In recent years, the research on investigation mechanism directed by inspection has gradually been down to the discussion of investigation pattern directed by public prosecution.Public prosecution organ gets involved in investigation and directs to take evidence, which could play the role of regulating investigation and assisting proceeding.But in practice, there are still problems such as proceeding efficiency dragged by investigation results, defects in investigation and evidence taking becoming proceeding pressure and so on.Proceeding is obviously passive in direction.It is important issue to construct powerful protective mechanism for directing.The author started from practical affairs of investigation directed by public prosecution, analyzed the mechanical contradictions between public prosecution and investigation and the directing position of public prosecution to investigation, put forward several thinking on protective mechanism on the investigation directed by public prosecution from substance and procedure.

investigation directed by public prosecution; practical affairs; interventional standard; protective mechanism

2014-09-13

赵 敏(1988-)，男，山东胶州人，天津市宝坻区人民检察院书记员。

D918

A

1671-685X(2015)01-0070-05