论中国社会自主治理的内在困境——基于埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理框架

刘建强 陈永杰

（1.天津大学管理与经济学部，天津 300072；2.浙江大学公共管理学院，杭州 310027）

1 社会自主治理的内在困境：文献回顾

当前学界对社会自治的困境基本沿着三个学科视角和三个具体治理领域展开分析。三个学科视角即大致从公共管理学、社会学和法学视角对社会自治的内在困境进行一般分析，这类研究不涉及具体的社会治理领域，具有一般性特征，如薛刚凌等（2006），赵明（2005），周安平（2002）等学者从法学的视角探讨了社会自治规则与国家法律、国家公权的内在冲突，主要体现在社会自治规则与国家法律的调整边界模糊，效力关系不明，两者之间缺乏良性互动等问题，这些学者主张通过加强国家法律法规的供给和修正，消除社会自治规则与国家制度之间的张力；第二类研究是一些学者运用社会学的研究范式对社会自治的内在困境进行微观考察，代表性的如陶传进（2007）通过实证调查，发现村庄社会内部由两个层面构成，一是由村民组成的“草根”社会，二是由草根社会中产生出来并位居更高一层的自我治理组织。但是由于社区发育程度、社会资本储量、志愿组织的多寡等社会学变量呈现低水平时，“草根社会”呈贫瘠状态，进而阻碍村民的政治参与，使村庄社会的两个层面破裂开来，形成村庄社会的自治困境；与村庄自治相对应的则是城市社区自治，王星（2012）则从利益分化的角度，考察了城市基层社区自治的困境。他将城市基层社会治理的参与者分为两类，一类为，代表国家的权责型参与者，另一类为代表社会的生计型参与者。与权责型参与者的强势地位相比，生计型参与者处于弱势地位，相互间的利益冲突使“社区自治”陷入需要权责型参与者重新介入才能达成的尴尬境地。汪杰贵（2011）从社会资本的角度认为组织成员之间的信任是自主治理制度供给困境的主要原因，进而构建以信任为核心内容的社会资本是超越公共事务自主治理制度供给困境的重要路径。

其他学者围绕着农村、城市社区以及行业协会（商会）等自治领域从公共管理的视角展开了分析，代表性有：刘安（2011），卢福营（2009）从上级政府（乡政）和村委会（村治）的关系出发，指出由于存在着利益目标的冲突，加之这种利益分歧与结构张力在现有的制度设计中难以消除，进而成为制约村民自治实践与发展的关键因素；围绕着城市社区自治，陈伟东（2008），卢海燕（2007），李建斌（2005），张艳国（2013），姚华（2010），张洪武（2007），沈毅（2009），陈朋（2010）从社区自治组织的“准行政化”，行政权的渗透致使任务型自治的出现，自主性空间的压缩，社区居民“搭便车”行为的存在，分析了社区自治的内在困境，这些研究虽然有不同的研究维度和研究结论，但基本都指向一个最核心问题：社区居民的参与困境；对行业协会的自治问题，学术界研究还相对较少，代表性的论述如陈剩勇等（2004），通过对温州商会的考察，总结了行业性协会自治的四个基本困境：专门性法律的缺失；双重管理体制与商会的自治性；政府职能转换的滞后与行业协会管理职能的缺乏；商会运作的精英化与民主治理机制的弱化。

上述学者从社会学、法学和公共管理学的视角，围绕社区自治、农村自治以及行业协会自治进行了考察和研究，得出了一些启发性结论，但稍许遗憾的是这些学者对自治组织的外部变量（如行政权力、国家法律法规等）对社会自治的影响进行了深入分析，但对社会自治组织内部变量（如个人行为、制度、信息、产权等）缺乏深入的微观考察。自治的本质是集体行动，而集体行动离不开个体的行为选择以及影响个体行为选择的种种变量，因此考察集体行动中的个体行为选择以及影响这种选择的变量，有助于我们从另一个视角分析社会自主治理的内部困境。

2 埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理框架及其调适

埃莉诺•奥斯特罗姆的自主治理思想源于对公共池塘资源治理的考察，是对国家－市场两种传统治理路径的突破。一直以来，针对公共池塘资源治理引发的公共地悲剧、囚徒困境、集体行动困境，经济学家给出了国家-市场的两分路径，即通过实现公共池塘资源的国有化或市场私有化，界定产权，明晰治理权责，克服搭便车行为，提高治理效率。然而这两种路径的固有缺陷：国家治理维护了公共性（公平），却由于官僚治理、信息失灵等原因降低了治理效率；市场治理维护了私人利益（效率），但却与公共池塘资源的公共性（公平）相矛盾，由此传统的国家-市场两分路径陷入了公平与效率取舍的两难境地。1980年代，奥斯特罗姆通过制度分析和经验分析的方法，通过对五千多个小规模公共池塘资源案例的实证考察，发现了政府与市场之外第三条道路的存在,即公共池塘资源的共享者们可通过“自组织”有效地自主治理,因而,在“公有”和“私有”之间存在着一种治理模式,即公共池塘资源的自主组织和自主治理。

2.1 自主治理的前提假设

自主治理理论并非放之四海而皆准，其适用性具有一定的约束条件。它包含着三个最基本的前提假设：

假设1：信息对称；组织成员之间的沟通交流较为容易，每个成员对组织的熟知度较高。

假设2：个体能够影响改变规则；组织成员能够自由表达主张，并通过建议、合作等行为，影响改变组织结构或规则。

假设3：存在信任和依赖；组织成员之间存在信任和依赖感，能够有效合作。

从以上这三个假设可以看出，自主治理理论并不适用于大规模的公共事务治理，它的中心内容是在小规模的公共事务治理之中，一群委托人是如何把自己组织起来，进行有效的自主治理。这里判断公共事务治理规模大小的标准可以通过上述三个假设来衡量。

2.2 自主治理的三个困境

制度供给、可信承诺和相互监督是自主治理中的三个难题。任何面临集体行动困境的一群人都需要解决三个难题。

第一，制度供给难题。制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些约束，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的( 但不一定有效的) 结构来减少不确定性。[1][美]道格拉斯•C•诺思.制度、制度变迁和经济绩效[M].刘守英译，上海：三联书店，1994：3-7.显然，制度是个体行为、相互关系与集体行动的约束条件，是自主治理的关键变量，那么自主组织的制度到底由谁来供给？什么人有足够的动力或力量去设计制度，并且能够成为共同的行为准则？自主治理理论认为，在公共池塘资源系统中，人们通过不断的交流沟通，通过多次博弈，便知道谁值得信任，行为将会对其他人产生什么影响。长时间的沟通、博弈致使组织成员有了共同的行为准则和互惠的处事模式，进而便拥有了以信任和社群观念为内容的社会资本，由此便可解决自主治理中的制度供给问题。当然，这项制度供给是一个渐进、连续和自主转化的过程。

第二，可信承诺问题。制度可以有效约束个体行为，但个体行为的策略选择却依据成本收益的衡量。在制度确定之初，也许每一个个体都会遵守制度合约，进而依据制度行事，然而当他发现他违反制度规定，获得的收益超过了违反制度规定的成本如惩罚等等，那么他便可能违背遵守制度的承诺：

在初始阶段，一个占用者在对大多数占用者同意遵循所提出的规则的情况下、他或她的未来预期收益流量做了计算后，可能会为了其他人和睦相处而同意遵守这套规则。但在以后时期，占用者违反这条或那条规则所唾手可得的利益，常常可能是较高的。当一个灌溉者觉得他的谷物非常重要时，不按顺序取水的经济收益就可能相当大，因为违反规则可以拯救受旱的全部谷物[1][美]埃莉诺•奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海:三联书店,2000:121-132.。

那么一个资源的占用者，如何才能令人置信的让别人遵守制度的承诺呢？为此，奥斯特罗姆列出了五项准则来保障可信承诺的实现，这五项准则是：规定有权使用公共池塘资源的一组占用者；考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社区的特殊性质；全部规则或至少部分规则由当地的占用者设计；规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督；采用分级惩罚对违规者进行制裁。

第三，相互监督的难题。没有监督，就不可能有可信承诺；没有可信承诺，就没有提出新制度、新规则的动机。在监督过程中，人们自己不会监督规则的执行，即使这些规则是他们自己制定的。在监督过程中实际上存在着二阶监督困境，即将监督作为公共物品，在这一公共物品的供给上，存在着搭便车的行为，使相互监督陷入困境。她借用了乔恩•埃尔斯特（Jon Elster）关于工人相互监督参与工会活动动机的归纳来证明这一问题：

在工会能够强迫或促使工人加入工会前，必须首先解决搭便车问题。假定激励是一种通过相互监督的分权方式提供的，便会产生二阶搭便车问题。例如，为什么一个理性的、自私的工人要排斥或惩罚那些不加入工会的人？他从中可以得到什么？当然，如果全体一致惩罚非工会会员较之无人惩罚对全体工会会员更有利，但对于各位会员来说，消极也许是更有利的。惩罚对惩罚者几乎都是成本很高的事，而惩罚带来的利益则为会员广为占有。惩罚实际上是公益物品：提供这一产品，人们需要二阶的选择性激励，而这又会碰到三阶的搭便车行为[2][美]埃莉诺•奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海:三联书店,2000:121-132.。

在上述三个问题中，制度供给回答的是自组织的创建问题；可置信承诺解决的是动力问题；而互相监督是制度可持续运行的保证。由此，自主治理组织才能保持长久的生命力。

3 重新考察社会自治：内在困境及其突破

3.1 制度供给的两阶困境

如前文所述，社会自治是各种独立于政府和企业的社会组织自主治理的总和，其实质是在这些组织中，组织成员进行自我管理的集体行动，显然，制度是保障这种行动有效的前提和约束条件，因此制度供给对于这些组织的自主治理则显得尤为重要。本文认为在具体的组织自治中，存在着制度供给的两阶困境。

（1）制度供给的一阶困境：组织成员参与缺失。

从当前的研究文献来看，组织成员参与缺失是组织自治失效的关键原因，一些学者从社区自治组织的“准行政化”，上级行政权的渗透致使任务型自治的出现，自主性空间的压缩，社区居民的搭便车行为等角度分析了社区居民参与缺失的原因，但这些学者忽视了一个十分重要的变量即社会资本。弗朗西斯•福山认为，社会资本是一种有助于个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。这种构成社会资本的规范必须能够促进群体内的合作，因此，它们往往与诚实、遵守诺言、履行义务及互惠之类的传统美德存在联系。埃莉诺•奥斯特罗姆认为社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。她认为社会资本有助于减少集体行动的成本，进而激发群体成员更多的投入到共同活动中。同时，社会资本能够增加相互期待和信任以克服不正当的短期诱惑。

基于现实观察，我们可以发现社会组织中存在着两种社会资本形态：其一，社会资本的匮乏，存在于社区的居民由于没有相关的血缘、亲缘、业缘关系，而致使社区的社会资本水平总体较为匮乏 ；其二，社会资本结构的异化，基于血缘、亲缘、业缘关系，社会资本向一部分人集聚，在组织内，社会资本呈现组团化状态，这种“贫富不均”的状态会对组织成员的集体行动产生显著影响。我们分别以城市社区和农村社区为例，分析社会资本的两种状态对组织成员参与集体行动的影响机理。首先我们在现实中可以观察发现，城市社区特别是高档社区，社区居民呈现原子化状态分布，居民之间的交流沟通很少，以致于甚至不清楚对面居民的家庭结构和职业，因此，当需要社区共同参加某项活动时，由于缺乏有效的沟通交流信任，居民个体之间不能形成有效的协作关系，而削弱了对组织任务的认同；而在农村社区中，以血缘和宗族为核心的社会资本占据着社会资本总量的主体地位，由此村民自治的结果是，农村的行政权和各种利益被拥有社会资本优势的家族集团所控制，这种情况对于其他组织成员来讲显然是不公平的，由此带来的结果便是，利益冲突和参与的缺失。正如埃莉诺•奥斯特罗姆所认为的那样：“社会资本在为某些人提供机遇的同时也限制了其他人，……，社会资本也存在不利的一面。匪徒和黑手党将社会资本作为其组织结构的基础。卡特尔竭力利用社会资本控制产业，从而获取更多的利益。建立在军事力量基础上的威权政府体制在培育自身社会资本的同时也摧毁了其他形式的社会资本。”

（2）制度供给的二阶困境：与国家制度和权力运行体系的冲突。

无论是社区自治还是村委会自治，亦或是其他社会组织的自治，其自治权力的合法性往往来源于国家法律制度以及现实上位权力的承认。社会自组织社会成员通过协商合作博弈形成的制度规则与国家现行法律制度的冲突，自治权力的运行与上位权力对社会自治的干涉构成了制度供给的二阶困境。

首先，国家法律法规不可能统筹社会事务的方方面面，只能对国家社会的运行做出较为宏观的规定，而社会组织所面临的则是本组织内非常具体微观的事务，为了更有效的解决组织面临的任务和事项，组织成员往往“集思广益”创新规则，找出他们认为“更快更有效的制度或手段”，在很多时候他们不会仔细去查阅国家和地方的法律法规，他们自然的认为他们的行为或形成的制度与国家地方的法律制度具有内在的一致性，但这种创新往往与现存国家法律制度存在着内在张力；其次，在社会自组织发展中，往往会形成双层结构，即由组织事务的代理人组成的管理委员会和由普通组织成员组成的代理人群体。在这种双层结构中，由于上级行政权力的侵入，管理委员会不得不承接上级政府指派的行政性任务，在这种情况下，管理委员会逐渐形成了双重属性：上级行政机关的代理人和组织成员的代理人，而行政权力的介入则会挤压社会自主治理的空间，最终导致任务型自治的非健康状态。

3.2 制度约束与个体理性选择的冲突

正如埃莉诺•奥斯特罗姆所言，在制度确立之初，也许每一个个体都会遵守制度合约，进而依据制度行事，然而当他发现他违反制度规定，获得的收益超过了违反制度规定的成本如惩罚等等，那么他便可能违背遵守制度的承诺。这种现象在社会自治中表现为，在一个非正式的松散的社会组织中，基于合约、惯例以及道德习惯等约束，在制度确立的初始阶段，组织成员会遵从制度约束，但由于制度监督和惩戒效力的薄弱，个体违背制度合约的成本低于违背制度所带来的收益，换言之这种惩戒成本不足以让个体选择放弃违背制度合约，那么个体便可能违背遵守制度的承诺。

这种现象引发的另一问题是“效仿效应”，假设某一社会组织中的成员为了获得私利，而故意违背制度规则，此时他并没有付出相应的成本时，试想一下其他成员的反应？作为一个理性人，多数情况下会选择效仿这种行为，即使这种效仿行为没有产生，那么至少在心理上是“推崇”这种违背组织制度，而换取个人最大的利益的行为。这种效应的极端结果是每一个人都会将遵从制度作为一种表面文章，而没有一个人去遵守这种制度规则，也没有足够的动力去监督他人，社会自治的最终结果只能是自我崩溃。

3.3 监督控权的失灵

没有监督就没有可信承诺，没有可信承诺就不会有制度规则的提出和形成。监督是避免组织成员搭便车行为以及违背制度的重要手段，是社会自治是否有效的重要保障。在社会组织中，我们可以把监督作为一种公共产品，由此产生的问题便是，谁来提供这种公共物品，当监督的收益大于监督的成本时，监督的行为自然会发生，但如果监督的成本由个体付出，而监督的收益归全体成员所有，那么监督行为发生的概率就很低，这便是二阶搭便车行为，即没有人愿意由自己付出成本，而由全体成员来分享监督所带来的收益，因此社会自治中的相互监督便进入了一个两难境地。

此外，还必须注意的一个现象是，假设社会组织拥有一种特定的资源的管理权，这种资源具有竞争性和排他性，但这种资源的所有者并非属于这个社会组织，我们探讨的问题是，在资源所有者的规定下，资源管理者无权消费、占有或私自挪用这一资源，但是如果这一组织成员达成了利益共享的共识，选择了通过各种不正当手段来变相分割这一资源时，社会组织里的相互监督还会有效吗？为了便于说明这一问题，我们以中国红十字会为例简要讨论一下。

中国红十字会是中国最大的从事人道主义工作的社会救助团体，承担着救灾、人道主义救援等职责。最近几年，中国红十字会频受质疑，原因主要是救灾物资不知去向或者是未按规定项目使用，特别是郭美美炫富事件曝光后，社会公众对红十字会产生了广泛质疑，红十字会的公信力遭到巨大冲击。中国红十字会总会受国务院领导，也是中国最具代表性和最具权威性的社会救助团体，其每年得到的捐赠额总体位居中国各类志愿组织第一，可以说管理着巨大的物质和社会资源。我们的问题是，为什么这样一个社会组织频频陷入社会信任危机？在红十字会里，自然设有监督部门，为什么这种监督没有发挥实质作用，以致于红十字会或者出现炫富事件或者未按规定项目及时发放救助款项？ 是监督者没有发现？还是监督者发现后没有进行阻止追责？如果是后者，是监督者没有足够的权力还是没有足够的动力？事实上，简单分析可以发现，作为内部监管机构，不可能不知道这些情况，这些监管机构不可能没有比外部媒体更为优先的信息共享权。如果是没有足够的权力，仿佛也说不通，因为即使没有权力去追责或惩罚，也至少可以向上级或社会公布，让社会或上级介入。或许，利益合谋所致的动力缺失，才是监督失灵的真正原因。

4 结论与启示

国家治理体系的构建和国家治理能力的现代化要求转变全能政府主义的单极治理思维，实现向国家（政府）-社会-市场多元治理主体转变。中国的治理实践表明，构建公民社会，强化社会的自主治理功能是弥补政府和市场治理失灵的重要路径。本文依据埃莉诺•奥斯特罗姆的自主治理框架分析了当前中国社会自主治理中的几个基本难题，包括制度供给的二阶困境，制度约束与个体理性选择的冲突以及由此引致的仿效效应所导致的社会自治的崩溃，监督控权的失灵以及这一过程中由于利益合谋的形成而对社会资源的侵蚀等等。本文的局限在于：既没有对当前中国社会组织的实际治理情况进行实证调研，也没有结合相关案例进行经验研究，这将是今后的研究重点。

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