地方政府购买服务存在的问题及对策研究——基于对济南市政府购买服务的调查与分析

（济南市行政学院、中共济南市委党校科研部，济南 250100）

各国社会服务领域的变革表明，政府购买服务已经成为政府提供公共服务的一种重要选择。目前，我国处于经济新常态、全面深化改革的关键时期，建立健全地方政府购买服务制度，既是建设服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，又是创新公共服务供给方式，提高公共服务供给水平和效率的迫切需要，也是培育和引导社会组织，加快服务业发展的重要举措。以济南市为典型个案，分析这类地方政府购买服务面临的实际问题，探索符合地方政府购买服务的运行模式，是现阶段具有现实意义的一项重要课题。

一、政府购买服务发展情况

（一）政府购买服务概述

目前，政府购买服务是指政府购买社会服务。我国政府购买社会服务是一种依托社会组织，体现社会工作专业特点的、新的政府提供公共服务的方式。政府通过购买方式来提供公共服务的领域和范围很广，发展空间也很大，因此必须弄清楚政府购买服务的相关内容和概念。一是购买主体问题，即谁来买。政府购买服务的主体是各级政府即各级行政机关，也包括具有行政管理和公益服务职能的事业单位，以及参照公务员法管理、纳入行政编制管理的群团组织。二是承接主体问题，即向谁买。承接政府购买服务的主体可以是社会组织、事业单位及企业，其中最重要的是社会组织，主要由登记注册的基金会、社会团体、民办非企业单位三类组成。承接主体基本条件是独立的法人，能够承担民事责任，自然人不能成为政府购买服务的承接主体。三是购买内容问题，即买什么。政府购买服务的内容是“公共服务”，主要是指为社会公众所提供的涉及养老服务、医疗服务、残疾人服务、社区服务、文化体育等相关领域的公共服务。四是购买机制问题，即如何购买。目前，“政府承担、定向委托、契约管理、评估兑现”的政府购买服务运行机制已经初步建立，并日益完善。

（二）地方政府购买服务现状

1.进展与成效

近年来，地方政府购买服务主要涵盖扶贫、助残、助困、关爱青少年、公益演出、企业服务等领域，并且取得了明显的成效。近期，随着PPP模式的发展，政府购买服务又一次成为社会各界关注的要点。以济南市为个案分析地方政府购买服务的进展与成效，其大致情况如下：

第二，立足济南实际，逐步扩大范围。2013年实际发生的近10亿元政府购买服务资金大部分用于民生方面。可以说，无论是政府购买服务指导目录，还是安排政府预算，与群众利益密切相关的领域都是优先考虑的重点。

一是济南政务云是国内“政府购买服务”模式新典范。2013年11月，济南市政府与浪潮集团签订合作共建协议，启动济南政务云计算中心建设和应用工作，采用电子政务集约化建设和整体服务外包模式，以期解决系统重复建设、信息分散等问题，计划到2017年，初步形成全市基于云计算的电子政务集约化局面，非涉密电子政务系统在政务云中心建设和运行的比率达80%以上，市级部门主要业务信息化支撑程度达85%以上，主要业务信息共享率达到70%以上，全市社会管理和公共服务事项基本实现信息化覆盖；有效降低电子政务建设和运行维护成本，各部门根据使用情况，只支付相应的服务费用，可减少软硬件设施和容灾备份中心建设一次性投资以及运行维护和终端设备费用，年度电子政务建设和运行成本降低1/3以上，系统部署时间降低50%以上。目前，济南已经有52个政府部门、300多项业务应用了购买云服务的方式，开创了我国城市政府整体购买云服务的技术规范、安全规范和商务规范的先河，在全国范围内最先走出了一条投资少、效益高的新型电子政务发展道路。

二是社工服务。受益于《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中“建设宏大社会工作人才队伍”的政策红利，自2007年始济南市启动了社工人才队伍建设试点工作，确立市妇联等五个部门为首批试点单位。其中，市妇联与JA女性关怀社会工作服务中心合作成立了全国首家“反对家庭暴力社工维权岗”，第一批聘用了19名社工，这是济南首次试验政府购买社工服务。2008年10月，济南市市委、市政府出台《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》，明确要求“确立财政资金对社会工作及其人才队伍建设的主渠道地位和导向作用。建立以政府购买社会工作服务为主要形式的财政支持机制”，并提出：“市福利公益金要拿出一定比例资金用于社会工作。”2009年开始，济南市开始由政府出资（市福利公益金列支）购买专职社工岗位，从事专业社工服务。历下区、市中区、槐荫区等区民政部门以购买项目为主模式，先后开展试点工作。根据《济南市中长期社会工作人才发展规划（2011—2020年）》文件精神要求，济南市社工人才队伍建设工作的连续性得以保持，人才队伍得以不断壮大。

三是居家养老服务。当前，老龄化程度日益加深、家庭养老负担日益加重，市中区舜玉路街道办事处试点开展 “快乐老家”社区居家养老服务项目，成为山东省首个政府出资购买的社会工作专业服务项目。项目秉承“坚持服务对象为本；持续提升能力建设；发展全面社区关怀；积极增进社会参与”的服务理念，面向所在街道办事处辖区范围内的老年人尤其是空巢、独居、高龄等特殊老年人开展专业社工服务。2012年服务项目扩展至七里山街道办事处和二七街道办事处。社区居家养老服务项目得到了各级领导的高度评价，也得到了各专家学者的一致专业认可。在2013年相继开展四里村办事处和王官庄办事处的 “快乐老家”服务，进一步展至舜耕街道办事处及领秀城社区，使“快乐老家”专业服务覆盖了市中区七个街道办事处，形成了统一服务框架下的各自社区特色化发展的服务品牌。

四是青少年服务。为有效减轻困难家庭子女教育的经济负担，济南市市中区岗位社工面向困难家庭6—14岁的青少年群体，在四里村办事处信义庄社区启动实施了“贝蕾成长计划”。这是济南社会工作协会首次面向青少年群体开展社会工作试点。

2.政府购买服务的总体规模偏小

同时也要看到，虽然社会对服务采购、特别是公共服务的需求规模很大，但济南市公共服务在政府采购中所占份额却仍然偏低。数据显示，2014年度，全市政府采购规模为85亿元左右，其中购买服务8.4亿元，仅占政府采购规模的9.88%，服务类采购的比重严重偏低。但社会对服务采购、特别是公共服务的需求规模远远超过目前的采购规模。第二，全市政府购买服务推进不平衡。政府购买服务的能力则受到政府财力的影响。2013年开始，政府购买服务专项才开始纳入市财政预算，各区县纳入财政预算专项时间不一，大部分区县还没列入预算。总体来讲，济南市的政府购买服务在解决好政府的角色与定位、非政府组织的培育运营和监管评估、丰富购买内容等方面或许还有探索的空间。

二、地方政府购买服务存在的问题分析

近年来，各地政府购买服务有了较快发展，在推动政府建设、增加公共服务方式、不断改善民生等方面，都取得了积极的成效。但是作为一种新生事物，地方政府购买服务在组织、制度、执行过程中仍存在一些问题和困难。

约好一起去郊游。下楼时，一杭已经等在那里，他迎上来要帮雪萤背包，雪萤脸上的肌肉跳了一下，说：“也没带什么东西，挺轻的，我自己背就行了。”一杭也不勉强，毕竟他身上还背着两个人的干粮。

（一）政府购买服务认识转变不足，缺乏合力

政府购买服务虽然己经得到济南市委市政府的重视，并将其作为一项重要改革措施来推行，但是在实践中，作为一种不同于传统服务提供模式的新方式在思想观念接受方面有一个过程，这一改革的社会认知度并不高，其实行力度与政策规定之间存在很大差距。一方面，市一级层面上还没有成立相关领导小组进行科学组织和统一调度，各部门还是围绕各自职能，独立的进行该项工作。比如，济南市民政系统积极推进政府购买服务进程，但由于牵头部门不明确，有关部门不重视，缺乏有效的组织领导，导致有些政策无法落到实处。

（二）整体性规划和制度保障不健全，缺乏制度性约束

与西方国家比较，我国政府购买服务处于起步和探索阶段，政府购买服务仍然缺乏系统、完备的法规体系。相关法律仅有《政府采购法》、《招标投标法》等。这些法律自身尚存一定局限，我国《政府采购法》制定时并未考虑政府购买公共服务的情形，其制度设计难以完全适用。体制法规是发展的基本保障，有关政府购买服务的体制法规不健全，需要地方政府结合本地区实际情况和发展需要制定具体的、操作性强的实施方案。从济南市来看，2014年6月出台的 《关于推进政府购买服务的实施意见》，标志着正式统一研究该项工作的起步，也表明推进政府购买服务的进程明显滞后。《指导意见》只是一个宏观的、框架性的文件，缺乏配套的政策措施，例如在招标、投标制度方面还需要制定统一的招投标方式、程序、信息发布和评估规则。要将《指导意见》中的原则性规定具体落到实处，仍然需要在实践中不断探索、总结、细化和进一步规范。从资金的角度来看，政府购买服务专项资金近两年才纳入市级财政预算，大部分区县财政还未纳入财政预算，不利于工作的持续发展。

（三）社会组织发展水平不高，承接公共服务的能力有限

改革开放以来，济南市的社会组织迅速发展，但由于缺乏完善的、有针对性的发展培育政策，济南市的社会组织在数量、质量、资金、人力、经验以及政社不分、事社不分等方面，都与社会需求、市场需要严重不符。社会组织发育不成熟与承接能力不足，已成为影响政府购买服务向纵深推进的重要因素。一方面，从社会组织本身看，其内部的管理也没有跟上，资源筹集能力有限。同时，社会组织自身造血功能有限，市场运营意识和能力有待于进一步提高，不少社会组织的正常活动和业务难以开展。其次，大多数社会组织都缺乏专业人才、经营管理人员，队伍不稳定，并且缺乏科学管理经验，缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以提供专业化、规范化的服务。高等院校社工专业的人才培养存在理论知识储备多，实践机会少的问题，并且行业认证单纯认定理论考试结果，与实务能力脱节；加上社工人员待遇较低、发展前景不明朗等问题，从事社工岗位的就业率比较低，人员流失严重，导致了政府的选择对象非常有限、服务竞争难以展开。

（四）购买服务开展的领域和范围有限，标准和程序不规范

调查发现，济南市政府购买服务开展的领域、数量、内容等，都与政府的计划和要求有较大差距。同时，各区县政府购买公共服务的工作进展也不均衡。标准的购买程序有着一套包括服务需求信息发布、投标竞争、中标、服务提供等完善的流程，但实践中购买程序尚存在较大完善空间。往往以公开招标为形式行私下中标之实，选择中标企业的关键往往在于同政府之间的关系，是否按照政府的要求进行提供是能否中标的关键。这样公共服务的购买就缺少了独立性和自主性，进一步影响了服务接受者对于提供者的外部监督和评价，降低了社会组织对公共服务提供的热情。其次，购买程序中缺乏竞争性。目前，在购买项目中，济南市大多社会组织由于实力相对薄弱，致使公平竞争在短期内无法实现。其结果是，既无法选择出合适的社会组织，又无法让他们在优胜劣汰中成长壮大。

（五）评价和监督体系不完善，存在隐患

在政府购买服务的实施阶段，政府购买服务普遍缺乏评价体系和监督体系。对于社会组织的评估，民政部制定了《社会组织评估管理办法》，这是当前对社会组织提供服务的唯一法规，而对社会组织提供服务的评估没有细化的标准。其次，政府购买的服务质量标准很难量化，如教育、养老、扶助弱势群体等这些服务很难用成本与价格计算。再次，政府在购买公共服务中自身专业水平不够高，监管不到位的现象也时有发生；同时，各社会组织之间的利益关系相互交织，极易产生腐败现象，不利于整体工作的推进。

三、完善地方政府购买社会服务机制的对策与建议

（一）重新定位政府职能，强化服务型政府理念

第一，要适应新常态，重新厘清政府、市场、社会三者之间的关系定位。在当前背景下，三者之间的关系应该是政府通过调节市场配置社会资源，实现社会安定，保障全社会各阶层广泛参与社会建设，共享社会文明，实现社会繁荣。因此，政府要“小”，要加快政府机构改革，缩减公共服务生产类部门和人员数额；政府机构花钱要少，要加快财政体制改革，压减公共服务生产类部门公务支出，从而保证政府有相对充足的资金向社会购买服务；政府要学会管得少，该放权的放权，该交给市场的交给市场去做，政府负责管理、监督公共服务，确保政府购买、市场实施、民众受益的公共服务优质高效。

第二，逐步探索新公共管理理论在济南的实践。新公共管理理论是政府部门将私营部门成功的管理方法和竞争机制应用于公共服务领域。这是上世纪80年代兴盛于英美、且被实践证明行之有效的管理模式。目前，济南市在这方面的理论研究不够深入，需要在借鉴西方国家的理论经验，加强理论研究的同时，更加注重从实践层面进行深入探索。

第三，加大政府职能转移力度。政府要认真理清职能边界，把政府必须由自己提供和可向市场购买的服务项目界定清楚，逐步将技术服务、商务服务、社会工作服务等专业服务项目推向社会，推向市场，由政府出资进行购买。

（二）建立健全制度体系，切实保障购买行为

第一，全面实施《政府采购法实施条例》。2015年3月1日起实行的 《政府采购法实施条例》，将原来《政府采购法》、《招标投标法》中存在实践冲突的内容进行了调整，作为副省级城市，济南市要全面贯彻落实，以确保政府采购涉及民生服务的工程类项目在各个采购和执行环节有法可依。

第二，构建跨部门的工作协调机制。目前，协调处理政府购买公共服务过程中面临的各种难题严重影响着政府购买公共服务的推进进程。因此，政府要牵头建立跨部门的工作协调机制，明确财政、发改、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门的职责分工。具体来说，财政部门负责制订政府购买服务目录，监督、指导各类社会组织、事业单位依法购买，牵头做好相关资金管理、工作研究监督检查和绩效评价等工作；发改委负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，将向社会组织购买服务项目列入政府投资计划；民政、人社、卫计等部门组织登记管理机关，负责审核服务社会组织的资质及相关条件、项目组织实施、监督等；审计局负责审计监督政府向社会组织购买服务资金的使用情况，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。

第三，保障经费支出。政府应将政府购买服务经费列入财政预算，并逐步加大财政支持力度，为政府购买服务提供财力保障。在资金预算中，应向公众迫切需要且社会组织发展不足的领域倾斜，利用资金杠杆有效地引导社会组织在不同领域间的均衡发展。要探索建立政府购买服务项目库，并实现与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，有效引导社会闲置资金、慈善资金建立各种公益性基金，使之成为政府购买服务资金的重要组成部分。

（三）注重社会组织培育，不断提升承接服务能力

第一，强化培育发展社会组织。一是要改革创新鼓励社会组织发展的体制机制。改革社会组织登记管理制度，简化登记手续，保障社会组织的合法性，为社会组织承接政府服务项目提供法律保障；扩大社会组织服务领域，凡是社会组织能够有效发挥作用的公共服务领域，政府都可以尝试向社会组织购买，由社会组织提供更为专业、更具效率、更加贴心的服务。二是政府设立政府购买服务专项资金。通过补助、贴息等方式，给社会组织以资金上的扶持，并落实、完善对社会组织运营的税收优惠政策，同时鼓励金融机构对符合条件、评价优良的社会组织给予信贷支持。三是着重采取提供免费办公场地、资金补助、人才培训、发展规划等服务方式，支持初创期的社会组织不断发展壮大。

第二，努力提升社会组织素质和能力。一要注重提升社会组织工作人员综合素质。重视引进培养社会组织工作专业人才，加强岗位技能培训，实现工作人员的专业化、职业化。二要注重提升社会组织内部管理能力，包括项目运作能力、获取社会信息能力、整合社会资源能力等。三是社会组织要规范财务管理，降低运行成本，切实提高资金使用效益。此外，社会组织还要加强行业自律，规范服务行为，不断提升社会公信力。

（四）探索完善“济南”模式，全面推进政府购买服务

要在参考、借鉴英、美等国家和地区政府及我国沿海发达地区城市政府购买服务模式的基础上，立足自身实际，探索出具有地方特点、符合自身实际的政府购买服务新模式。

第一，完善政府购买服务流程。认真总结、借鉴政府在货物采购及工程招投标方面取得的经验，深入分析其存在的问题及问题发生原因，以此为参考建立并逐步完善政府购买公共服务的相关流程，提高政府购买服务的效率和效果。

第二，加快政府购买服务试点推广工作。济南市政府购买服务已有一定的成熟的实践案例，像济南政务云计算中心建设和应用、全国首家“反对家庭暴力社工维权岗”、“贝蕾成长计划”、“快乐老家”服务等，已经取得了很大的成功。下一步的重点应该是推广上述成功案例，发挥典型带动作用，以点带面，点面结合，整体推进，实现济南政府购买服务的全面发展。

第三，探索尝试PPP战略合作方式。PPP即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资方式。将PPP模式引入政府购买服务已在欧美国家取得成功。这也应该成为全面推广政府购买服务的主要方向。对融资平台高的工程建设类服务可以采用PPP战略合作方式，包括BOT（建设—经营—移交）、BOO（建设—拥有—经营）、PFI（私人融资，政府特许经营）等；对市场竞争不充分的领域可以通过发放消费券、补贴券、直接投入等办法，创新公共服务购买方式。

（五）健全监督评估机制，实现公共利益最大化

第一，充分发挥政府与社会组织的双重监督作用。要根据购买合同，对服务过程、服务绩效和资金使用等进行全面的跟踪检查和审计。尤其对政府重大购买项目，更应组织成立评估小组，重点评估项目执行过程和实际效果，对项目运作中存在的问题及时提出整改措施或终止购买项目。要做好信息公开工作，将承接服务社会组织的资质条件、项目名称、服务目标、服务标准、服务方式、服务准则，以及政府购买计划、项目招标的重要信息等向社会公开，便于接受社会的公开监督。要建立并完善问责机制，当服务不达标时，追究社会组织的违约责任，要求其承担损失，追回财政资金，并且，还要追究政府相关部门的责任。要建立应急预案，如果出现社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况，能及时提供适当的解决方案。

第二，建立并完善科学的社会组织承接公共服务的评估体系和评估机制。一要引入包括监察、审计、财政等政府相关部门以及会计事务所等第三方和社会公众在内的多元评估主体，尤其要切实发挥专业评估机构、专家在评估中的作用，确保政府购买服务的客观、公正性。二是建立健全包括社会组织运作管理、经费使用、服务成效、服务对象反馈等内容在内的评估指标体系。三是实行全过程动态监管。明确相应的监管部门，制定实时动态的管理办法，对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节实行全程监督，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管。事前，重点评估项目需求、社会组织的资质；事中，采用政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈等多种方式重点评估社会组织对项目的执行情况；事后，主要是依照合同规定与估标准评估项目的实施情况。并且，要以评估结果为依据建立社会组织诚信与履约情况数据库，为今后政府购买服务作参考。

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