关于加快黄河故道综合开发的思路研究——以山东菏泽市为例

（菏泽市发展和改革委员会，山东 菏泽 274020）

黄河故道是黄河1128年南泛侵泗夺淮入海，1855年北徒山东利津入海后形成的一段古河床，它西起河南开封市兰考县，东至江苏盐城市滨海县入海口，全长730多公里。经豫鲁皖苏4省、8个地级市、25个县区、444个乡镇，区域内总人口2643万，其中农业人口1922万，具有时间久、沿线长和区域广等特点。鉴于此，本文仅就黄河故道菏泽段综合开发的思路进行研究，以期为上级部门决策提供参考。

一、黄河故道综合开发的基本情况

菏泽市位于山东省西南部，黄河故道菏泽段东西长145公里，总面积为2431.87平方公里，涉及东明县、曹县和单县3个县，33个乡镇，1193个行政村，人口高达156万。该区域地势自西南向东北逐渐降低，呈簸箕形；地表呈现起伏、岗洼相间的地貌特征；土体构成以砂体型为主。经过多年的综合开发，黄河故道的生态、生产和生活等条件均发生了较大变化，并取得了显著成效。

（一）建设了一批基础设施工程

一是对黄河故道区域内的刘民路、临商路、定砀路、单虞路进行了拓宽升级，并新修乡间公路，基本实现了村村通公路。二是建设了20兆瓦、10兆瓦的光伏发电站各1处和输电变电等设施，并完成了农电网升级改造工程。三是兴建了大型水库1座（浮龙湖水库）、中型水库3座（界牌水库、戴老家水库、太行堤水库），并形成了纵横交错的太行堤河、二堤河、红卫河、杨河、南引黄干渠等。

（二）形成了一批高效农业基地

结合黄河故道的资源特征，大力发展绿色、有机、安全的种植业、畜牧业和渔业等，建设了优质芦笋生产基地1处、万亩油用牡丹生产基地2处和千头以上奶牛标准化养殖基地11处以及省级渔业资源示范基地等，初步形成了粮食、畜牧和花卉等农业生产示范基地体系。

（三）发展了一批加工生产企业

围绕黄河故道农副产品增值提效，积极发展了一批农副产品加工生产企业。如已建成一批以砀山梨为主的林果加工生产企业，以芦笋为主的蔬菜加工生产企业，以青山羊为主的畜牧加工生产企业，以奶牛养殖为主的乳品加工生产企业，以小麦为主的粮食加工生产企业，以桐木为主的木材加工生产企业等。

（四）开发了一批旅游精品景区

如黄河故道湿地旅游精品景区，主要包括万亩水面、万亩荷塘、万亩稻田、万亩森林，是我国“首席平原森林湿地”，也是集农业观光、休闲娱乐和乡村度假等多种功能为一体的新型旅游项目。还如浮龙湖旅游精品景区，是山东省第二大平原水库，最大库容1.04亿立方米，具有国家水利风景区、国家湿地公园和国家“AAA”级旅游景区等称谓。

（五）实施了一批生态保护项目

从黄河故道的实际出发，先后实施了湿地综合治理保护工程、长江防护林体系建设和生态乡村建设（包括城乡环卫一体化）等一批生态保护项目，使黄河故道荷塘连片、绿草茵茵、杨柳成林，有效发挥了涵养水源、调蓄洪水和调节气候等作用，并提高了生态效益。

（六）完善了一批公共服务网络

一是完善了公共教育服务网络，基本建成了中学、小学和幼教的教育体系；二是完善了公共卫生服务网络，基本建成了县、乡镇、村三级医疗卫生体系；三是完善了公共文化服务网络，基本建成以文化大院为主，文化广场和图书阅览室为辅的公共文化体系；同时，还基本建成了公共养老服务等体系。

二、目前存在的主要问题及其困难

近年来，各级政府虽然加大了对黄河故道综合开发的力度，但受历史、区位和交通等多种因素的制约，沿线经济发展仍然滞后，基础设施仍然薄弱，群众生活水平仍然较低，并存在着诸多的问题及其困难，直接影响了综合开发的进程。

（一）缺少综合开发规划

黄河故道菏泽段至今没有综合开发规划，导致出现开发的随意性、无序性、单一性，未做到生态保护与综合开发相结合、经济发展与承载能力相结合、长期战略与短期计划相结合，甚至有的投资者为追求利益最大化，在开发的过程中出现破坏生态环境的问题。

（二）综合开发程度不高

黄河故道菏泽段呈现单一开发的较多、综合开发的较少现象，并且开发的技术含量较低。据初步调查，区域内的有可利用而尚未开发的土地资源22万亩；在已开发利用的土地资源中有近200万亩为中低产田，产出效益低下；同时，还有开发利用程度较低的24万亩湿地。

（三）基础设施建设滞后

黄河故道菏泽段区域内虽有京九铁路、德商高速公路和105国道等穿境而过，但至今没有一条跨县区贯通的高等级公路，已对综合开发带来了负面影响；由于缺乏统筹协调，黄河故道区域内的中泓水道至今未贯通，水面被分割多块，给综合开发带来了一定的困难。

（四）农民收入相对较低

黄河故道菏泽段由于第二产业和第三产业发展较慢，又加之第一产业效益不高，造成区域内的农民收入相对较低。如2013年农民人均纯收入仅为8000元，比菏泽市平均水平低1000多元，比山东省平均水平低2000多元，并且这种差距呈现进一步扩大趋势。

（五）项目审批遇到困难

目前，黄河故道综合开发仅处于呼吁、上报、争取阶段，并未进入国家战略规划层面，使得项目审批遇到了较大困难（未列入规划项目，国家一般不予审批），更谈不上获得国家政策的特殊支持，结果导致黄河故道综合开发项目对金融、工商和社会资金的吸引力下降。

（六）资金投入严重不足

据了解，国家和山东省均未建立专项资金用于黄河故道综合开发，又加之菏泽市为欠发达地区，财政资金投入十分有限，故项目建设主要依靠从行业部门争取的专项资金来进行，并且资金数额也较少。近几年，由于资金投入严重不足，使得黄河故道菏泽段综合开发项目进度较慢。

三、黄河故道综合开发的有利条件

在政府引导、金融支持和市场推动下，黄河故道菏泽段综合开发已取得阶段性成果，又加之其自身气候条件、基础资源和历史文化等比较优势，可以说黄河故道菏泽段已具备加快综合开发的条件。

（一）具有适宜的气候条件

黄河故道区域属于半湿润、季风型、大陆性气候，光照充足，热量丰富，四季分明，太阳能辐射总量为116.2千卡/平方厘米，年平均气温为13.9℃，无霜期为206天，年均降雨量为737毫米，主要集中在7～9月份。这种适宜的气候条件，将有利于粮食、果蔬和花卉等农作物的科学种植。

（二）具有丰富的水产资源

黄河故道鱼类资源有30多种，主要为草鱼、鲢鱼和鲤鱼等；甲壳类水产10多种，主要为中华圆田螺，背角无齿蚌和季丽白虾等；水生植物10多种，主要为莲藕、菱角、芦苇以及眼子菜、舍鱼藻、菹草等。这种丰富的水资源，将有利于鱼类、甲壳类和植物类等水产品加工业的规模膨胀。

（三）具有悠久的历史文化

黄河故道是中华文明的重要发祥地，历史上数度成为中原地区的政治、经济和文化中心，在这一地区留下了大量的文化古迹和宝贵的非物质文化遗产。仅单县境内就有马堌堆、李堌堆和孙堌堆等13处龙山文化遗址，文台、琴台和仙台等诸多名胜古迹；同时还有深厚的文化底蕴，唐代大诗人李白、杜甫、高适、陶沔曾联袂来单，留下了许多不朽的诗篇。这种悠久的历史文化，将有利于特色、人文和历史等文化旅游的可持续发展。

（四）具有良好的产业基础

一是已建成了一批粮食种植、果蔬生产和畜牧养殖等标准化的农业生产基地，并正在发挥着示范作用；二是已建成了一批林木加工、肉食加工和蔬菜加工等规模以上工业企业，并正在发挥着带动作用；三是已建成一批金融保险、商贸物流和文化旅游等现代服务产业，并正在发挥着引领作用。这种良好的产业基础，将有利于调整、优化和升级产业结构。

（五）具有较大的影响效应

李克强、张高丽和徐绍史等国家领导人分别就黄河故道综合开发作出重要批示，特别是李克强总理在2015年3月“两会”期间指出：“由于历史上黄河故道等客观原因，以徐州为中心的淮海地区，包括苏北、鲁西南、豫东、皖北这块地区，一直都是相对比较贫困的地区，也是革命老区。对淮海地区的发展，我们确实应该给予高度重视。”引起了社会的极大观注。这种较大的影响效应，将有利于获得政策、资金和项目的倾斜支持。

（六）具有强烈的开发需求

。一心一意谋发展，聚精会神搞开发，已成为黄河故道区域群众的共识。通过对黄河故道的综合开发，尽快改善生产生活条件，摘掉欠发达的帽子，与全国人民一道进入小康社会的需求十分强烈。想综合开发、盼综合开发、促综合开发已成为自觉行动。主要体现在对黄河故道综合开发环境营造、项目储备和措施落实等方面。这种强烈的开发需求，将有利于实现科学开发、加快开发和综合开发等。

四、加快黄河故道综合开发的思路

鉴于黄河故道菏泽段综合开发的基本情况、目前存在的主要问题及其困难和具有的有利条件，当前和今后一个时期，菏泽市应坚持特色产业带动、科技引领示范和可持续发展等原则，加快综合开发步伐，力争将黄河故道打造成特色农业走廊、绿色生态走廊和文化旅游走廊等，真正使其造福沿线群众。

（一）加大土地综合开发力度

一方面针对区域内可利用而尚未开发的土地资源，按照国土整治置换建设用地的政策要求，加快中泓两侧荒地、荒坡和工矿废弃地的综合开发步伐，积极为农业发展拓展新空间；另一方面针对区域内已开发但为中低产田的土地资源，通过综合开发治理、配套设施建设和高产农田创建等方式，着力提高农业生产能力；同时，整合开发资金，突出开发重点，加大开发力度，力争使黄河故道综合开发再上新台阶。

（二）大力发展特色优势农业

充分发挥黄河故道资源优势，积极发展优质粮食、高效林果、特色瓜菜等主导产业和畜禽养殖、花卉苗木、绿色水产等特色产业。着力发展无公害、绿色和有机农产品，并以基地建设为重点，积极扩大农产品出口规模。同时，加强农产品品牌创建，积极申报地理标志、驰名商标和名牌农产品，打造农产品区域公共品牌，加快形成标志效应、品牌效应和规模效应等，以切实提高市场竞争力。

（三）推动农产品加工业升级

一是对现有的粮食、畜牧和果蔬等农产品加工企业，加大技术改造力度，促进产品更新、换代和升级，进一步提高企业市场竞争力。二是围绕特色、绿色和有机等农产品基地发展，加快农产品加工项目建设，促进企业规模膨胀，进一步提高农产品加工率。三是按照企业加基地、基地连农户的产业化模式，积极培育农产品加工龙头企业，加快建设农产品加工集中区，并建立健全企业、基地和农户的风险共担、利益共享、融合发展的长效机制，进一步提高产业化经营水平。

（四）积极开发文化旅游资源

深入挖掘黄河故道沿线历史遗存、名人古迹和自然景观等特色旅游资源，大力发展风光旅游、文化旅游和农业生态旅游等，并积极打造主题旅游品牌。一方面对已形成的黄河故道湿地、浮龙湖和荷塘等旅游景区，要继续强化硬件配套和软件建设，着力提高接待能力、档次和水平；另一方面依托现有的水域、绿地和森林等生态资源，抓好湿地生态、休闲度假和民俗体验等一批文化旅游项目建设，并与周边旅游景区有机结合、优势互补和错位发展，以尽快融入区域大旅游格局中去。

（五）改善水利交通设施条件

按照防洪、排涝和浇灌的要求，要加快开挖疏浚中泓，以解决河流分段阻隔的问题；并加强堤岸护坡及配套桥闸建设，抓好大中型灌区续建配套，实现与周边水系的沟通互联，切实提高黄河故道行水蓄水和防洪、排涝、浇灌等能力。同时，沿黄河故道一侧，加快建设一条高等级公路，以贯穿其沿线各县区；并加快构建沿线交通网络，实现两侧道路与高速、国省道、县区公路、镇村公路及沿线主要旅游景区的互连互通，以满足黄河故道区域内生产和生活的需要。

（六）加快打造绿色生态走廊

遵循生态优先、科学修复、合理利用的原则，加快黄河故道绿色生态走廊建设。采取常绿苗木与落叶树种有机结合的方式，重点抓好生态林、经济林和农用林网等工程建设，着力提高种树造林面积。同时，加强黄河故道生态保护，强化沿线河湖截污、面源污染控制和水面综合治理等措施，全面优化提升生态环境，努力实现生态系统健康、景观资源丰富和自然环境优美的发展目标。

五、黄河故道综合开发的政策措施

就黄河故道菏泽段综合开发而言，它涉及到经济、社会和生态诸方面，既具有周期长、投资大和困难多等特点，又具有政策性、复杂性和示范性等特征。因此，各级各部门一定要高度重视、超前规划、强化支持，努力将其思路真正落到实处。

（一）提高综合开发意识

加快黄河故道综合开发，是一项功在当代、利在千秋的战略工程、系统工程、民生工程，也是推进区域经济联动发展、资源要素优化组合和充分发挥后发优势的新路子，对于增加农民收入、拓展发展空间、改变欠发达面貌具有十分重要的意义。各级各部门一定要提高黄河故道综合开发的意识，增强紧迫感、责任感和使命感，制定路线图、列出时间表、实行责任制，全力搞好综合开发。

（二）科学制定发展规划

黄河故道菏泽段的综合开发已进入新的阶段，它需要有一个视角更高、层面更深和领域更宽的发展规划来引领、指导和定位。所以，菏泽市要在认真调查研究的基础上，根据国家宏观调控政策，结合欠发达实际，运用现代发展理论，科学制定黄河故道发展规划。规划要按照因地制宜、生态绿色、集约发展的原则，并与农村经济、文化旅游和环境保护等规划搞好有机衔接，力争使制定的规划具有前瞻性、科学性和可操作性。

（三）研究出台配套政策

由于黄河故道菏泽段区域经济欠发达，集中了大量贫困人口，又加之未被列入国家制定的重点扶贫开发片区，从现实情况分析，仅靠区域自身的力量，来搞好综合开发难度较大、问题较多、见效较慢。为此，菏泽市一是要积极向国家、省汇报黄河故道综合开发面临的困难与问题，努力争取政策支持；二是要研究出台黄河故道综合开发的配套政策，在人力、物力和财力上给予倾斜支持，以确保尽快见到成效。

（四）加大资金投入力度

菏泽市财政要增加对黄河故道综合开发的资金投入，重点支持治水改土、生态保护和现代农业发展，以充分发挥导向作用。沿线的东明县、曹县和单县也要加大财政投入力度，重点改善交通、水利和电力等基础设施条件，促进农业生产能力提升。采取财政贴息等方式，鼓励金融机构增加信贷投放，重点加强对农业龙头企业的信贷支持。按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励和引导社会资本投入，加快形成政府引导、金融支持和社会投入的多元化融资格局。

（五）增强科技支撑能力

结合黄河故道综合开发的实际，集中推广一批先进实用技术。如间作套种、节水灌溉、保护地栽培、水果优质高产、畜禽和水产精养、林木速生丰产等农业新技术，努力提高科技在综合开发中的贡献率。同时，采取多形式、多方式、多渠道，对黄河故道综合开发搞好科技帮扶。如科研机构可选派科技人员深入到黄河故道，开展科技指导、咨询和服务；高等院校可为黄河故道群众搞好科技培训，提高科技的应用能力；并支持和鼓励科技型企业到黄河故道发展，带动群众依靠科技脱贫致富。

（六）推动上升国家战略

中国国际经济交流中心就黄河故道综合开发进行专题研究，所形成的课题报告得到了国家领导人的批示：“请发改委会同有关部门阅研”。菏泽市要以国家领导人重要批示为契机，与相关市共同携手将黄河故道综合开发在纳入本市“十三五”规划基础上，再争取纳入有关省“十三五”规划，并合力推动纳入国家“十三五”规划，进而上升为国家战略，为改变黄河故道沿线落后面貌、实现区域“洼地”崛起和经济协调发展奠定坚实基础。