论《贸易便利化协定》对上海自贸区建设的借鉴意义

戴正清

（上海对外经贸大学，上海201620）

2013 年 12 月，《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）作为“巴厘一揽子协定”的一部分被通过，约定2014年7月31日为落实TFA议定书的最后截止日期，但由于印度、古巴、玻利维亚、阿根廷、南非等国的反对，该协定未如期签订。然而，本来处于无限期迟延中的TFA在2014年11月27日“起死回生”，世界贸易总理事会会议于当天通过了落实TFA的议定书，只待三分之二成员国核准接受即可生效，TFA将被纳入WTO法律体系，作为WTO“一揽子协议”的一部分，对WTO成员国具有普遍约束力。面对即将生效的TFA，中国应该积极应对，采取措施，尽早适应高标准的贸易便利化要求，作为“先试先行”的上海自贸区，在建设过程中应对其有所借鉴。

一、上海自贸区通关便利化措施与TFA的联系与区别

上海自贸区的通关便利化的改革措施有7项，其与TFA的便利化措施相关性较强。但上海自贸区23项海关改革措施中的“企业信用信息”与TFA的某些措施也存在相关性。

（一）与TFA第1条、第2条相关的措施

与TFA第1条、第2条“信息公开和可利用性”、“信息形成之前的可评论性”相关的是：企业信用信息公开。

与TFA第1条相比，上海自贸区公开的信息的种类太少，透明度不够，不能让相关方充分利用该信息。在公开信息的种类方面，TFA中要求公开的信息有10项之多，主要与货物通关相关，但并没有要求企业公开其信用信息，而上海自贸区关于货物通关的信息公布不足。在信息公开的透明度方面，虽然相关方可以通过上海自贸区、上海海关的门户网站以及企业信用信息公开平台了解政策信息，但TFA不仅要求通过互联网可获得该类信息，而且成员方必须建立信息咨询点，为相关方提供任何须公开的信息并且为他们提供关于公开的信息的任何咨询，而上海自贸区现今的措施并没有达到此要求。

上海自贸区内信息的形成也没有给予相关方评论及建议的机会，这与TFA的第2条信息形成之前须给予相关方评论机会的要求不符，没有充分让相关方参与对其利益有影响的信息的作成，信息形成的透明度缺乏。

（二）与TFA第7条相关的措施

与TFA第7条“货物的放行与清关”相关的是：推进海关AEO互认。

AEO制度是国际化企业的信用认证体系。该制度不仅能便利国际贸易，还具有促进国际贸易安全的功能。该制度主要是通过海关对信用好的企业进行认证，最大限度的给予该类企业进出口的便利，以便进一步便利贸易和识别高风险货物，并为此采取适当行动。2008年我国海关正式实施《海关企业分类管理办法》，根据不同信用类别将企业分成五类管理类别，其中AA类、A类企业可看成中国的AEO。2014年12月1日，随着《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》的正式实施，其中认证企业（原AA类、A类企业）可以到上海关区各企业注册地海关申请换领《认证企业证书》。高级认证企业将适用我国与其他互认国家或者地区海关所赋予的优惠待遇和通关便利措施，也即AEO企业。

中国海关进一步推进海关AEO互认，互认之后，双方海关根据相互之间签订的互认协议给予对方AEO最大限度的通关便利。目前，中国海关已经与新加坡、韩国、欧盟、香港海关当局签署海关高资信企业全面互认协议，与美国、哈萨克斯坦、俄罗斯等国家正在进行紧张的双边磋商。上海自贸区内的认证企业将作为首批运作企业，率先享受海关AEO互认成果。

关于海关AEO制度，TFA第7条第7款的第7．4要求采用国际标准，此点对于我国来说应属满足，因为我国海关作为世界海关组织（以下简称WCO）的一员，也需遵守其2005年推行的《全球贸易安全与便利标准框架》，在此种国际化标准之下，我国2008年正式实施《中华人民共和国海关企业分类管理办法》。另外，推进海关AEO互认也符合TFA第10条第第7款7．5项的要求，即成员方之间尽可能的协商相互承认AEO。

（三）与TFA第7条、第10条相关的措施

其中与TFA第7条第3款的第3．1、3．2项的“在提供有效担保的情况下，货物在税费未缴纳前应优先通关”以及TFA第10条 “进出口和过境的便利化”相关的有：一线进境货物“先进区，后报关”、区内货物流转自行运输、简化统一进出境备案清单、批次进出，集中申报、简化无纸化通关附随单证、集中汇总纳税。

该6项措施都是为了进一步简化海关通关的程序，减少通关时间，提高通关的效率，从而降低企业的成本。另外，这些措施也是我国海关自觉履行WCO下的贸易便利化的义务。面对即将生效的TFA，其对贸易便利化程度仍有较为严格的要求，生效的TFA具有强制效力，对WTO所有成员国都具有约束力。因此，上海自贸区的贸易便利化措施除了满足WCO下的要求之外，更应该实时对接TFA。上海自贸区目前的举措虽然在海关通关方面具有极大的便利性，满足了“采取措施加速通关”这一要求，可以说这些便利化措施已具有国际水平，甚至在某些方面已优于TFA，如企业信用信息的公布、海关控制下货物的进口流动等。但对于TFA第7条和第10条的某些要求，其仍没有满足，如通关文件副本的接受、单一窗口制度、风险管理制度。

总之，尽管上海自贸区的通关便利化措施满足了TFA的部分要求，有些措施甚至优于TFA的规定。但上海自贸区在预裁定机制、单一窗口以及海关合作等方面的便利化程度远远不够，有待进一步提高，应尽快对接TFA。

二、上海自贸区建设为对接TFA应作的改进

（一）进一步增大透明度

TFA第1条就规定了“信息公开和可利用性”，其目的在于要求成员国对本国贸易便利化的任何信息应尽可能的公开，尽可能的透明，并且应让相关方以一种比较便利的方式获得并利用。上海自贸区虽然要求区内企业定期编制企业的信用信息目录，但并没有彻底贯彻信息透明度规则，如没有建立国家的信息咨询点，与TFA的第1条第3款不符。而且上海自贸区内信息的形成也没有给予相关方评论及建议的机会，这与TFA的第2条不符，信息形成的透明度缺乏。

关于透明度方面，笔者认为上海自贸区可以在以下方面进行优化：其一、在上海自贸区的门户网站及时公布与进出口或过境贸易的任何信息，并且应该至少以中英文两种语言公布。并做到信息的实时更新。其二、应该建立信息咨询点，如在上海自贸区门户网站主页设置咨询窗口，定期为相关方提供与公布信息相关的任何咨询。其三、可以在上海自贸区门户网站专设信息作成建议栏，在重大决定作出前征求相关方的建议。其四、建立向WTO委员会定期汇报机制。规定详细的信息汇总程序、明确向WTO委员会汇报信息的具体机构（或职位）。

（二）采用预裁定机制

预裁定是由成员方的主管当局在所申请货物进口前向申请人所发出的书面决定，该决定规定了货物进口时成员方将对货物采取哪些进口措施。预裁定的内容包括：货物的税则归类（包括所适用的关税率）；在具体贸易情况下海关估价的适当方式及方式的具体适用；退税或延迟交税条件的适用；货物的原产地及其他成员方认为需要预裁定的其他事项。［1］申请人可以向成员方书面申请预裁定，当申请方的预裁定合法时，成员方不得拒绝，并须在合理期限内作出预裁定，该预裁定在合理期限内有效，对申请方和海关当局均有约束力。另外，允许申请人对预裁定的决定或修改请求行政复议。如果我国引入预裁定机制，对于海关而言，扩大了其审查裁定的范围，有利于货物安全进出口；对于进出口商而言，真实权利受到侵害时，可以通过行政复议等程序寻求救济。

在TFA的预裁定条款谈判时，我国主张申请人只能是在“海关注册的人”而美国则主张“存在合理理由即可”。经过最终磋商，双方达成一致。原则上预裁定的申请人是“存在合理理由即可”，但允许各成员方国内法自行确定申请人范围的权利。我国一直采纳预裁定的申请人只能是 “在海关注册的人”，在《中国和新加坡自由贸易协定》、《中国和秘鲁自由贸易协定》、《中国和瑞士自由贸易协定》中都有此规定。虽然在这些自由贸易协定中规定了预裁定，但上海自贸区到目前为止并未引入该机制。另外，在《海关行政裁定管理暂行办法》中亦规定申请海关行政裁定的人只能是在海关注册登记的进出口货物的单位。但我国的行政裁定无论在范围上还是在效力上都不同于TFA的预裁定。在范围上，预裁定较行政裁定范围广，而且我国的行政裁定实乃行政解释，属于抽象行政行为，不属于诉讼或复议的范围。［2］此种行政裁定对申请方的保护极为不利，也与TFA下预裁定机制的功能不符。预裁定在TFA中属于第4条第1款的行政行为，属于复议的范围。

因此，上海要成功建成经济、金融、贸易和航运四大国际中心，尤其是建成国际贸易中心，必须全面参与或融入全球化规则制定和关系处理中去。［3］而预裁定机制作为WTO下贸易便利化的一项重要措施，应该被成员国规定到国内法中。上海自贸区更应肩负起对该制度的“先试先行”，为TFA生效后能在全国范围内顺利实施提供经验。

（三）进一步完善“单一窗口”制度

“单一窗口”指一种设施，该设施准许贸易与运输的有关方在一个单一接入点提交标准化的文件和／或数据，以履行全部的有关进出口以及过境的监管要求。［4］TFA第10条第4款对“单一窗口”制度进行了规定。要求成员方建立能够使进出口商从单一接入点一次性提交进出口或过境所需的单据的“单一窗口”，若“单一窗口”已经接收了相关单据，其他相关机关不应再要求申请方提交。该“单一窗口”再将各类单据向有关机关发送，有关机关作出决定后再由该“单一窗口”将结果告知申请人。成员方应尽可能的用信息技术支持“单一窗口”，并且成员方应将“单一窗口”的运作程序通知WTO贸易便利化委员会。

“单一窗口”制度不仅对企业有利，也对政府有利。对政府而言，能提高监管的效率与效益，降低政府的监管成本。另外，通过系统的受理所有数据，更能强化安全意识，尽可能地确保出口货物的安全。对企业而言，由于只要在一个数据接入点提交所有进出境的单据，极大地节约了时间，降低了通关成本。

“单一窗口”制度于2014年6月18日在上海自贸区于正式上线，首期试点项目主要是：其一，一般贸易进口货物的申报与结构反馈；其二，船舶出口岸联网核放。［5］“单一窗口”制度在上海自贸区的上线对接了国际通关秩序，也对接了TFA。但“单一窗口”在上海自贸区运行不久，其范围极其有限，仍须进一步完善。可以考虑在如下方面丰富我国的“单一窗口”制度：将货物申报由进口推广到出口，将船舶出口岸联网核放扩展到船舶进出口岸手续办理，以及自贸区货物进出区的“一线进出境”和“二线进出口”报关、报检全流程单一窗口操作模式。另外，在“单一窗口”制度逐步完善时，可以考虑将海关的相关税费、船舶和贸易许可与证书、外汇、出口退税等业务都可通过“单一窗口”实现；也可以考虑将企业资质相关的行政审批和登记等事项纳入“单一窗口”制度下。

在采用“单一窗口”模式方面，世界上现有三种模式可供选择：其一是“单一机构“模式，即由一个机构来负责进出境的监管，是“单一窗口”的最高形式。其二是“单一系统”模式，即由一个平台收集所有进出境所需单据，然后向有关机关传递。其三是“公共平台”模式，即企业可以通过该单一公共平台向所有相关机关申报审核。［6］由于我国的“单一窗口”制度上线不久，而且我国电子口岸建设并不完善，制度建设与机构整合并不顺利。因此，建议采用第二种“单一系统”模式。逐步建立健全统一的信息系统，将各部门、各单位的信息有序地纳入，逐步完善“单一窗口”制度。［3］

在“单一窗口”建设中应注意的问题：其一要有一个强有力的单一授权机关。因为，在“单一窗口”下必定需要各个机关的协同配合，这样才能完成各类单据的审核。只有在强有力的单一授权机关领导下，相关机关才能更好的协同配合。其二政府机关要与企业多合作沟通。因为，“单一窗口”的建设就是为了简化政府监管，便利企业通关，降低社会成本，只有政府机关与企业密切联系，听取企业的意见，才能将“单一窗口”建设成真正服务于企业的系统。其三是制度改革与机构整合的法律化。只有使“单一窗口”法律化，确认机构整合的法律地位，才能进一步完善“单一窗口”并将其推广至全国。［6］

（四）进一步完善海关合作

TFA中关于海关合作的条文就有12条之多，它在贸易便利化中扮演了重要角色。TFA中关于海关合作的规定主要是在信息交换上。当成员方怀疑进出口人所提交的信息的真实性与准确性时，成员方应该根据国内法尽力在海关事项方面进行信息交换。TFA的第12条第6款第6．2项规定被请求成员方提供的信息应该受到其国内法和法律体系的限制，不能被用作刑事调查、司法程序以及非海关程序的证据，除非被申请方成员国书面同意。在此条谈判过程中，经过中国的努力才最终从草案中的“国内法和法规”确定为正式文本中的“国内法和法律体系”，因为，我国在海关方面主要是以规章的形式规定。［7］海关方面适用的法律仅有6部，其中涉及通关便利的仅 《中华人民共和国海关法》，其余均为行政法规和规章。虽然，2014年12月1日，《信用管理暂行办法》正式施行，其对海关立法的完善虽然有所助益，但性质仍属于规章，效力层级较低。所以，总体来看，我国的海关立法的层级较低。由于TFA中海关合作方面主要是约束性条款，海关信息交换的适用也涉及国内法律，对于法律发达的国家来说，具有明显的优势。我国可以借助上海自贸区这一“试验田”，进一步加快海关方面的立法，完善我国的法律体系。

鉴于TFA尚未生效，对成员方还没有拘束力，也就不可能根据该协议在海关合作方面进行实际操作。但我们可以同与我国在海关信息交换方面签订双边或区域协定的国家先行尝试，尽可能地模拟TFA中关于海关合作的规定。另外，也应在上海自贸区内先行建立促进海关合作的基础设施，如确立信息传递的服务平台等。还可以在上海自贸区内模拟跨国海关信息互换，以便更好地熟悉TFA下赋予成员方的义务。

三、结 语

上海自贸区的主要功能在于新政策的先试先行，所以它应该肩负起“大胆闯、大胆试”的使命。任何对我国有影响的新举措，上海自贸区都应该主动试行，如果试验成功便向全国复制推广；即便是失败了，也证明此时我国尚不具备施行该措施的客观条件，提示我国下一步进行制度改革的重点。从某种意义上说，上海自贸区没有失败。对于即将对我国生效的TFA，上海自贸区的建设应该与其对接，将TFA中的某些措施先行试行，评估其对我国国际贸易的影响，以及对我国贸易便利化制度的要求，只有做到知己知彼，方能在其对我国产生拘束力之前或同时有所应对。

［1］Agreement on Trade Facilitation， Ministerial Decision of 7 December 2013［EB/OL］， http：／／wto．org／english ／thewto＿e／minist＿e／mc9＿e／desci36＿e．htm， 2015-04-15.

［2］何力．多哈回合早期收获与《贸易便利化协定》［J］．上海对外经贸大学学报，2014，（2）．

［3］石良平，黄丙志．贸易便利化与上海国际贸易中心建设［M］．北京：中国海关出版社，2011，7，10．

［4］单一窗口［EB/OL］，http：／／www．shport．gov．cn／shkaq／InfoDetail／？ InfoID＝7fba1b20－0cdc－4403－b6d6－02d552c8bcfc＆frameType，2015-04-15．

［5］胡苏敏．上海国际贸易“单一窗口”上线运行［J］．中国对外经济贸易，2014，（7）．

［6］朱秋沅．日本单一窗口构建及其制度性启示［J］．外国问题研究，2011，（3）．

［7］黄志瑾．WTO《贸易便利化协定》评述——多哈回合的突破？［J］．上海对外经贸大学学报，2014，（5）．