政治哲学视野中我国当代公共权力异化探析

吴永祥

（南京航空航天大学，江苏南京 210016）

1 我国现阶段公共权力异化的原因分析

改革开放以来，我国建立健全了社会主义市场经济体制，这给公民社会成长创造了前所未有的机遇。但是，政府仍具有较强的支配和垄断力量，对社会资源的控制还很强，公共权力并没有得到全面而有效的监督与制约，从而某种程度上为寻租创造了有利条件。公共权力异化的原因是多方面的。

1.1 权力与权利相异化是一切社会存在公共权力异化的共性原因

法国的孟德斯鸠曾经断言：“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人直到把权力用到极限方可休止”。这表明，任何社会都很容易产生公共权力的异化。权力与权利相异化主要体现在以下方面：其一，支配与服从的单向控制。公共权力行使人总是自上而下、单向地运用被赋予的权力，不需要征得被管理者的同意，被管理者往往只能被动地接受或服从。其二，权力本身就具有性质和效用的二重性。公共权力在性质上应当为公共利益服务，但在效用上却容易给权力的行使人或小团体带来利益，所以，公共权力有积极的一面也有消极的一面。其三，职位与职责的游离。国家对公职人员的职责要求常常是带有软约束性质的原则性意见，缺乏科学的、公开的、即时性的岗位考核程序。其四，公益与私利的对立。“由于授权主体多且不在场监督，公共权力在官员眼中往往被当成了一种无主化的利益。”对公职人员群体来讲，公共权力的运行过程不可避免地要体现出权力行使者的意志，权力很容易被滥用。

1.2 权力运行制度不健全是公共权力异化的突出原因

现代法治理念认为：“法无授权则无权力”。从制度层面看，权力来自于现行法的授予。一方面，我国当前的立法体制还存在一定的缺陷，公共权力运行的程序化与透明程度低，制度之间缺乏连贯性、系统性，刚性不够，缺少对权力的内在有效制衡，对权力的监督往往形式大于内容。权力部门化现象不断涌现，一些掌握社会资源的政府部门会因为谋求利益而出现职能越位；而一些以提供公共服务和公共产品为主的政府部门，却会因为获利较少而出现职能缺位。另一方面，公民在社会治理方面生存和发展的制度空间有待进一步拓展。改革开放以来，我国虽然很重视人的自由全面发展，重视人力资源、人才资源的开发利用，但是对人的潜能和创造力的培养和挖掘还不够，人的发展片面化，人们之间缺失诚信和互助，有些人未能公平地享受社会资源，公民个人权利的状况在某些方面还有待完善。

1.3 市场经济条件下权力主体异化是公共权力异化的主要原因

从政治哲学角度看，权力在社会资源的支配和使用方面有一定的主导性，以致某些掌权者往往借机权力寻租，用权力干预市场，导致权力市场化。首先，官本位思想容易使公共权力行使人萌生权力至上的错误观念。重人治轻法治、重管制轻治理、重权威轻服务等现象仍然在一定程度上存在，一些腐败分子进而冲破法律藩篱走向堕落。其次，特权思想和利益获得的失衡心理是权力主体异化的主观表现。在价值理性与工具理性并存的今天，常常以收入高低来评判一个人的社会地位与个人成就，公职人员群体总是面临着滥用权力的诱惑。虽然很多公职人员的付出与薪酬是基本一致的，但是，与社会上能力素质相仿的高收入社会阶层相比，公职人员很容易产生心理失衡。再次，权力主体素质和能力偏低是权力主体异化的主观表现。有良法，也要有思想素质过硬的权力主体去执行。由于历史的原因，造成整个公务人员队伍良莠不齐，的确有一部分领导干部存在着“能力恐慌”，难以适应现代法治的需要。

1.4 监督机制难以协调运行是公共权力异化的重要原因

不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。我国的权力体制，发挥了一定权力制约的效用。但在现实操作中，行政权经常会干涉司法权，这显然要影响到司法公正，对检察院监督权的监督和对立法机关的立法权的监督都是盲点，对舆论的引导很大程度变成了指导。一是专门监督机构缺乏独立性。行政监督与审计监督是专门监督的主要表现。我国专门监督机构要接受本级人民政府与上一级专门监督机构的双重领导，因而在经费开支、人事编制等方面都受同级监督客体的制约。二是监督力量的整合协调机制不完善。全面、系统、多元化的监督体系是我国公共权力监督的优势所在。但在监督实践中，各监督主体之间缺乏协作，无法发挥整体监督功能，监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”。三是监督主体的激励机制不健全。在体制激励上，我国的监督主体普遍缺乏独立性，还存在权利对权力的依赖、民众对权力的服从，公民由依附性人格向主体性人格的转变还没有完成；在法律激励上，我国对监督权利保护的有关法律法规还不完善，对举报人显然未起到有效的保护作用；在理念激励上，缺乏监督公共权力的政治文化，公民维权意识和监督意识淡薄，不主动监督、不会监督、不敢监督、不愿接受监督等现象还一定程度存在。这些很容易导致党员监督权利难落实，舆论监督权利难发挥，公民监督权利难到位，社会团体监督空间受限制。四是公共权力运行的问责机制不完善。“行政问责是指法定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性后果的一种责任追究。”作为事后监督，我国行政问责还没有专门的、完善的成文法，问责主体单一、问责范围过于狭窄。

2 政治哲学视角下我国防治公共权力异化的路径选择

公共权力异化的产生与防治都必然经历一个客观的历史过程。随着社会主义市场经济的发展，科学稳妥地处理个体权利与公共权力的关系尤为重要。防治公共权力异化，既要立足实际，不盲目超越阶段；又要立足发展，用发展的办法解决前进中的问题。既不能过分凸显国家权力之功能，也不能片面强调权利之绝对化，只有这样，才能合理发挥权力在市场调节中的应有作用，才能促进经济与社会生活的健康快速发展。国家权力体现公共权力本质，才能真正维护公共利益。

2.1 合理配置权力，优化政府职能

（1）有效配置国家权力，使国家权力能有效制导社会。社会主义的国家权力如何在社会主义制度下更好地运行，这是现实社会主义取得最终胜利的关键。在市场经济下，政府不但要和社会分权，还要实行内部分权。在多种主、客观因素的共同影响下，国家权力的配置需要遵循合法、合理的原则。要严格按照国家法律规定配置国家权力，确立明确的权力运行目标，目标的层次要分明，权力范围要合理，权力大小要适切。

（2）转变政府职能，合理让渡政府权力。变全能政府为有限和有效政府，政府不能取代市场发挥作用。政府职能应主要侧重三个方面：创造市场经济良性运行的宏观条件和外部环境、促进经济总量增长与经济结构优化、调节效率与公平的关系。同时，要实行政府与社会之间的合理分权，培育壮大社会组织，变革对社会组织的管理模式，使其真正成为社会权力的主体；加速推动部分社会公共事业市场化的进程，鼓励民间参与基础设施、公益事业的建设和管理。

（3）实行“决策、执行和监督”三权分离。决策、执行和监督的适度分离是政府机构内部管理职能的划分和改变，它将政府行政管理的内容分为“利益的划分—决策”、“利益的实现—执行”、“利益的矫正—监督”三个部分，这在实践中被称之为“行政三分制”。这样有助于强化各政府职能部门的核心功能，提高公共权力运行的绩效；有助于规范公共行政人员的行政权限，提升行政管理专业化水平。通过“行政三分制”，一权一制，每一项具体的权力都有相应的权力进行制衡，这样既能保障公共权力运行中实现责、权、利的统一，也能确保公共权力运行中的合法性。

（4）设立公正的权力主体准入机制。在国家公职人员的选拔任用方面，坚持公平竞争，择优录用，实现权力本位向能力本位的理念转变，竞争规则要平等，确保个人的能力得到最大的发挥。在权力的目的和方向上，坚持民本理念，权力为权利服务。既要为弱势群体成为权利主体创造有利条件，也要促进国家公职人员发挥创造力，从而使社会充满生机和活力，使权利和权力在现实生活中达到和谐统一。

2.2 以权利制约权力，加强对权力的监督

民主包括直接民主、间接民主两种形式，直接民主仅在古代城邦国家出现过。民主的实质在于以权利制约权力，即恰当地配置权利，以限制和阻止权力之被滥用。正如亚里士多德所主张的“人多则不容易污染，人数众多的群体，更不容易走上邪路或发生腐败”。“以权利制约权力”旨在积极扩大公民权利和社会权力，它有效弥补了“以权力制约权力”和“以道德制约权力”的缺陷。

（1）重视公民权利意识的培育。要以权利制约权力，就必须改变国家本位和义务本位的思想观念，确立权利意识，在民主化、法制化的框架下对权力委托、权力控制、权力收回等进行科学审视。公民意识觉醒后，公民的政治道德将会转化为自律责任。一旦“舆论氛围”与“自律责任”双管齐下，必然会使防治公共权力异化收到更好的效果。因此，一要提升民众依法表达自身利益诉求的能力；二要扬弃并超越中国传统的臣民政治文化，实现城市公民社会与农村公民社会的互动与融合；三要大力发展科教文化事业，提高民众的政治参与能力。

（2）实行公民对公共权力的全程化监督。首先，对权力产生方式的制约。通过公民权利的行使来选择公共权力的行使者，完善人大代表的选举制度，优化间接选举，逐步扩大差额选举，提升人大代表的公信力。其次，对公共权力运行过程的制约。一要保障民众充分实现知情权，对于与公众利益紧密相关的重大事项，实行社会公示制、社会听证制、社会质询制，推动权力运行透明化。坚持政务公开，让广大民众享有充分合法参与政治决策、充分表达政治意见、自由获取政府信息的权利；建立政务公开网站和电子政务平台，实行网上制约监督。二要不断扩大公民的民主权利。只有力量相当的公民权利才能更有效地防治公共权力异化。大力发展基层民主，保障民众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务。再次，对公共权力运行后果的制约。公民对国家公职人员的检举揭发、申诉控告等个人权利要落实到具体制度与流程中，使其成为惩治公共权力腐败的有效途径。建立和完善行政审批责任追究制度，推行行政审批制度改革，对违法的公职人员，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，确保法律的公正性和威慑力。

（3）充分发挥民间组织对公共权力的监督作用。完善公民社会，实现国家权力、公民权利之间的沟通互动。公民社会在公民与政府之间发挥着重要的纽带作用，我国目前正加快公民社会建设步伐。2010年12月，民政部《社会组织评估管理办法》正式颁布施行。民间组织的大规模发展进一步使公民权利的维护得到了组织保障。为了促进公民社会的健康有序发展，我们需要进一步完善其制度环境。从民间组织方面来看，必须对其合理定位，明确中间性、体现代表性，克服极端性，多发挥我国民间组织的积极作用，限制其消极作用发挥；从政府方面来看，要完善相关立法，使民间组织能更好地发挥自治功能和监督作用。

2.3 以权力制约权力，改革权力运行机制

（1）改进纵向的公共权力制约机制。纵向的公共权力制约和监督是指上级对下级、下级对上级、中央对地方、地方对中央在合法运行的前提下相互制约的关系和状态。上级通过法律赋予的权力和规定的程序控制下级、管理下级；下级通过拒不履行明显违反法律的规定、命令、指示来制约上级，对抗非法权力，维护法律尊严。一方面，要优化中央与地方关系，完善人大的日常监督机制，人大应对政府公共权力进行实质监督，而非形式上或名义上的监督。另一方面，加强专门监督机构独立性与权威性的建设，扩大监督机构的权限。

（2）完善横向的公共权力制约机制。横向的公共权力制约，是指不同性质的公共权力之间的相互制约：即立法权、行政权、司法权、军事权、政党执政权之间相互制约。司法体制改革与司法机制的良性运行，这对维护社会公平正义具有深远影响。这就需要公正司法，提高司法公信力。首先，进一步推进司法的独立性。进一步建立健全司法责任制推进司法过程的公开透明性，建立领导干部干预司法活动的登记通报、责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。其次，赋予检察院行政诉讼的起诉权。通过修改《中华人民共和国行政诉讼法》，赋予检察院代表国家向法院提起行政诉讼的资格，以便司法机关更好地对政府进行权力制约。第三，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

（3）加强权力主体的自身建设。由于公共权力是由国家公职人员代理行使的，所以当公职人员以公谋私时，便出现了权力异化，所以加强权力主体自身建设十分必要。首先是提高权力主体的专业素质，使权力主体知法知权，正确认识和对待手中的权力，慎重用权。其次是加强权力主体的思想道德建设，改造权力主体的思想问题，增强公职人员的公仆意识，使他们在思想上、行动上、作风上做到立党为公、执政为民。

2.4 全面推进依法治国，实现权力与权利的法制化

良法是善治之前提。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国，形成科学的法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，这对推进国家治理体系和治理能力现代化具有根本意义。依法治国就是要依法形成对公共权力制度化、规范化、常态化、科学化的约束，在公共权力与公民权利之间建立起一种良性互动：以公共权力保障公民权利、以公民权力制约公共权力。

（1）推进对公共权力行使各环节的立法进程。如果立法体制的缺陷得到好的治理，那么产生良法的机会就越来越多，这样就越能够从源头上控制公共权力异化。一方面，要适时制定新的法律，公民有权通过推动立法来防范权力异化及由此产生的利益分配不公。要完善党的立法决策程序，加强党对立法工作的领导，尽快制定《廉政法》等。另一方面，要及时修订相关法律法规。特别是要加快完善监督法律体系，增强专门监督机构的权威性和独立性。此外，要加强对立法主体的监督。要通过法律来保障对立法权的监督，赋予民众更多的对立法参与的权利；完善《立法法》，确保所有法律法规与《宪法》保持高度一致。

（2）加强对约束公共权力行使行为的机制建设。依法治国就要坚持社会主义的民主和法制相结合，民主与法制总是相辅相成的，因此要坚持法治国家、法治政府、法治社会的协调发展与一体化建设。一方面，推进依法执政，加强法治政府建设。依宪执政是规约公共权力运行的重要前提，要健全宪法解释程序机制和宪法监督制度；对行政重大决策完善法定程序，进行合法性审查，落实责任追究；建立公开透明的权力体系。将政府的职能、权限、责任、程序等法定化。另一方面，推进民主监督，提高依法监督水平。民众通过什么样的渠道和平台来监督，这需要程序化、制度化、规范化。任何制度性的权力监督都应是具体的、有渠道的。所以，需要建立把公共权力监督落到实处的机制和平台。监督制度创新、监督机制改革是防治公共权力异化的重要途径。对监督权利的途径、内容、步骤等作出具体、明确、可操作的规定，民众也必须依照法律行使监督权利。要发挥好社会主义协商民主的组织优势，增强民众行使监督权利的力度。

[1]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1982.

[2]夏之放.异化的扬弃[M].广州:花城出版社,2000.

[3]孟德斯鸠著,孙立坚等译.论法的精神（上册）[M].西安:陕西人民出版社,2001.

[4]曾波,胡新范.权力不自由[M].北京:中国社会出版社,2005.

[5]杨仁鹏,金瑞.社会主义公共行政体制视域下的行政问责制探析[J].理论研究,2009(5):25.

[6]刘诚.论我国行政权力运行机制的模式选择[J],岭南学刊,2010(4):51.

[7]亚里士多德.政治学[M].北京:中国社会科学出版社,2005.