政府购买社会组织公共服务的问题与对策

（湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙 410128）

二十世纪八十年代，新公共管理理论在英、美等西方国家开始盛行。该理论强调减少官僚作风和加强政府与社会组织的合作，旨在增强行政灵活性，提高行政效率，并改变当时不景气的经济环境。基于该理论，并随着经济社会发展，政府向社会组织购买公共服务在越来越多的国家作为一种新理念、新机制和新方法被提出和运用。在我国，政府购买社会组织公共服务还处于起步阶段，在运行过程中存在诸多问题。研究如何建立健全政府向社会组织购买公共服务的机制，以增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率，具有较强的理论和现实意义。

一、基本概念界定

政府通常有广义与狭义之分。广义上的政府泛指各类依法享有制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力机构，包括通常所说的立法机构、行政机构和司法机构。狭义的政府仅指国家权力机关的执行机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。依据我国《宪法》规定，人民代表大会行使立法权，人民法院行使审判权，人民检察院行使检察权，人民政府行使行政权。因而，在我国，政府仅指国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。我国政府在层级上通常分为中央政府和地方政府。中央政府即国务院，是最高国家行政机关，负责统一领导全国地方行政工作，集中掌握国家的国防、外交、财政、内政等行政职权。地方政府则是指相对于中央人民政府而言的各级人民政府。

社会组织也有广义和狭义之分。广义的社会组织指人们从事共同活动的所有群体，包括家庭、秘密团体、政府和军队等。狭义的社会组织则是为实现特定目标而组合起来的社会群体，如事业单位、民办非企业单位、社会团体等。政府购买公共服务语境下的社会组织有着更为严格的含义。根据国务院办公厅 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的精神，承接政府购买服务的主体要具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。

公共服务是政府和非政府公共机构为加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障而进行的一系列活动。作为21世纪公共行政和政府改革的核心范畴，公共服务强调服务型政府建设和公民权利保护以及合作理念。

基于上述分析，本文所要研究的政府购买社会组织公共服务，指的是我国各级行政机关通过委托、承包、采购等方式，合理运用政府财政，向各个领域符合要求的社会组织购买适合采取市场化方式提供、社会组织能够承担的公共服务。它对应当由各级行政机关直接提供、不适合社会组织承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，各级行政机关不得向社会组织购买的服务。政府购买社会组织公共服务，有利于政府转变职能和降低服务成本，也有利于提高服务质量和资金使用效率。

二、我国政府向社会组织购买公共服务的现状

我国政府购买社会组织公共服务的发展史，亦即我国推进政府职能转变和社会组织兴起的历史。在这一过程中，多次发生政府购买公共服务的方式转变，每次转变都反映了我国政府和社会组织之间的关系定位。改革开放后，社会组织如雨后春笋而生。同时，由于发展社会主义市场经济要求推进政府职能转变，于是社会组织开始承担政府转移出的部分管理职能和服务职能。

从改革开放到上世纪末，我国政府向社会组织购买公共服务的相关制度还只是雏形状态。进入21世纪后，政府在制度上做出一系列调整，人们对公共服务的需求日益多样化，政府向社会组织购买公共服务呈现蓬勃发展的趋势。2004年，上海市政府开始政府向社会组织购买服务的试点，主要涉及助老服务、慈善救助以及社区青少年和外来务工人员服务等领域。据统计，2007-2009年，浦东新区政府向社会组织购买公共服务的费用分别达到2228.2万元、4197.3万元和5955万元，投入资金逐年增高。近年来，国家持续关注和全力支持加强政府购买公共服务工作。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《社区服务体系建设规划 （2011-2015年）》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》和《民政事业发展第十二个五年规划》都确定了社会组织开展公共服务的主要方向和领域。2012年9月，财政部、民政部印发了 《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》。2012年11月，民政部、财政部下发了 《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。同年12月，民政部又印发了《2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》。2013年，国务院和财政部相继下达文件《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及《财政部就政府向社会力量购买服务指导意见答问》，强调加强创新社会管理。

根据我国社会经济发展状况，公共服务可进一步被细分为社会保障性公共服务和社会发展性公共服务。社会保障性公共服务指的是在当下社会经济发展状态下，政府运用公共权力和调配资源来满足公民最基本、最直接、关系人权的基本保障。如面向残疾人、孤儿和社区贫苦户的社会福利和社会救助保障服务。社会发展性公共服务则是指在一定社会发展阶段，政府使用公共权力和社会资源，满足公民更高、更好、更优质的服务。目前，这两个性质的公共服务在政府公共服务外包中都取得一定突破，但政府向社会组织购买公共服务还存在服务项目范围过窄、资金规模不大、制度不健全等问题，需要政府、学界进一步研究与解决。

三、我国政府购买社会组织公共服务存在的问题

（一）社会组织承接公共服务的能力不足

政府购买社会组织公共服务的前提之一，就是社会组织应当有足够的能力和条件来完成公共服务的供给。然而目前，我国社会组织不仅数量偏少，而且还存在这样或那样的问题，可以有效替代政府提供公共服务的社会组织并不多。第一，从数量上来说，我国社会组织的总体数量相对偏少。根据民政部统计，2014年我国有社会组织56.1万个，按每万人拥有民间社会组织的数量来计算仅为4.3个；而巴西拥有13个，新加坡拥有15个，阿根廷拥有25个，美国是52个，日本是97个，法国是110个。可见，我国社会组织的数量，不仅与发达国家相比有相当大差距；就是与部分发展中国家相比，也还有较大差距。［1］第二，从规模上来看，2014年我国社会组织年固定资产虽然同比增长5.9%，增加了2503.7亿元，但总值也仅为7213.0亿元。而美国的非营利组织总资产在2002年就已经达到了24000亿美元。可见，这几年我国社会组织规模虽然逐渐扩大，资产稳步升高，但与发达国家差距仍然很大。第三，社会组织内部结构不健全，相关制度不完善，从业人员不够专业，个人素质偏低，队伍的学历结构、知识结构、年龄结构还不太合理。第四，社会组织整体运作和服务意识还没达到要求。一些社会组织服务质量差，乱收费，一味追求经济利益，不考虑诚信和职业道德，导致严重缺乏社会公信力，得不到社会认可。［2］

（二）政府购买社会组织公共服务的法律制度不完善

要想促进政府向社会组织购买公共服务的健康发展，必须制定和健全相应法律法规。如果没相应法律法规做依据，这项工作肯定难以全面推行和发展。由于我国政府向社会组织购买公共服务还处在起步阶段，目前法律法规还不健全。一是法律位阶低。我国政府购买社会组织公共服务的法律大多停留在行政法规和规章层面；二是为数不多的相关法律调整的范围相对较窄。2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》，尽管规定了包括服务在内的采购范围，但对于服务的理解只限于政府自身运作需要的服务，如政府后勤服务、政府信息化建设与维护，政府为公众提供的公共服务并没有纳入政府采购范围。2010年发布的《政府采购法实施条例》规定的印刷出版、咨询、信息服务、维修等十大服务类项目都是针对行政部门的后勤服务，教育、公共卫生、社会福利等公共服务未纳入其中。以我国社会组织相对发达的广东地区来说，仍然有85%的社会组织没能够承担政府转移的职能，还有91%的社会组织从未承担过政府购买的公共服务。可见，我国政府向社会组织购买公共服务尚未真正走上正轨，没有形成真正制度性安排。［3］

（三）政府购买社会组织公共服务程序不规范

购买程序是政府选择有相应资质和能力的社会组织作为公共服务供给者的重要环节。购买程序应当具有公开性和竞争性，但当前还存在购买程序不规范、购买范围不清晰、项目选择困难等问题。在公开性方面，一些地方政府常常会因为利益驱使或者为求“省事”，把公共服务通过私下谈判的方式交给一些相对熟悉的或者是好掌控的社会组织来供给，缺乏公开透明度。这使得竞争性无从谈起。有的地方政府长期向社会组织以定向方式购买服务，没有形成良好的市场化机制，使得参与竞标大多流于形式，并且参与者往往也只有固定的几家社会组织。未能形成相互竞争的竞标格局。这使得在竞标选标方面随意性很大，政府更容易选择更“听话”的社会组织来完成公共服务供给，而不是考虑其服务质量，打击了大部分社会组织的参与热情。

（四）政府购买社会组织公共服务资金保障不力

资金是社会组织发展及其活动开展的经济基础。没有一定的资金投入，社会组织提供良好公共服务就只是空谈。当前，我国政府购买社会组织公共服务的资金来源，一是业务专项基金，二是预算外资金，三是财政预算。其中，预算外资金占主要地位。但预算外资金具有很大程度随意性和临时性。如果在职领导重视，投入就相对较多。如果领导不重视或者领导发生变动，资金就有可能得不到保障。另外，我国社会组织缺乏足够资金来源，我国现行税制对社会组织发展也缺乏有力支持。大部分社会组织还像企业一样交税，对其减免税的政策也没有国外那样优惠。运转资金捉襟见肘，严重制约了社会组织承接公共服务的能力。如果缺乏政府资金保障，自然难以取得理想效果。

（五）政府购买社会组织公共服务的监督评估机制不健全

公共服务具有很强公益性，政府购买社会组织公共服务的资金多来自纳税人税款，应最大限度发挥其功效。为此，就必须建立健全相应监督评估机制，及时反馈社会组织提供公共服务的信息，确保社会组织提供公共服务的质量。然而，当前我国政府向社会组织购买公共服务的监督评估机制还很不健全，缺乏具有中立性、客观性和较强专业性的第三方评估。评估人员绝大部分来自政府内部，社会公众参与度不高，专业人士缺乏，政府人员既当运动员又当裁判员的现象比较突出。这在很大程度上影响了评估的公正性和准确性，也使社会组织提供公共服务的满意度存在模糊感，从而缺少公信力。［4］

四、提升政府向社会组织购买公共服务工作的对策

（一）促进社会组织发展，培育社会组织承接公共服务的能力

当前，我国社会组织存在数量偏少、专业化程度不高、服务水平有限等问题，导致政府购买社会组织公共服务时，对承接主体的选择空间不大。要想改变这种现状，应该从提升社会组织数量和质量上下功夫。首先，政府应该从自身着手，转变认识，将政府与社会组织的关系看成是合作伙伴关系，而非传统上下级关系、领导与被领导关系。政府也不能把社会组织当成另一个衍生政府的存在，或者只是把社会组织当作政府的左右手。政府应该清楚地认识到，社会组织有其自身优势特长，在某些专业领域，社会组织具备政府所不具备的功能和特点。正是这些功能和特点，使得政府购买社会组织的公共服务成为必要。因此，政府应大力培养社会组织，提高其专业素养，引导整个社会组织市场健康稳定发展。其次，社会组织自身要提高承接公共服务的能力。一是要大力筹措资金，增强自身经济实力；二是要提高内部人员专业素养，加强内部人员培训，引进优秀人才；三是要完善内部治理结构，增强组织活力；四是加强财务会计和资产管理等方面制度建设。以此提高公共服务能力，增强公共服务效率，赢得政府信任和社会公信力。

（二）完善相关法律制度

法律作为调整人们行为或社会关系的社会规范，具有指引作用、评价作用、预测作用、强制作用和教育作用。政府购买社会组织公共服务这一新生事物，要想在中国健康发展，必须以健全法律为制度保障。目前，我国主要依靠一些政策文件来规范政府购买公共服务，这难以满足其长远发展要求。推进政府购买社会组织公共服务，必须制定位阶较高的法律。既要在立法理念上促进社会组织发展，又要对政府购买社会组织的公共服务作出具有可操作性的详尽规定。当务之急，是要修订完善现有法律规范，如在政府采购方面，我国的政府采购法除了规范政府自身运作需要的服务项目以外，还应扩大到政府为公众提供的公共服务上。教育、公共卫生、社会福利这些老百姓关切的主要问题，均可纳入政府采购法调整的范围。各地应根据修改后的政府采购法出台实施方案和配套措施。这样，政府购买公共服务既有了上位法的依据，从而保证法律的统一性；又能使地方充分根据地方差异作出灵活变通，增强法律实施的实效性。

（三）规范购买程序

好的购买程序可减少购买成本，提升购买效率，并减少购买的随意性和盲目性。规范购买程序，首先要明确购买流程。政府先要确定购买目标，然后编制预算，接着发布购买信息，动员各类社会组织参与竞标购买，再由政府和社会组织经过协商签订合同，最后进行信息反馈和效果评估。其次，在这些流程中，需要强调几点：一是要对所有的公共服务根据不同标准进行分类，不同类别公共服务适用不同购买程序。二是加强公开性和透明度。政府可建立平台，让社会组织充分了解信息，比如有哪些公共服务急需购买，政府出台了哪些相应优惠政策，社会组织获准提供这项公共服务的标准有哪些。这样不仅可以让社会组织更好地了解公共服务供给信息，也使得购买程序更为公正公平，避免政府单方面进行社会组织匹配公共服务供给的局限。

（四）健全政府财税支持机制

资金缺乏可以说是当前制约我国社会组织承接公共服务的重要因素之一。由于缺乏资金，大部分社会组织维持正常发展已相当不易，追求高质量的公共服务实属力不从心。社会组织承接政府购买公共服务，是代替政府提供公共服务。因此，政府有责任和义务对社会组织提供公共服务给予相应扶持和资助。据统计，国外社会组织的收入有很大一部分源自于政府资助，如德国是70%，法国为60%，澳大利亚为56%。实践证明，政府资助对社会组织发展和提高公共服务供给能力有相当大影响。我国政府也应加大对购买公共服务的财政投入，要把政府购买社会组织的公共服务计入当年财政投入总预算，要设置政府购买服务的财政专项资金账户，并避免政府购买社会组织公共服务取决于单位领导重视程度的现象；要完善支持资金的支付方式，建立分期付款制度，将资金支付与绩效考核结合起来；要健全税收支持社会组织发展制度，通过合理的税收减免制度促进社会组织发展；政府还可以通过为社会组织提供办公场所等方式来解决当下社会组织资金不足等问题。

（五）建立健全政府购买服务的监督评估机制

健全的监督评估机制是提高公共服务质量的有效手段，同时也是监督政府购买社会组织公共服务的有效途径。建立健全政府购买服务的监督评估机制，可从以下几个方面着手：一是建立公共服务标准制度。根据不同的公共服务，建立不同的标准，用不同的标准对不同的公共服务进行分类分级管理；二是规范政府购买公共服务的资金安排与管理办法；三是建立社会公众和专家参与的评估制度。要畅通社会公众参与评估的途径，完善参与的方法。评估方要加入专家的声音，专家可以是行业尖端的领跑者，也可以是大学教授、专家学者，以此来提高评估的专业性以及客观性。［5］评价结果要向社会公开，接受社会监督。

［1］王达梅.政府向社会组织购买公共服务的问题与对策分析［J］.城市观察，2010（5）：30-37.

［2］“2014 年社会服务发展统计公报”［EB/OL］.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml

［3］徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践［J］.中国行政管理，2013（8）：25-30.

［4］中国行政管理学会课题组.中国社会中介组织发展研究［M］.北京：中国经济出版社，2006：3.

［5］王玉明，王沛雯.政府向社会组织购买服务：问题与对策［J］.广东行政学院学报，2014（1）：10-15.