广东省社情民意收集处理系统建设研究

揭 晓，王建国

(1．广东工业大学马克思主义学院，广东广州510060，2．广东省省情调查研究中心，广东广州510080)

党的十八大报告指出，要“加强和创新社会管理”，应“充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。［1］党的十八届三中全会又明确提出:“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，确保人民安居乐业，社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体制。”［2］这标志着我们党在新形势下对社会建设规律的进一步把握和对社会转型期的社会治理创新所面临的新情况、新问题做出的重要战略部署。当前，广东正处于经济社会转型升级的关键时期，面临社会诉求日益增多、自我选择意识日益增强、社会矛盾纠纷日益凸显等一系列新情况、新问题。从总体上看，“我省社会矛盾的总量还较大，社会矛盾上升的势头仍未根本好转。”［3］因此，如何更好地畅通民意表达渠道，倾听民意，理解民意、尊重民意，解决民忧，消除党群、干群之间的隔阂，拉近政府与老百姓之间的距离，最大限度地维护人民群众的切身利益，最大限度地激发社会活力，努力形成在党和政府领导下社会积极协调、公众有序参与的良好局面，成为新形势下广东迫切需要解决的问题。

一、广东省社情民意收集处理系统建设的成绩及问题

改革开放以来，广东省委省政府对社情民意的收集和处理是高度重视的，面对新的形势，制定了相应政策，采取了相应的行动。各地在社情民意收集处理建设上普遍开展了有益的探索和实践，积累了不少好的经验，形成了一些基本的社情民意收集处理方式。

1．设立“两代表一委员”工作机制

广东省不少市镇街社区着力推行覆盖镇街社区及流动人口集聚区的“两代表一委员”工作室制度。在机构运作上，成立了“两代表一委员”工作室领导小组，由区委副书记、政法委书记、社工委主任任组长，区人大、区政府、区政协、区党办、区委组织部一名领导担任副组长。领导小组下设办公室，由社工委副主任兼任办公室主任。各街镇“两代表一委员”工作中心主任由各街镇党政办主任兼任。“两代表一委员”工作机制的构建和推行，为走访群众、听取民意、收集社情建立了一种新型的群众工作体系。

2．设立“社会政策观测站”

在一线社区及服务载体，设立社会政策观察站，让社会公众通过“社情自治组织、民间社会组织、政府社会政策观测员、专家学者”实施有序发声，并赋予其集中以“社案”的形式，通过区、镇两级政府对社会政策恒常地“研究、实施、修正、完善”链条，倒逼政府部门社会政策向公共性、互动性、实效性转型，在政策层面创造社会管理与服务的利益性、公益性、效益性。

3．建立“民情恳谈会”

2012年1月河源市东源县委在仙塘镇、灯塔镇和双江镇寨子村、义和镇上屯村开展了以“听民声、察民情、解民困、暖民心、集民智、促民富”为主旨的“民情恳谈会”活动试点。2012年10月起在全县各乡镇村(居)全面推开了“民情恳谈会”活动。“民情恳谈会”就是通过党员干部与群众面对面、零距离地、真情恳切地平等交流，听取群众呼声，收集群众意见，化解群众矛盾，解决群众问题的互动平台。

4．成立“公共决策咨询委员会”

2010年顺德区容桂镇街道在全国县级地区率先成立“公共决策咨询委员会”(简称决咨委)，对畅通和拓宽民意表达渠道，加强决策咨询工作，实现决策的科学化、民主化发挥了重要的作用。咨询委员会的主要功能有两项:一是通过组织调研参加讨论会、举办论坛等方式，定期和不定期为党工委、办事处收集民意，适时提出相关的意见和建议，提供事前咨询以辅助决策，为决策科学化和民主化服务。二是负责开展有关本地区经济社会发展战略、城市和产业规划等问题的决策咨询研究，为街道办事处各项工作提供咨询意见与建议。

5．建立网络问政平台

所谓网络问政，“是一个双向沟通过程，也就是说体制内的行政机关或政府部门，通过网络平台来了解民意，汇集民智，同时，老百姓也通过网络来反映问题，也为我们政府部门提供民间智慧。”［4］广东作为改革开放实验窗口、排头兵，网络问政也是率先开始探索。目前，主要有“广东网民论坛”“中国广州发布”“网上交办”“网上市长”“公仆信箱”等形式。

总之，这些举措逐步增强了民众参与表达的意愿，扩展了民意反映的渠道，为推动社会发展、创新社会治理提供了有益经验和启示。但是，从目前一些社情民意收集处理的运行情况来看，还存在如下问题:一是在社情民意收集上，主动性不强，预期不够，缺乏系统性和动态性;二是在社情民意收集处理系统化管理机制上还较为缺乏，无法实现社情民意的调查与监测、汇集与传导、整合与分析、报送与反馈等环节完全畅通，表现为反映速度慢、较为被动，无法灵敏地扑捉基层民众的民意表达。

二、西方国家社情民意收集处理系统建设的经验借鉴

西方民意观念的兴起可以追溯到欧洲文艺复兴时代，“十六七世纪报章杂志的盛行，新观念的扩展，民智大开，民意益受重视。”［5］“人民的声音即上帝的声音”成为西方社会普遍流行的理念。“因为在民主政体下，每一个公民都有投票权，都有选举的义务，所以政党如想得势，不得不尽量收罗选民，把他们在各区域之中组织起来，并且还要用语言和文字宣传本党的政策，争取选民的赞助。督促他们去投票。现代民主政治的竞争所用的武器不是枪弹，而是选票。”［6］因此，以“民意为先”的执政理念在当代大多数西方国家的政治生活中表现突出。

1．收集民意的主动性

西方社会里，议员在收集社情民意中扮演着十分重要的角色。一方面，选民通过写信、登门拜访等方式主动联系议员，向议员表达自己的看法或要求议员为其排忧解难。另一方，议员主动联系选民，了解选民的意见建议。据统计，在美国平均每个议员每年回到自己选区35次，逗留135天，近1/3的议员每个周末都要回到自己的选区。［7］民意调查也是西方政党了解民意的重要的渠道。美国是典型的对民意调查乐此不疲的国家，通过民意调查，可以帮助美国国会在决策过程中解决三个关键性问题:一是民意调查帮助他们了解公众在想什么，以便于在争论激烈的问题上建立“支持阵线”;二是民意调查有利于聚集和确定有关的信息，在错综复杂的问题网中找出最重要的问题;三是民意测验可以帮助提供支持立法立场的象征性的姿态，为人民确立一盏“立法指路明灯”。［8］一般而言，国会议员与民众关系密切，为了赢得决策上的主动，总统更需要主动走进公众，寻求他们的支持，以期促使民选代表投票支持其政策。［9］

2．掌握社情民意渠道的多元性

西方国家通过多种途径来全面收集社情民意，以满足公众多样性和差异性民意表达诉求。一是使民意表达诉求渠道法制化。在英国，常规性的民意表达渠道有选举、议会与政党。在代议制民主政体下，选举是民意表达的基本形式，甚至是主要形式。除了政治机构表达民意外，也拓展了其他表达民意、参与决策的渠道。如请愿、公众咨询、投诉等。二是民意收集渠道的设置，充分考虑到民众的生活方式和具体情况，以方便民众反映社情民意为出发点和落脚点。在英国，常设有公民咨询小组、公民评审委员会、社区论坛、民意调查、地方公民表决等方式。

3．塑造与引导民意

沃尔特·李普曼认为:“通过大众传媒，精英们塑造他们想要公众态度，民意测验只不过是操纵民意过程中的一个工具而已。”［10］在国外，政府重视对民意的调查和研究，其目的不仅仅是为了收集民意，更为重要的是控制民意、塑造和引导民意。

三、广东社情民意收集处理系统建设的对策建议

毛泽东指出:“教育每一个同志热爱人民群众，细心地倾听群众的呼声;每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中;根据群众的觉悟程度，去启发和提高群众的觉悟，在群众出于内心自愿的原则之下，帮助群众逐步地组织起来，逐步地展开为当时当地内外环境所许可的一切必要的斗争。”［11］邓小平也曾指出:“我们所做的一切事情，都必须符合人民的利益，对于损害人民利益的事情就应该加以反对，加以纠正;对于人民的困难就必须毫不犹豫地采取办法，有步骤、有方法地加以解决。”［12］广东省社情民意收集处理系统需尽快建立。

1．优化整合社情民意收集处理的资源

(1)进一步完善以“两代表一委员”为主要渠道的社情民意收集处理机制。首先，推行完善“两代表一委员”制度化建设，努力为民意代表创造充分表达民意的制度平台，使更多的民意代表有充分的民意表达空间，在各镇街建立健全“两代表一委员”的制度。其次，逐渐推进地方人大代表和党代表的职业化建设，以进一步加强地方人大与选民之间的联系和沟通。我们可以借鉴美国议员的做法，要求代表每年需要在具体的时间直接与选民面对面交流，加强代表与选民之间的联系和沟通。最后，需要进一步扩大人大代表的直选范围，提高直选层次，增加信息公开力度，增强代表候选人的竞争性、完善制度约束机制来选举敢于和善于表达民意、能监督民意落实的人民代表。［13］

(2)建立综合协调机制，整合分散的资源。从广东目前的实际情况来看，综合协调机制可以有两个选择方案。一是以社会工作委员会为中心枢纽的综合协调机制。首先是社情民意收集系统网络布局与资源配置的调度与统筹;其次是制定社情民意收集处理的总体方案，在掌握社会建设与治理总体情况的前提下，确立社情民意收集处理工作的目标与重点，制定达到目标的行动路径;再次是协调各条块社情民意收集处理体系的实际行动，最大限度避免同一主题的重复收集处理行动，提高社情民意收集处理系统的资源使用效率，减少因重复的收集处理工作给基层单位和民众造成的困扰。二是综治机构为中心枢纽的综合协调机制。首先是加强不同部门与单位之间的联动与配合，可考虑以综治委为中心的行动知会与情况通报制度(在保密目的允许的前提下);其次是以综治委为枢纽的信息有限共享机制，由综治委根据社会建设与治理的实际需要与保密工作的要求，确立社情民意收集处理信息可以共享的内容;再次是社情民意收集处理体系的资源共享机制，尽量减少各体系之间的社情民意收集处理的重复投入建设。

(3)创新与扩充社情民意收集处理的载体和渠道。一是适度放开社情民意调查机构的控制，加强民意调查的广度和频度。民意调查的形式灵活多样，调查范围广泛、调查方式专业规范，是当前国际流行的了解不同群体意愿表达的一个有效渠道。二是大力推进社情民意网络建设。针对网络社会的兴起，可以充分利用网络这种便捷、低廉、有效的渠道，为公众提供了话语表达的权利和舞台。通过设立如网络问政、网上论坛、网络议事厅等相关网络平台，拓宽利益表达的渠道，可创造条件使政府官员与广大网民零距离“亲密接触”。

(4)积极创立、开展公民参与协商，反映民意的各种渠道。一是通过建立适应本地实情的多元化民意表达机制，如建立相关的行业或产业协会、居民论坛、社区理事会、民情恳谈会等参政议政方式方法。二是加强信息公开力度，主动接受群众监督。可以通过报刊、电视、手机、微博等方式及时公布相关政策，加快信息的传递速度，提高决策的透明度，让居民及时了解相关政策出台的背景、依据和影响等。

2．加快社情民意收集处理技术支持平台的建设

一般而言，对信息进行整合分析，包括初步判别、深入分析、整合研判、提炼结果等。在整合分析的过程中应“识其性、明其策”。“识其性”既准确把握其信息的性质、包括所属的类型、总体发展态势、价值内涵等;“明其策”即提出处理应对的策略建议，在整合和深入分析的基础上，充分吸取专家意见，作出高度精炼的研判。［14］

(1)社情民意的记载录入技术支持。首先，开发简单易操作的信息管理系统。操作系统包括:信息输入的统计分类、自动生成表格、设置办理时限、手机提醒功能、设置领导批示和督办反馈意见等功能。其次，建立网格化信息工作平台。信息的输入、传输、处理、人员派出、信息反馈、考核考评都实现网络一条龙，动态管理。最后，基本形成“三级网格”信息格局。

(2)社情民意传送汇集技术支持。首先，建立强大的信息传送平台，打破各部门之间信息的行政壁垒，建立共享的社情民意传输渠道，使横向纵向各个部门包括综治办、消防、公安、计生、城管、镇街社区、医院、信访等部门形成互联互通。其次，建立统一的社情民意传送汇集中心机构。统一汇集渠道、传送方式、规范传送制度，对倾向性、苗头性、趋势性等具有危险情况、不稳定因素必须在2小时之内报送。最后，设置信息的动态传送。信息传送后，各个部门之间及上下级部门之间都可以实时跟踪信息的处理情况。

(3)社情民意分类筛选技术支持。针对社情民意涉及范围广、信息量大的情况，着力建立信息队伍依据相应的数据库对信息进行甄别、分析和筛选，进行轻重缓急分类，分清主流信息和支流信息，特别是对战略性问题、重大问题，以及民众关心的热点、难点和疑点问题进行重点监测，把握具有代表性、典型性、倾向性、苗头性的社情民意。明确信息员的主要职责:一是对于政府的重大决策落实情况进行及时反馈，着重反映基层在政策执行中面临的主要问题或者矛盾、群众对于该政策的反响和其他诉求等社情民意信息;二是对于基层工作中遇到的一些倾向性、敏感性、苗头性的信息，超前把握，及时准确地向领导报送相关情况;三是围绕阶段性工作重点，通过简单问卷或面谈等方式开展抽样调查，主动收集、了解社情民意信息;四是对于日常工作中了解到的群众的呼声诉求或者基层在工作中遇到的困难和问题等信息，及时通过报送网络进行反映。

(4)社情民意的共享技术支持。首先，组建各部门之间协同处理的工作小组，协调整合不同部门之间原有的不同的信息获取途径和用途。其次，定期召开各部门之间的联系会议，加强相互流通，改变这种原来没有对接和联通、业务协同效率不高的现状，构建一个全面准确、动态更新、关联互信的基础信息资源库。

(5)加强信息技术人才队伍建设。要把信息化人才队伍建设纳入社会管理创新建设的重要内容，通过选拔、培训和推荐措施构建一批政治觉悟高、工作能力强、业务素质高的信息员骨干队伍，充实到社情民意收集处理中来。

3．增强社情民意处理的有效性

(1)明确社情民意处理机构责任边界。除了技术条件的实现，还需要辅助制度化的规范，需要明确各个部门机构之间的权责界限，关键在于各部门要打破条块分割观念，甚至官本位的理念，各相关机构明晰自己的权责，承担相应的责任，落实解决问题的责任机构和责任人，按照“一事一档”规范责任主体原则，避免出现推诿的现象。

(2)强化社情民意处理的督办。一是建立党政领导机关处理社情民意信息的督办机构，制定具体的工作制度，对领导批示的原则、程序、时限等提出明确具体要求。二是把落实社情民意直接纳入督查督办工作的重要内容，确保事事有认真答复和反馈。将社情民意处理的情况直接纳入党建考核和单位考核的重要内容，并作为单位评选、干部提拔的重要参考内容。对行动迟缓、措施不力的相关部门发出督办通知，责令整改落实。对久拖不办的，给予通报批评，取消年终评优资格。三是加大社会监督力度，推动社会力量的监督督办作用，做到公开、公正、合理，消除党群、干群之间的隔阂。四是加快社情民意处理结果的反馈发布。信息的即时反馈有助于进一步推动整个社情民意收集处理系统的正常、高效运转，直接关系到社情民意收集处理的实效性问题。

4．提升社情民意收集处理的动力

社情民意收集处理主体必须有动力或意愿去开展社情民意的收集处理工作，并且能够维系这些动力和实现动力的再生产，才能真正地落实坚持为了人民、依靠人民、诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中吸取智慧和力量。

(1)培育社情民意收集处理工作人员的内在信仰认同。要充分意识到民意资源是政党获取政权、巩固执政地位的重要基础。“从公众的评价、意愿、诉求中获取的资源，是执政资源体系中的基础性、决定性的资源。”［15］各部门需定期加强干部培训制度，提高认识，增强信心，切实把社情民意收集处理工作作为各单位一项重要的民心工程，通过宣讲、座谈、培训等方式，进一步提高及统一各级领导干部及工作人员的思想认识，进一步增强工作的责任感和紧迫感，引导党员干部主动参与，积极投入，精心组织，把社情民意收集处理做细、做实。

(2)把社情民意工作纳入重点工作和绩效管理的考核范围。一是建立社情民意收集处理的考评归档机制，在社情民意收集、传输、报送、反馈等各个环节制定考评细则，加强督促检查。将考评结果作为评先评优，提拔使用干部的重要依据。加强督促指导作为推进社情民意收集处理的重要手段，强化督促检查。二是将自上而下的监督检查与自下而上的监督评议结合起来。

5．加快社情民意收集处理系统规范化、法制化建设

社情民意的收集、反映、反馈等相关环节的顺利推进的关键是通过实现工作环节的规范化、法制化，使社情民意工作常态化、机制化和实效化，避免社情民意工作走过场，流于形式。

(1)严格制度，规范流程。对社情民意收集处理系统中的信息报送、信息分类甄别、问题交办、问题督办、问题反馈等环节，必须明确规定定期报送、报送什么、怎么报送、报送哪里等问题，做出具体规定。

(2)强化社情民意收集处理的问责制度建设。将目前一些社情民意收集处理的方式制度化，形成党员干部定期下基层制度、定期召开居民论坛制度、定期召开民情恳谈会议等方式，为基层和群众做好联系和服务。建立问题交办、督办、问题反馈及民情归档等管理制度，将联系社区、镇街的时间、事项、处理、反馈等具体情况作详细的记录登记。

(3)加强立法，健全法治，推动社情民意收集处理的法治化建设，以法的形式来促进社情民意收集、处理的制度化和规范化。各级政府部门应理性审视民意诉求，从根本上按照法的精神与准则把握民意诉求和表达，运用法律武器和经过法律程序来处理民意诉求。

6．推动政府部门对民意的引导和应用

(1)引导民众合法、理性、积极地反映社情民意。政府在每项政策或法规出台前后，主动对公众的反映和意见进行调查了解，拓宽民众“输入性参与”渠道，又通过论证政策实施的民意反馈，吸纳民众的意见，逐步改进各项政策，进一步激发人民群众积极参加社情民意反映的热情。

(2)加强政府决策中的民意沟通和公众参与。要改变过去“官本位”和信息集中控制为基础的集权性、内生型决策模式，向民主化、开放化的决策模式转变。在公共决策过程中，必须把民意作为逻辑起点，充分尊重和吸纳民意，把决策过程和程序置于社会和广大民众的视野之下，促使政府公开决策，阳光作业。

(3)增强政府应用民意的能力。民意不仅可以塑造，也可以应用民意为政策服务。政府应积极引导社会舆论，塑造民意。利用民意调查机构及其网络意见领袖的影响力，对社会公共政策进行解释、分析，消除社会误解，化解社会矛盾，引导舆论朝正确的方向发展，积极塑造民意，化被动为主动。

［1］胡锦涛．在中国共产党第十八次代表大会上作报告［N］．人民日报，2012－11－18．

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［3］胡春华．广东省“社会矛盾化解年”工作推进会上讲话［N］．南方日报，2014－08－06．

［4］汪冬莲．网络问政与政府善治［EB/OL］．［2010－08－28］．http://theory．people．com．cn/GB/11936154．html．

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