新疆社会建设60年

李晓霞（新疆社会科学院社会学研究所 新疆乌鲁木齐830011）

新疆社会建设60年

李晓霞
（新疆社会科学院社会学研究所 新疆乌鲁木齐830011）

社会建设，一直是国家发展建设的一个重要内容。新疆维吾尔自治区成立60年以来，尤其是进入新世纪，社会建设取得了很大成就，主要表现在以民生为主的社会事业发展和以促进社会和谐为目标的社会管理两方面。加快推进社会建设，为新疆社会稳定和长治久安提供了坚实的社会基础。

新疆 社会建设 成就

社会建设的提出及其内涵的发展变化，是十六大以来党带领人民进行中国特色社会主义实践探索和理论创新的成果，是应对中国经济社会发展过程中不断面临的新问题、新挑战的结果。

社会建设的提出和强调，虽然只有十多年，但社会建设的工作，一直是国家发展建设的一个重要内容。今年是新疆维吾尔自治区成立60周年，本文就60年来新疆社会建设的发展和变化作一追溯和梳理，重点是改革开放以后，尤其是进入新世纪以来新疆社会建设的发展。这里的社会建设，主要有两个内容，一是以民生为主的社会事业建设，包括就业、收入分配、教育、医疗卫生、住房与社会保障，主要解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；二是以促进社会和谐为目标的社会管理，包括基层管理、社会组织、社会服务等，处理各种社会矛盾，维护社会和谐稳定。本文中大量的数据来自于自治区相关部门为庆祝自治区成立60周年撰写的文章，在此不一一注释。

一、以民生改善为主的社会事业建设

新疆和平解放后，首先进行以保护人民基本生存权和基本政治权利为主的政治建设。1978年改革开放后，加快以提高人民生活水平为重点的经济建设。进入新世纪后，新疆和全国一样，都经历社会矛盾多发期，如城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出等等，党中央对于以保障民生为重点的社会建设越来越重视。2000年国家开始实施西部大开发战略，把促进新疆发展摆在更加突出的位置。中央领导明确指出，新疆的民生建设要和经济发展同步，“要使加快新疆发展的过程，成为各族困难群众排忧解难的过程，成为各族人民生活水平不断提高的过程，成为基本公共服务均等化的过程。”［1］（P671）新疆全面加强以保障民生为重点的社会建设。

2009年乌鲁木齐“7·5”事件后，低收入人群的生活和就业状况受到广泛重视，更凸显民生建设的重要性。2010年，中央召开新疆工作座谈会，着力强调保障和改善民生。自治区七届九次全委（扩大）会议明确提出，保障和改善民生是一切工作的出发点、落脚点，也是推进新疆跨越式发展和长治久安的结合点、着力点。自治区党委要让民生工程真正成为凝聚人心、激励精神，动员各族群众热爱祖国、建设美好家园的民心工程。自治区一般预算支出中用于民生的支出，2000年为37亿元，占整个支出的40%；2008年为720亿元，占一般预算支出的68.6%。第一次中央新疆工作座谈会以后，新疆连续6年开展“民生建设年”活动，2010～2014年，自治区用于民生建设的财政资金9 465.6亿元，占公共财政预算支出的72.3%，年均增加303亿元。援疆向民生倾斜、向基层倾斜。2010年以来，95%以上的援疆资金用于县市以下基层，74%的援疆资金安排用于2 767个民生建设。2014年开展了规模宏大的“访民情、惠民生、聚民心”活动，住村干部积极参与民生工程建设，进一步拓展了民生工程内涵。

1.收入水平明显提高，生活状况不断改善。2014年，新疆城镇居民人均可支配收入21 881元，农村居民人均纯收入8 114元，自1980年以来分别年均递增12.3%和11.5%。新疆在岗职工工资水平从1978年的717元/年提高到2014年的49 451元/年，增长了近69倍。1995年建立企业最低工资保障制度，先后10次调整最低工资标准，2013年达到1 223元/月。农民收入中政策性收入比重提高。通过实施草原生态保护补助奖励机制，发放禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴等，200多万农牧民户均政策性收入达6 000多元。

城乡居民的生活质量大幅度提高，恩格尔系数由1978年60%多分别下降到2014年的31.3%和34.5%，城乡居民整体过上了温饱有余的生活。2014年，城乡每百户家用汽车分别已达19.7辆和12.6辆；60.3%城镇和12.8%的农村住户拥有电脑。

居民住房改善是生活改善的重要标志。从2004年起，新疆开始在地震高发、多发地区实施抗震安居工程，截至2008年底，累计投入城乡抗震安居工程建设资金412亿元人民币，新建和改造抗震安居房189.5万户。2010年6月起，全疆各地开始实施“富民安居”工程，户均住房面积达到80平方米以上，拥有水、电、路、气、厨、厕、浴七项基本功能，并将安居房建设与农民增收致富的产业同时谋划、同时安排。自治区平均每年建设安居富民房30多万套，此外每年建设牧民定居房2万多套、保障性住房30多万套。90%的城镇和99%的农村住户拥有自有房；近100%城镇和87%的农村住户使用安全饮用水；近100%的城镇和72%的农村住户有供暖设施；近89%的城镇和7%的农村住户使用上快捷清洁的炊用燃料。

2.就业规模持续扩大，就业结构明显改善。就业是新疆最大的民生问题。自治区实行积极的就业政策，应对就业人员规模不断扩大的形势，调整就业结构。2013年全区城乡就业人员1 096.59万人，比1978年的491.25万人增加了605.34万人。2010年至2014年，全区城镇新增就业人数249.7万人，城镇登记失业率控制在4%以内；农村富余劳动力转移就业累计1035万人（次）。全疆三次产业就业比重由1978年的72∶14∶14转变为2013年的46∶161∶38。第一产业就业比重大幅减少，二、三产业就业比重持续增加，就业结构日趋优化。帮扶就业困难群体就业是就业工作的重点。2010年至2014年，共帮助31.56万名城镇就业困难人员实现就业，消除零就业家庭2.7万户，零就业家庭始终保持24小时动态为零。解决了2009年底前登记沉淀下来的7.5万名未就业大中专毕业生就业问题，选派2.3万名未就业普通高校毕业生赴对口援疆省市培养见习，培养结束后按培养前签订的协议安排就业。2014年，自治区通过推动建立经济发展和就业联动机制，围绕产业发展特别是纺织服装产业、南疆短平快项目、农产品粗加工项目，做好就业工作；引导鼓励企业吸收本地劳动力，健全就业援助制度，加强和规范公益性岗位开发使用管理等措施提高就业能力和质量，就业工作取得显著成效。

3.提高教育水平，促进教育均衡发展。新中国成立后，政府大力支持贫困地区、少数民族地区教育事业发展。上世纪50年代，为塔吉克、柯尔克孜等少数民族建立了全部由政府供给住宿和学习用品的小学和中学。1963年起，自治区对边境地区和比较落后的农村减免学杂费，对人均收入不足百元的地区由国家免费供应课本。进入本世纪后，对农村义务教育阶段学生全面免费提供教科书、免学杂费，提高农村中小学公用经费补助标准。2009年，全疆实现“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”目标。2010年自治区以“教育强县”为抓手，实施义务教育学校标准化建设，“教育立区、人才强区”的理念促进教育发展。2014年底，全疆学校达到9 230所，在校学生473.48万人，其中少数民族占65.1%；各类专任教师33.82万人，少数民族专任教师占56.62%。特别是中央新疆工作座谈会以来的5年里，全疆学校再增1 467所，在校学生净增29.55万人，专任教师再增4.87万人，形成了涵盖学前教育、义务教育、高中阶段教育、特殊教育、双语教育、职业教育、高等教育、继续教育的完整教育体系。学前三年入园率达到72.42%，位列全国之首。残疾儿童少年接受义务教育比例达到85%以上。高等教育毛入学率达到31.07%，与全国同步进入高等教育大众化阶段。全疆主要劳动年龄人口平均受教育年限达到9年。

职业教育适应经济社会发展和产业结构调整需要发展迅速。中职学校由1954年的13所增长到2014年的155所，在校学生由5 637人增加到18.66万人，普职结构比为1.7∶1，高中阶段毛入学率达到83.95%。其中，南疆四地州初中毕业升入高中阶段升学率达到84.27%。2014年，中职毕业生平均就业率为83.99%，高职毕业生平均就业率为90.69%。

双语教育稳妥有效推进。20世纪50年代开始，新疆陆续在大中小学少数民族学生中开设了汉语课程。90年代，开展双语教学实验。2004年开始双语教育步入全面发展阶段。2005年双语教育范围扩大到学前。2014年中小学接受双语教育学生达450.03万人，占中小学少数民族在校学生的68.66%。学前两年双语教育普及率达到89.25%。中央和自治区累计投入52.37亿元，建成2 319所农村双语幼儿园，遍布全疆三分之一的农村。

充分利用内地省市和区内发达地区优质教育资源为新疆培养少数民族人才。2000年中央启动内地新疆高中班工作，2004年自治区在乌鲁木齐、克拉玛依等8个城市开办区内初中班，都以招收少数民族学生为主。目前，以内高班、内职班和协作计划等培养形式在内地发达省市就读的新疆籍少数民族学生人数已达10万余人，分布在中国内地20多个发达省市的近600所学校，形成了多层次、跨区域的办学体系。

4.不断完善社会保障制度体系，社会保障实现全覆盖。1986年，自治区开始实施社会保险制度。2011年，全面开展城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险试点工作，比全国提前一年建成统筹城乡、覆盖全民的基本养老保险制度体系。2010年，建成由基本医疗保障体系、城乡医疗救助体系、补充医疗保险体系构成的全民医保体系，实现了基本医疗保险制度全覆盖。在职业人群中实现了失业、工伤和生育保险制度的全覆盖。截至2014年底，城镇职工和城乡居民基本养老保险参保率91%，基本医疗保险参保率93%；新农合参合率达99.8%，贫困人口参合率达到100%；新型农村社会养老保险参保率达到98.5%；最低生活保障制度实现全覆盖，基本实现了应保尽保。1998年自治区社会保障支出25.6亿元，到2014年增长至300.8亿元。

完善社会保险政策。2010年，将全区30万名城镇五七工、家属工纳入职工基本养老保险保障范围，比全国提前一年解决这一遗留问题。2011年，将1.8万名国有企业“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理，将14.2万名国有关闭破产企业退休人员纳入城镇基本医疗保险保障范围，有效化解了社会矛盾。2014年，降低基本养老保险最低缴费基数，取消养老保险基本养老金最低保证数，解决了漏保、断保补费问题。2013年实现了区内异地就医即时结算，2014年实现了新疆与陕西省、海南省的跨省异地就医即时结算。

提高各类社会保险待遇。推动建立与经济社会发展水平相适应的社会保障待遇确定和调整机制，实现了社会保障待遇持续、有序、合理增长，保障了群众基本生活，进一步改善了民生。企业退休人员月人均基本养老金由2009年的1 338元提高到2014年的2 298元，增幅达72%。城乡居民基本养老保险从无到有，全区60岁以上城乡居民月人均基础养老金达到115元。2014年1～4级伤残职工伤残津贴达到2 500元左右，失业保险待遇月人均达到761元。城镇职工医保和城镇居民医保最高支付限额分别达到当地职工年平均工资和居民年人均可支配收入的6倍以上，政策范围内住院费用支付比例分别达到75%和70%以上。城镇居民医保财政补助标准由2009年的每人每年120元提高到2014年的330元，比全国平均水平高10元。

5.医疗卫生服务体系逐渐健全，城乡居民健康水平不断改善。上世纪50年代初期，解放军医疗队每月下乡，对广大农牧民进行免费医疗。1958年农村人民公社化后，实行农村合作医疗，公社社员交纳几元钱，即可在指定医疗单位享受免费治疗。70年代中期开始试行计划免疫，纳入计划免疫的各类疫苗接种率逐年提高，多种地方病、传染病得到控制。第一次中央新疆工作座谈会以来，基层医疗卫生机构基础设施建设力度明显加大。2010年至2014年，争取国家卫生建设项目3 463项，累积投入41.61亿元，极大地改善了基层医疗卫生机构服务条件。各级政府将农牧区村级医务人员经费全部纳入财政预算，对村医实行财政补贴并逐步提高补贴标准，调动了基层医务人员为民服务的热情。城乡基本公共卫生服务项目经费由原来的9大类扩大到11大类，经费由原来的人均15元增加到35元，服务和保障能力以及技术水平得到极大提升。至2014年底，全疆各级各类医疗卫生机构（不含兵团）15 608个，卫生技术人员达到12.1万人，每千人拥有的医疗卫生机构床位数6.22张，拥有的执业（助理）医师人数2.38人，拥有注册护士人数为2.60人，均高于全国平均水平。平均预期寿命从1949年的不足30岁提高至1982年的60岁，1990年的65岁，目前为72岁。孕产妇死亡率从2010年的43.41/10万下降到2014年的39.27/10万，婴儿死亡率从26.58‰下降到21.65‰。

6.扶贫开发成效显著。新中国成立特别是改革开放以来，国家大力支持新疆发展生产、改善民生、消除贫困，逐步缓解大面积、大规模的贫困现象。1984年，国家开始有计划、有组织、大规模推进扶贫开发，1994～2000年实施“八七扶贫攻坚计划”期间，新疆132万贫困人口解决了温饱问题，基础设施和发展条件也有所改善。2001年国家颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001～2020年）》，开始实施整村推进扶贫规划、产业化扶贫、劳动力转移培训等扶贫战略。到2010年的10年间，全疆累计稳定解决了284万贫困人口的温饱问题，2 986个贫困村实施了整村推进扶贫规划，贫困地区农牧民人均纯收入从980元增加到3 543元。2011～2014年，中央和新疆聚合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫等资源，以南疆三地州、边境地区、贫困山区为扶贫攻坚主战场，创新扶贫方式，立足民生改善，实施精准扶贫，聚合优势资源，突出片区发展，增强扶贫对象自我发展能力，提高全疆扶贫开发的质量和水平。4年间，仅财政专项扶贫资金投入就达到100.8亿元，执行扶贫项目1.2万个，在1 902个贫困村实施整村推进扶贫规划，减少贫困人口139万人，减贫、发展和生态效益显著。南疆三地州经济增速由2009年的10.5%提高到2013年的14.8%，有效促进了新疆区域协调发展。

二、以促进社会和谐为目标的社会管理

社会管理是一项复杂的系统工程，社会管理创新的终极目标，是实现百姓安居乐业、社会稳定有序、国家长治久安。新疆和平解放后，逐步在各地建立人民政权，实行民主改革，使长期受剥削、受压迫的劳动人民享受平等的人身权，参与国家事务的管理。在以后几十年的计划经济体制下，虽然经济社会发展水平较低，但人民群众普遍享有受教育权利、医疗卫生权利，并在单位制保障下享有就业、养老等社会保障，社会管理工作相对单一。1978年以后，我国步入了改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，建设成就举世瞩目，人民生活水平显著改善，综合国力和国际地位都有了大幅提升。但同时，社会问题明显增多，社会矛盾日益复杂，各种矛盾交织，创新社会管理更为迫切。自治区党委坚持“以人为本、服务为先”的理念，突出强调把尊重群众、服务群众、依靠群众、实现人民群众的满意度和幸福感作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，要求在服务中加强管理、在管理中做好服务。2012年3月，自治区党委、人民政府出台《关于加强和创新社会管理的实施意见》，全面确定了今后新疆加强和创新社会管理的指导思想和目标。

1.加强基层社会管理和服务，打牢稳疆安疆的社会基础。新疆地域辽阔，乡村人口数量多、比重大，最突出的矛盾和问题在基层，基层管理一直是社会管理的重中之重。近些年，新疆自治区党委在强化基层基础建设，打牢社会稳定的根基方面做了大量工作。

一是加强基层政权建设。自治区在基层阵地建设、经费保障、工作机制、人员编制、干部待遇等方面出台政策措施，重点落实基层党组织工作经费、服务群众专项经费、基层干部报酬待遇和基本养老医疗保险以及基层组织活动场所、办公服务设施、住村干部周转房、村民服务中心建设任务，全方位加强基层政权建设，整顿软弱涣散基层党组织。健全各类基层组织班子，选拔政治强、能力强、作风强、心力强，敢抓善管、群众威信高的党员干部到基层任党组织书记。对重点乡村进行集中整治工作。1997年以后，各地各部门下派干部到重点乡村开展集中整治工作。2012年，自治区抽调区地县干部，围绕摸排掌握的重点乡镇、重点村（社区）开展集中整治工作。2013年选取20个重点乡镇，由自治区厅局领导带队，工作队进驻重点乡镇配合开展集中整治工作。

二是加强基层干部队伍建设。建立健全面向基层一线选人用人机制，促进基层干部队伍的稳定。完善选派优秀人才下基层的政策体系，鼓励人才向艰苦边远地区和基层流动。

三是加强基层综治维稳力量建设。基层是维护社会和谐稳定的第一道防线，矛盾纠纷、违法犯罪行为多发生在基层。新疆以加强乡镇（街道）综治维稳中心和农村（社区）警务室建设为重点，推进基层警备，夯实政法基层基础工作。2012年，新疆采取加强村级警备室的重大措施，新招8 000多名公安自定编民警充实农村（社区）警务室，按照“一民警三协警六民兵”的标准，招录配备基层维稳人员。

四是加强基层社会管理和服务能力建设。在全疆推广社区“单位化管理、网络化覆盖、社会化服务”模式，加强基层管理和服务；推进基层“一站式”管理服务，方便对群众的日常服务；扩大社区公共服务的覆盖面，发展社区老人日间照料、社区托幼点、青少年钟点课堂等服务内容。

五是发挥群众参与社会管理、维护社会稳定的基础作用。在打击暴力恐怖活动中，广大群众主动检举揭发犯罪活动和嫌疑人员，协助警方围捕暴恐分子。2014年8月墨玉县3万名群众自发合围暴恐分子、于田县5 000群众自发合围暴恐分子等行为，是群众在维稳工作中发挥重要作用的体现。

六是开展“访惠聚”活动，打牢维稳群众基础。2014年开始为期3年的20万机关干部下基层进行“访民情、惠民生、聚民心”活动，是自治区党委着眼凝聚民心、夯实基础的一项重大工作部署，是依靠和服务群众、加强基层社会治理的具体实践。活动实施已一年多，在查实情、做实事，团结群众、改善民生、强化基层建设、历练干部等方面做了大量工作，取得了良好成效。

2.加强民族宗教事务管理能力，妥善处理民族宗教问题。新疆是多民族、多宗教区域，促进民族团结、宗教和谐，是保持社会稳定、实现长治久安、快速发展的关键。加强民族宗教事务管理一直是新疆社会治理的重要内容。长期以来，新疆在落实民族政策，促进民族团结方面做了大量工作。一是在制定政策及治理实践中注重民族工作。二是推动形成以维护民族团结为荣、以损害民族团结为耻的社会风尚。坚持不懈地开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动，引导各族群众牢固树立“三个离不开”思想，强化“四个认同”，宣传党的民族理论、民族政策、民族法律法规。1982年以来，自治区先后召开了7次民族团结进步表彰大会，历年受到国务院、国家民委、自治区三级表彰的民族团结进步模范单位1 160个（次）、模范个人1 990人（次）。1983年开始，每年5月开展民族团结教育月活动，集中进行民族团结的宣传教育。2009年自治区通过《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》，这是全国首部关于加强民族团结教育的地方性法规，旨在将涉及新疆民族团结的言行和工作纳入法制化、规范化和日常化管理的轨道。三是依法处理涉及民族关系的矛盾和问题。依法保护各族群众享有平等的教育权、劳动权、婚姻自主权等权利，妥善处理影响民族关系的矛盾和问题，依法惩处破坏民族团结的行为，切实保护各民族的合法权益。

新疆多宗教并存，信奉伊斯兰教的群众最多。60年来，自治区党委、人民政府贯彻党的宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应。颁布实施了一系列宗教活动管理法规、文件、制度，为依法管理宗教事务，推进宗教工作提供了政策依据。坚持对宗教人士政治上团结，生活上照顾。普遍实行宗教人士聘任制度，通过举办培训班、座谈会、日常政治学习、普法考试、赴内地参观等方式，对宗教教职人员进行党的民族宗教政策和法律、法规、时事政治的宣传教育。严格宗教场所的管理。从1990年起，对所有的宗教活动场所进行了注册登记。对宗教场所的建设及维修执行严格的审批制度。按照“三定”（定点、定片、定人）原则，清理整顿落实了部分地区基督教、天主教的活动场所。建立健全了地、县、乡、村四级宗教事务管理网络，建立健全了宗教活动场所民主管理组织。各地配合公安等部门依法制止并取缔地下教经点、习武所、“泰比力克”活动点，依法处理涉案人员。广泛开展“五好宗教人士”“五好宗教活动场所”的评选表彰活动。

3.坚持依法治疆，严厉打击暴力恐怖活动，抵御宗教极端思想渗透。建国初期，维护社会稳定的首要任务是镇压反革命，肃清匪特，平息武装叛乱。20世纪60年代至80年代末，境内民族分裂主义分子同境外敌对势力相呼应，发展反革命组织，策动外逃，制造动乱，进行分裂破坏活动。上世纪90年代后，以1990年“4·5”巴仁乡反革命武装暴乱为发端，境内外“三股势力”连续制造爆炸、暗杀、纵火、抢劫等暴力恐怖事件。自治区党委坚决贯彻中央决策部署，在重点地区开展集中整治社会治安和严厉打击暴力恐怖犯罪斗争，明确提出了“主动进攻、露头就打、先发制敌”的斗争方针，迅速侦破了一批大案要案，确保了社会大局稳定。近年来，新疆进入暴恐活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗“阵痛期”，即“三期叠加”的特殊时期。为强化打击的针对性和有效性，自治区先后制定32条维稳措施、24个方面硬招实招，开展“破团伙、打三非、严管理、强基础”四项重点工作，不断推进反恐维稳常态化、法治化。“一反两讲”是新时期建设法治新疆的成功实践。2010年，自治区党委针对“7·5”事件后新疆维稳工作面临的新形势新特点，提出“反暴力、讲法治、讲秩序”，强化社会法治基础，在全社会形成打击暴恐、厉行法治、遵守秩序的氛围，不断提高新疆治理能力。

针对近年来疆内暴力分子利用现代金融、物流及交通工具制造暴恐活动的情况，2012年，自治区组织开展管制刀具清缴专项行动，规范加强危爆物品的安全管理。开展缉枪治爆、危爆物品和烟花爆竹整治专项行动，严格各类交易市场、物流行业管控。2014年5月，开展严打暴力恐怖活动专项行动，打掉了上百个暴恐团伙，95%的危安暴恐团伙被提前打掉在预谋阶段。严打活动，打击了犯罪，震慑了敌人，同时教育了群众，全民反恐的氛围正在形成，社会正气得到弘扬，社会秩序明显好转。

自治区先后出台文件，依法严厉打击宗教极端势力，推进“去极端化”工作。2013年，自治区采取多种方式教育宣传群众，社会各界主动发声亮剑，在意识形态领域形成反分裂、反渗透的浓厚氛围。2014年，“去极端化”方略更为成熟：坚持疏堵结合、分类施教、多方参与、综合施策，以肃清“圣战殉教上天堂”影响为主要目标，以用好“五把钥匙”、加强思想教育为主要手段，以保障信教群众合法宗教需求为基础，依法管理宗教事务，挤压“极端”活动空间。通过全社会艰苦工作，妇女蒙面罩袍、青年男性留大胡子的现象明显减少，中小学辍学率明显减少，基层文化活动活跃，社会风气明显好转。这一切为新疆持续发展创造了良好的社会环境。

4.不断创新流动人口和特殊人群管理服务机制，逐步实现公共服务均等化。新中国成立后，长期实行严格的户籍管理制度，尤其是上世纪六七十年代计划经济体制下，离开户籍地的流动人口被严格控制，新疆各地以“收容”的形式管理流动人口。改革开放以来，受市场导向作用影响，以上学、工作、经商、务工为主要目的的自发、自愿人口流动。新疆各县市都加强流动人口的管理和服务。2011年，新疆实行流动人口居住证管理制度，全面取代了沿用20多年的暂住证制度，流动人口凭居住证在居住地享受相关服务，办理相关事务，改变了年年办证、各地重复办证等现象。按照居住证“一证多能”的要求，逐步使流动人口与当地居民享受同等的社会服务保障。设立跨地区的流出地与流入地相互协作的流动人口工作站，强化流动人口聚居区的管理，加强对流动人口在流入地的权益保障和公共服务。2012年，新疆伊犁、喀什、阿克苏、和田、克州、吐鲁番六地州驻乌鲁木齐市流动人口服务管理工作站正式揭牌成立。2014年，自治区政府出台《关于进一步推进我区户籍管理制度改革的实施意见》，全面放开县级市市区、县级人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制，南疆实行更加宽松的落户政策，保障农牧业转移人口合法权益，逐步将农（牧）业转移人口及其他常住人口纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

流动人口服务管理是社会治理和维稳工作的重点和难点。针对暴恐分子流动作案的特点，自治区建立五级流动人口服务管理信息系统。出台《自治区流动人口服务管理办法》等法规性文件，对出租房屋实行综合管理责任制，推行居住证、便民联系卡、客运实名制、宾馆（出租屋）旅店式管理，建立起覆盖全部实有人口的动态管理体系。解决无户籍人员落户问题，有效消除了人口管理的盲点。2014年，全面推行“便民联系卡”制度和客运实名制。全面启用面向全国的“新疆流动人口协查平台”，与20多个省区市建立工作协作机制，有效提高了涉疆案（事）件处置能力和内地新疆籍人员服务管理水平。

5.积极引导社会组织健康有序发展。在社会建设中积极发挥社会协同、群众参与的作用。自治区社会组织发展迅速，2014年，全疆8 400多个社会组织，分布在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域，接纳就业人员36万余名，在参与社会管理、提供公共服务等方面发挥越来越大的作用，日益成为推动经济社会发展的一支重要力量。同时还有大量没有注册的社会组织。据不完全统计，2012年新疆有未注册青年社会组织1.7万个。

为规范社会组织活动，进一步发挥社会组织的积极作用，1998年和2000年，中组部先后两次下发关于加强社会组织党建的专门文件，提出明确要求。党的十八大报告提出“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”。自治区加强社会组织的党建工作。2010年，集中开展“百日组建”党组织活动，用3个多月时间，新建社会组织党组织1 462个，社会组织党组织占全疆社会组织总数的百分比由7.4%提高到28%。2012年，自治区进一步加强社会组织党建工作力度，要求社会组织与党组织登记（设立）同步审批，同步年检，同步调整，扩大党组织在社会组织中的覆盖面。至2012年，全区7 382家社会组织已经建立基层党组织近3 000家，自治区、地州市级社会组织党工委已经基本建立，党组织的覆盖率达到了95%以上。

社会管理说到底是对人的管理。社会管理的核心是保护、维护群众的权益，促进社会公正。自治区坚持依法治区与以德治区相结合，发展和稳定两手抓两手硬，不断探索适合新疆区情的多种社会管理模式，推进新疆实现社会稳定和长治久安总目标的实现。

［1］中共中央文献研究室，中共新疆维吾尔自治区委员会.新疆工作文献选编（1949～2010年）［Z］.北京：中央文献出版社，2010.

责任编辑：哈丽云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.05.02