我国政府购买公共体育服务的实践走向

2015-04-09王丽君辜德宏

上海体育学院学报 2015年4期

王丽君，辜德宏，胡科

(1．西安体育学院艺术系，陕西西安710068;2．浙江传媒学院体育部，浙江杭州310018;3．湖南城市学院体育学院，湖南益阳413000)

1 我国政府购买公共体育服务的现状

政府购买服务是指政府为了履行服务公众的职责，通过政府财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务［1］。政府购买公共体育服务将生产职能转移给社会组织实现了自身角色的转变和管理方式的调整，是政府在市场化条件下进行管理职能改革的一项重要举措。

1．1 购买的内容

1．1．1 群众体育领域北京奥运会后，我国大力扶持群众体育的发展。在此背景下，各级政府开始更大力度地创造有利条件，推动更多人参与体育运动，增强民众的身体素质。再加上我国竞技体育多年遵循专业化发展路径，目前尚难以有专业化程度较高的社会组织予以承接;因此，政府购买服务的内容主要集中在群众体育领域。如:北京通过购买服务创建体育生活化社区;上海购买部分学校的体育场地免费向市民和学生开放;广州在二沙岛建设体育公园等［2］。竞技体育领域虽然也有政府通过购买委托俱乐部、高校组队参赛的，但仅限于上海、江苏、广东等经济发达地区，也仅限于帆船、帆板、冰壶、高尔夫等项目，而且运动选材、训练监控、体育情报与信息收集等方面并未放开。

1．1．2 改善体育参与的硬件条件体育场地、器材、设施是影响人们参与体育运动的基础性条件。多年来我国一直在大力创建这些基础性运动资源。据《第六次全国体育场地普查数据公报》:“2003年底至2013年底，全国体育场地数量增加84．45万个，用地面积增加17．32亿m2，建筑面积增加1．84亿m2，场地面积增加6．62 亿 m2，人均场地面积增加 0．43 m2，每万人拥有体育场地数增加5．87个。”［3］虽然民众体育参与的基础性条件得到了较大改善，但由于我国人口众多，这些基础资源均摊到个人就显得有些薄弱，制约了民众参与体育的热情。体育事业“十二五”规划也指出:“当前我国体育事业发展中的主要矛盾仍然是广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾。”故目前我国各级政府购买服务的重点还集中在改善民众体育参与的基础性条件上，如开放学校体育场地，配备社区健身路径，更新体育设施等。“绝大多数基层政府更是以体育设施服务为购买的重点”［4］。

1．2 购买的对象

1．2．1 体育行业内组织近年我国社会组织发展迅速，“截至2012年底，全国共有社会组织49．9万个，社会团体27．1 万个，其中体育类 15 060 个”［5］，这为政府购买服务，推进体育事业的社会化发展打下了坚实的基础。由于实践中条块分割的传统管理意识仍具有一定的影响，以及体育行业具有的专业性发展特点和要求，故行业内的社会组织更易于获得政府购买的青睐。事实上，各地政府也主要是向单项体育协会、体育俱乐部、体育企业等行业内社会团体或组织进行购买。在当前迅速发展的社会组织中，还有一些“具有体育功能的非体育组织”［6］，如长沙市黄兴镇的鹿芝岭老年会，就建立了一些项目的运动队推进本村老年人体育活动的开展［6］。这些行业外的社会组织一般针对某些特定群体，其组织活动的规模和范围可能较为有限，但有利于满足不同群体的多元化体育需求。在当前城市化发展的背景下，居民更多地以街道、社区为活动单元。这也意味着将有大量的综合性社会组织承担一定的体育组织功能，未来可以更好地开发行业外一些发展成熟的公益性组织的体育功能。

1．2．2 体制内体育组织目前我国已有部分政府向体制外社会体育组织购买服务的例子。如常州市政府向部分体育俱乐部、体育类企业购买健身赛事活动;长沙市政府向部分体育俱乐部购买游泳服务［7］等，但它们只占政府购买的一小部分，且具有一定的区域局限性。总的来看，当前我国政府购买服务的对象主要还是各级学校、运动项目管理中心、单项体育协会。其中学校主要提供体育运动场地、设施，运动项目管理中心和单项体育协会主要提供各类运动竞赛产品、专业技术指导等。

从3类主体的性质看，学校和运动项目管理中心是事业单位，单项体育协会是群众性社会团体组织，但由于目前我国的单项体育协会尚不是实体机构，而是与项目管理中心同构，因此，它虽然是社会体育组织，但实际上还是体制内产物。从3类主体的资金来源看，公办学校和项目管理中心是由国家财政拨款的事业单位，单项体育协会由于与项目管理中心同构，实际上发展资金主要来源于各级财政拨款。从3类主体的主管机构看，学校归教育部或地方教育厅管理，项目管理中心是体育局直属单位，项目协会由于目前的特殊性，实际等同于体育局直属单位。体制内的体育组织经过多年的实践，具有丰富的组织管理经验和较高的专业指导能力，政府向其购买服务有利于保证提供服务的质量。政府要想真正实现体育的社会化发展，仍须进一步加大对体制外体育组织的扶持力度。

1．3 购买的方式

1．3．1 非竞争性方式由于目前政府购买公共体育服务集中在运动场所、运动竞赛、技能培训这几个方面，且提供这些服务的供给主体主要为学校、项目管理中心、单项体育协会。为保证服务质量，政府会选择一些优质单位或组织，采取非竞争性的定向委托方式进行购买。如惠州市体育局每年向一些单项体育协会委托购买相应的全民健身活动和技能培训;上海市静安区政府采用非竞争性的购买方式，选择部分学校提供体育场地开放服务;长沙市选择部分游泳场馆实施非竞争性委托购买服务［7-8］。

与此同时，政府也在“大众健身服务与指导、大众体育赛事与活动、健身场地设施的管理及维护”［7］等领域实施了竞争性购买。如:北京市石景山区发放“健身券”让居民自由选择健身俱乐部;常州市武进区体育局通过公开招标与某健身器材公司达成了全民健身场地器材维修购买服务;常州市18个群体类项目通过招投标，体育俱乐部承接1项、体育类企业承接4项。虽然这些竞争性购买方式目前涉及的范围还不广，但它正在实践中发挥着越来越重要的作用。

1．3．2 合同外包方式 “政府购买服务主要的方式有合同外包、公私合作、使用者付费和补贴制度等。其中合同外包是政府将公共体育服务转包出去，并与承包商签订供给合同。政府提供购买服务的内容、质量标准、资金，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理;公私合作主要针对大型体育场馆的修建与经营，允许承包商有投资收益权;使用者付费要求消费者在使用公共体育服务时支付部分成本费用;补贴制度是政府对低收费公共体育服务进行补贴”［9］。依据国外发达国家政府购买公共体育服务的经验，这几种购买方式分别针对不同类别的公共体育服务，具有各自不同的优势。

从我国政府购买公共体育服务的实践看，将某一或某些公共服务内容整体打包出去更省事，政府主要采取合同外包的方式进行购买服务。针对大型体育场馆的修建与经营，并不像国外那样由政府与社会组织共同出资或由社会组织出资修建，然后政府给予其经营权。我国一般由政府全额拨款修建，建成后由主管单位或部门进行市场招投标实施合同式外包运营。针对健身服务，也不像国外那样采取俱乐部低收费、同时由政府补贴费用不足的方式，我国主要采取针对部分群体进行部分时段的全额购买方式。如长沙、武汉等地购买游泳服务。针对举办大型体育赛事，我国也主要由政府以合同外包的方式将赛事打包给承包商，如上海市民大联赛、上海青少年体育十项系列赛等。

2 我国政府购买公共体育服务取得的成效及存在的问题

2．1 取得的成效

2．1．1 推进了有限型和服务型政府角色的转变有限型政府主要在于将政府的每一项管理职能置于合理的限度范围内［10］。政府通过购买服务，不仅未弱化自身的公共体育服务职能，而且避免了自身在多元化体育需求中的低效或无效供给。政府对生产环节的剥离，既让自身扮演了有限政府的角色，又让自身更有效地提供了公共体育产品或服务。服务型政府以服务于广大人民群众对体育的需求为基点，以一种服务者的姿态实践其管理职能［10］。在政府购买服务中，政府不仅提供资金扶持，而且还在政策和具体运作中给予一定的优惠、照顾。政府虽在其中并不直接生产公共体育产品，但它仍扮演了不可或缺的服务者角色。

2．1．2 构建了多元主体间的合作治理关系 “治理的典型特征是公共事务的管理由单一的政府主体转向政府、市场与公民社会的多元化主体”［11］。政府购买服务，是通过不同的方式邀请社会组织参与公共体育产品或服务的供给，在此过程中两者建立了一种契约关系，政府与社会体育组织从传统意义上的管制走向了现代意义上的合作治理。政府向不同性质的主体购买服务，就会形成不同主体参与管理的网状结构和多元化治理关系，这为政府实现善治打下了扎实的基础。

2．1．3 促进了社会体育组织的发育与成长政府职能转变的核心就是要从微观管理事务中退出，转向宏观管理层面，而解构出来的微观管理事务将交由政府之外的社会主体承接。在高度组织化的现代社会中，组织是有效承担各类生产活动的社会主体单元。这就意味着转变政府体育管理职能需要培育大量的社会体育组织，并且需要使其具有承接具体运作与管理的能力。政府在向部分社会体育组织购买服务的过程中，提供了资金、政策扶持、技术指导等，社会体育组织在生产和提供服务的过程中收获了成长资金、经验、资历等，其专业服务能力也得到了锻炼和提高，从而更好更快地成长。

2．2 存在的问题

2．2．1 结构性问题 (1)区域发展的非均衡。政府购买公共体育服务需要财政资金的支持。地方政府的财力和当地公共服务需求特点等决定了地方政府购买公共体育服务的力度和范畴。相对来说，在经济发达区域，政府有更多的资金和基础供给体育领域的公共产品或服务。从网络、媒体的报道看，政府购买公共体育服务相对较好的区域集中在北京、上海、江苏、广东等经济发达省市及长沙、武汉、西安等省会城市。经济落后省份及二三线城市的政府购买公共体育服务状况相对落后。

(2)购买内容的非均衡。相对来说，政府向学校购买场地开放服务和向俱乐部购买游泳、健身等活动的开放服务是当前最为普及、投入力度最大的内容。虽然当前也有地方政府向协会购买赛事活动和技术培训，向企业购买场地器材维护服务等内容，但这些与前2类内容相比在全国范围内普及程度偏低、投入力度偏小。总体而言，当前政府购买服务的内容集中在解决体育参与的场所等硬件条件方面，而促进体育参与的体育赛事与活动、体育信息、健身服务与指导、体质监测等软件条件方面较缺乏。

(3)服务人群的非均衡。相对而言，当前的服务人群主要集中在少年儿童和中青年群体，对老年人群体的关照偏少。如:长沙、武汉等地购买游泳服务主要针对中小学生;长沙、上海等地推出的体育培训服务主要针对中小学生;北京市的健身券购买服务主要针对中青年群体;上海、广州等地举行的购买群众性赛事活动也主要针对中青年、少年群体。当然，在体育场地建设和开放及体育赛事设计中，也有针对老年人群体的设计，如:街道、社区修建的健身路径;常州市群体竞赛设计了老年人柔力球(健身操)展示活动;宜兴市政府向木兰拳协会购买了协助全市900多个晨晚练点老年人健身组织指导工作［12］。总体而言，针对老年人设计的体育购买服务还相对偏少。

2．2．2 规范性问题 (1)尚未有专门的购买服务管理部门。从国家体育总局的机构设置看，并没有专门的负责公共体育服务事宜的管理部门，但在政法司、群体司、竞体司、青少司、经济司等部门中承担相应的公共体育服务职能。这些部门按照自身管理职责及财政拨款开展相关的公共体育服务购买行为。比如:政法司委托不同高校召开青年体育理论研讨会;竞体司委托上海体育学院组织国家级田径教练员培训。虽然不同职能部门组织相应的购买服务具有较好的效果，但缺乏统筹规划的专门管理部门，实践中可能产生一些交叉、真空、无效、失效的领域。

(2)尚未公开购买服务的财政预决算。从国家体育总局官网中2013年的财政预决算看，汇编单位共44个，预决算项目共分7个类别，它之下又有25项预决算项目，其中并没有专门的购买公共体育服务栏目。这在一定程度上反映了政府购买公共体育服务的信息还不够畅通，政府购买公共体育服务的行为欠规范。

(3)购买服务的绩效考核缺乏专业性。目前国内尚未形成统一、权威的政府购买公共体育服务的绩效考核指标和办法。地方政府根据自身购买服务的类别及当地特点提出具体的公共体育服务供给及绩效考核标准和要求。这种各地尚在摸索中的绩效考核设计方案及主要由政府自身对供给方进行考核的方式，也在一定程度上反映了购买行为规范性的不足。此外，由于政府购买服务的对象主要为学校、项目管理中心、项目协会等体制内单位，故实践中对购买服务行为考核的包容性和随意性较大。

2．2．3 效率性问题 (1)购买服务内容确定的程序上存在一定的不足。政府要实现公共体育服务供给的针对性和有效性，就需要把握民众的体育需求，进而确定公共体育服务供给的次序。目前各级政府主要根据国家发展战略导向、区域体育资源特点与人文环境等确定购买的内容，其购买流程尚未有先针对购买内容而收集、征求民意这一环节。当然，政府购买服务的内容也会结合国情和当地实际发展条件，经过多方的研讨和论证，但这种自上而下拟定购买内容的方式，也可能与民众需求不一致。当然，在当前基础体育场地、设施条件尚为欠缺的条件下，政府先行决定相关的购买服务内容具有合理性。针对健身活动、赛事参与的设计也同样采取这种自上而下的决策方式，就可能与民众的体育需求产生一定的差距。

(2)购买方式上存在一定的改进空间。一是非竞争性定向委托的购买方式更适合作为一种针对特殊时期或领域的购买方式。因为长期的定向委托将弱化供给方的危机感和竞争行为，最终导致生产和供给质量、效益的降低。“定向购买还会带来‘供应方垄断问题’，即购买对象获得了与政府谈判的能力，以致影响供应方评估标准的制定”［13］。竞争性的公开招投标方式是国际上购买服务的主流方式，需要作为常规化购买方式予以推广和本土化发展。二是除了合同外包的购买服务方式外，还须结合购买内容，在公私合作、使用者付费、补贴制度等方式中选择合理的购买方式。如针对大型体育场馆的BOT模式(建设—经营—转让)、BTO模式(建设—转让—经营)、BOO模式(建设—拥有—经营)［9］。

(3)购买对象的竞争机会非对称。体制内与体制外单位或组织的有序竞争问题是我国由来已久的社会性难题。虽然经过多年的努力目前在一些领域已有体制外单位或组织参与竞争并获得成功的例子，但总体来说，2种不同性质的单位或组织的竞争在实践中还存在着获取信息能力不对称、视角不对称、支撑力量不对称等多种差异。这些不对称造就了体制外与体制内体育组织在购买服务的竞标中存在非对等的竞争机会，在一定程度上降低了竞标的效率。虽然目前社会体育组织仍较薄弱，大多社会组织难以胜任一些公共体育服务的供给，但如果始终维持这种状况，体制外社会体育组织将无法获得成长壮大的机会，最终导致政府在公共体育服务方面的成本无法有效降低。

3 完善政府购买公共体育服务的措施

3．1 成立专门的公共体育服务管理部门当前我国正大力推进服务型政府建设，积极尝试购买服务这种政府职能转变的公共服务供给方式。在这种发展趋势下，政府购买公共体育服务涉及的领域将越来越多，涉及的金额将越来越大，覆盖的人群将越来越广。这就意味着最终需要形成对公共体育服务供给的专业化管理。“从美国、英国、新西兰、韩国等发达国家的发展经验看，均成立了专门的管理部门负责政府购买公共服务”［14］。因此，我国要实现政府购买公共体育服务的规范、有序、高效发展，应成立专门的管理机构进行统筹规划与组织管理。相关管理机构需要对竞技体育、群众体育、体育产业等不同领域的公共体育服务生产与供给进行组织、管理，合理调整与优化政府购买公共体育服务的结构，关照不同人群、类别公共体育需求，推进公共体育服务的均等化，提高公共体育服务供给的效率和效果。

鉴于当前政府职能改革的趋势是精简机构，合并职能相近的部门，因此，成立专门的公共体育服务管理部门，更适合在已有行政机构的相关管理部门中直接下设或合并几个相关管理部门后重新设计。从国家体育总局下设机构的管理职能看，经济司下更适合设置专门的管理部门。因为其有“拟订体育产业发展规划和体育服务管理政策，推动体育标准化建设;研究拟订公共体育设施发展规划，指导公共体育设施建设，承担公共体育设施监督管理工作;负责总局预算、决算及财务管理工作;负责机关和直属单位国有资产管理工作”等管理职能［15］。若是考虑合并几个相近职能部门后下设管理的职能部门，则可以考虑“将人事司与经济司合并，成为规划预算司”，在其下设专门的管理部门。相关管理部门可以考虑承担以下主要职能:拟定政府购买公共体育服务的相关管理制度和办法;拟定政府购买公共体育服务的发展规划;拟定政府购买公共体育服务的预算、决赛;拟定政府购买公共体育服务的范畴、要求、质量标准;实施监督、协调、考核、调控等宏观管理。

3．2 完善购买公共体育服务的相关制度从人治到法治是现代社会发展的一个重要标志。当前，我国大力推进法治建设，通过完善相关政策、法规规范管理行为，实现管理的现代化。“从英国、澳大利亚、法国等西方发达国家政府购买公共体育服务的经验看，它们都注重通过健全相关法规制度促进自身购买行为的发展”［4］;因此，我国要实现政府购买公共体育服务的规范、有序、高效发展，还需要完善相关的制度建设。相关管理机构应在需求信息公开、招投标、财务公开、绩效考核等方面进行合理的制度设计，让政府购买服务的程序客观公正，购买方式科学合理，购买对象参与竞争的机会均等，进而规范政府的购买行为，提高政府购买服务的效率和效果。

应做好以下几方面的制度建设:①明确政府购买服务的范畴、要求、方式。让供给方选择参与购买服务的竞争、该如何竞争、竞争成功后要做什么等。②有效甄别民众体育需求，及时公开购买服务的需求信息及购买方式。更为准确地把握民众的体育需求，提高供给的针对性和有效性，让不同的供给方具有平等获取信息的机会。③合理设计招投标方式，并接受多方监督。针对不同类别的购买内容，合理选用竞争性和非竞争性的招标方式，并及时公开招投标信息与进程，接受各投标方、媒体、公众的监督和检查。④及时公布政府购买公共体育服务的预决算。⑤科学设计绩效考核的指标、标准、办法。合理区分不同购买服务的特点，设计科学的绩效考核指标体系，并委托专业评估机构进行专业化的绩效考核。

3．3 打破体制内外体育组织的竞争壁垒随着社会主义市场经济的不断完善，我国出现了越来越多的市场体育组织，但是，一直以来体育主管部门对体育事业的发展拥有最高决策权，各体育俱乐部、体育中介公司、体育企业、体育非盈利组织在体育事业发展中的空间具有一定的局限性。尤其对于一些大型体育赛事、体育活动的参与无法与体制内体育组织实现竞争。2014年10月21日国务院颁发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出:要取消商业性和群众性体育赛事活动审批权。在国家进一步简政放权、推进政府职能转变的背景下，打破体制内外体育组织的竞争壁垒也具有了更好的制度环境和条件。

当前，我国体育主管部门应进一步简政放权，让体育俱乐部、体育中介公司、体育企业、体育非营利组织等拥有更好的知情权、表达权、选择权，让它们获得更多的参与机会和更大的参与空间。我国体育主管部门应转变观念，不特殊照顾体制内体育组织，并完善合作主体间的利益博弈机制，让体制外体育组织也能合理表达自身利益诉求，理性进行利益表达、沟通、博弈。各民间体育组织要进一步发展行业性体育组织联盟，以使不同行业的体育组织拥有一个制度性的组织者身份，更好地代表不同体育组织的利益与项目管理中心、体育主管部门等管理主体进行协作、磋商。此外，政府体育主管部门还应关注体育行业外的社会组织，也可邀请其参与竞争。

3．4 培育精品社会体育组织采用社会主导型发展模式的西方发达国家具有一个典型特征，即社会体育组织高度发达，具有提供公共体育服务生产与供给的能力。如荷兰共有35 000个协会，德国有91 000个体育俱乐部，瑞典大约有 22 000个体育俱乐部［16］。西方体育俱乐部中既有精英层面的高水平运动员，也有大众层面的业余运动爱好者。高度发达的体育俱乐部承担了民众参与体育运动的公共服务职能。从相关国家的发展经验看，他们是通过培育品牌社会体育组织带动体育项目和体育运动的发展。如美国NBA就是由最初的BAA(全美篮球协会)发展而来。美国著名的体育非营利组织SMG公司承担了诸多国内公共体育服务职能［14］。韩国的体育非营利组织——国民体育振兴公团，也承接了国内大量公共体育服务内容［4］。

截至2012年底，我国共有体育类社会组织15 060个，体育类民办非企业单位8 490个［17］。相对于我国的人口基数，无论是社会体育组织总数还是所占人口比例均与国外差距较大。因此，应进一步加大培育社会体育组织的力度，发展壮大更多的社会体育组织。目前我国缺乏具有国际竞争力的社会体育组织，全国性、区域性的品牌社会体育组织也相对匮乏，大多社会体育组织较为弱小，自我发展和参与服务的能力不强，这也导致政府主管部门难以找到一些足够胜任提供优质公共体育服务的社会体育组织。当前我国应扶持、培育一批拳头型体育企业、俱乐部、社团组织，让它们能胜任参与提供一些大型公共体育服务活动。调整与优化全国和区域性体育产业发展扶持基金，分步骤、领域打造一批具有竞争力的社会体育组织。

3．5 有选择地实施全额或差额购买从目前我国各地政府购买公共体育服务的实践看，更多的是采用全额购买的方式。针对群众性体育赛事采取的主要是全额拨付资金的方式，如上海市民运动会和市民大联赛。政府支付了足够的资金，要求承办方完全按照其规定和要求提供定制式服务，而且在这种赛事的生产过程中不得有非许可的市场行为。这种全额购买服务的方式有效保证了赛事的专业性和完整性，降低了赛事中的非可控性和风险性，但是其市场、社会价值和效应也未能得到完全的开发。针对健身活动也主要采取全额拨付资金的方式，如北京石景山区向中低收入者发放的免费“健身券”。针对体育技能指导或培训也大多如此，如长沙推出的游泳、羽毛球、足球等项目的免费培训。针对体育设施维护也同样如此，如青岛市北区以政府购买服务的方式，引入专业企业管理与维护全民全区开放式、无物业管理的小区和山头、小广场等城区公园的全民健身设施的安全巡检、器材维护与维修［17］。

从世界各国政府购买服务的方式看，大部分国家实施的是差额购买的方式。如“英国的利勒舍尔体育中心每天下午对群众开放，政府给予场馆方一定的补贴，场馆方一个下午每人收取40便士。在挪威的BHSC体育康复中心，残疾人等弱势群体可以享受免收检测费、路费、住宿费等诸多优惠政策，由政府通过财政补助、税收优惠等方式进行补偿”［4］。政府实施差额购买通常并不支付提供服务所需的全部费用，但给予承接方一定的政策优惠，且允许适当收费，也不干预承接方原有的市场运营行为。这有利于调动更多的社会组织生产和提供多元化体育公共产品或服务，以更好地满足不同群体的多元化体育需求。因此，我们应科学区分项目发展特征、行业发展规律、市场环境等，设计不同的政府购买方案，并在对不同领域、内容、项目实施多方评估后，确定全额或差额购买的方式。

4 结束语

从购买的内容、对象、方式3个方面分析了政府购买公共体育服务的现状及特征，从结构、规范、效率3个方面分析了其中存在的不足，从机构设置、制度建设、竞争壁垒等5个方面对我国政府购买公共体育服务的实践发展提出建议。政府购买公共体育服务是一个涉及多部门、多领域、组织复杂、专业性极强的理论与实践问题，需要更多研究者准确把握不同类别公共体育服务产品的特点，结合中国国情，深入探讨政府购买公共体育服务的相关理论问题。

［1］崔正，王勇，魏中龙．政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究［J］．中国行政管理，2012(8):48

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［7］冯欣欣．政府购买公共体育服务的模式研究［J］．体育与科学，2014，35(5):44-48

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