创新制度 优化机制实现警力无增长改善

于海生，潘文倩，郎 炯（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

创新制度 优化机制实现警力无增长改善

于海生，潘文倩，郎 炯
（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

近年来，公安工作形势日趋严峻，工作任务不断增多扩展，且复杂性和艰巨性也与日俱增，警力不足的矛盾则更为突出和加剧。有限的警力编制增量不能从根本上缓解警力不足的矛盾。因此，必须通过多种渠道和方法使警察机关和警察队伍在警务工作中发挥出更大效能。立足学校自身，深入分析影响学校发展升级和警力资源改善的瓶颈问题，从创新与完善学校管理体制、完善师资队伍结构和激励机制、进一步拓宽和创新进人渠道和用人方式、加快信息化校园建设等方面入手，努力实现“警力无增长改善”的目标。

公安机关；警力；无增长改善

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.003

多年来，警力与警务工作之间的关系一直是世界各国警察理论界和实务界研究的热点问题。世界各国的实践证明，警察编制的配比与警务工作效能并不是完全成正比关系，也就是说，并非单纯地增加警察编制就能达到提升警务工作效能和水平的目的。近年来，公安机关面临的社会治安形势日趋严峻，工作任务不断增多扩展，且复杂性和艰巨性也与日俱增，而与此同时，警力不足的矛盾则更为突出和加剧，并存在较大程度的普遍性。在目前全国严格控制公务人员总量的大背景下，有限的警力编制增量不能从根本上缓解警力不足的矛盾。因此，如何拓展思路，开辟新路，通过多种渠道和方法使警察机关和警察队伍在警务工作中发挥出更大效能，着力实现“警力无增长改善”是摆在我们面前的一个重大课题。

一、警力与警力无增长改善的理解

1. 警力的含义及构成要素

广义上的“警力”，是指警察机关及警察队伍所具备的人力、物力和财力，以及其它相关资源的总和，具体包括警察机关的机构设置、职能配置、运行机制、规章制度、人员数量、人员素质、人员使用、器械装备、设施场地、情报信息、战略战术、经费保障等多个软硬件要素。而我们这里所研究的“警力”可以理解为狭义上的警力，简单地说，就是一定数量和一定质量的警察按照一定方式配置与整合后，在警务工作中体现出的履职能力，或者说处理警务工作的能力。我们认为，对警力的合理测量应当是“有效警力”，而非简单的警察人数的总和，可以用公式来表述有效警力的测量，即“有效警力=自然人数×系数群+科技+机制”。其中，系数群包括个体的能力系数、个体的状态系数，以及团队的集成系数（优势互补）。

2. 警力无增长改善的含义

在现代警察制度诞生后的 180 多年的时间里，西方各国学者对警力或者说警力资源相关理论进行了较为深入的研究探讨。最初理论界对警力的理解就是指警察数量。上世纪 30 年代，美国著名的警政专家沃麦（ A.Vollmer ）、威尔逊（ 0.WilSon ）、史密斯 （ Bruee Smith ） 等人都对警力资源配置进行了深入研究。而警力“无增长改善论”则是由英国警务改革的倡导者、德文郡警察局局长约翰・安德逊（John Anderson）于1976年在其著作《从人力资源到观念的转变》中正式提出。“警力无增长改善”就是指在警察数量没有增多或者增量受到限制的情况下，通过其它途径和方法提高其警务工作能力。实践证明，警力无增长改善是适应现代警务工作客观需要的必由路径，也是我们工作的着眼点和着力点。

3. 警力无增长改善的基本途径

基于对警力和有效警力的理解，我们认为，警力无增长改善的着眼点应聚焦在对有效警力的开发和增量上。因此，在人员编制数及增量有限的情况下，应当坚持警力的结构性挖潜和内涵式建设，通过调结构、转方式、强管理、提能力、凝警心等一系列措施，提升整体队伍的有效警力的百分比来缓解警力绝对人数受限的矛盾和困难，努力实现警力无增长改善的目标。其主要从以下六个方面入手：一是向机制要警力，优化机构设置、完善职能配置和改进工作运行机制，提升工作效率；二是向素质要警力，强化教育培训、人才培养和岗位练兵，提高民警综合素质；三是向管理要警力，优化警力配置和强化科学用警，提升队伍整体合力；四是向科技要警力，推进信息化建设和现代化装备改良，提高工作能力和效率；五是向凝聚力要警力，完善爱警惠警措施，提高民警的工作积极性和投入度；六是向社会要警力，加强辅警队伍建设和完善购买服务制度，节约并释放更多的警力资源。

二、学校警力资源建设的基本情况与主要做法

随着上海公安工作的大发展，学校近年来在市局党委的坚强领导下，在市教委的正确指导下，全体教职员工勇于创新，追求卓越，齐心协力，共同奋斗，实现了学校的跨越式发展，取得了令人瞩目的成绩，学校的警力资源建设为此提供了坚实的基础和保障。

（一）学校警力资源建设面临的新形势与新任务

当前，公安教育训练工作进入了改革发展的新阶段，公安部和市局党委对学校建设发展提出了新的、更高的要求，学校也进入了升级发展和向“亚洲一流、世界先进”警察院校全面迈进的重要阶段，学校警力使用面临着严峻的考验与挑战。

1. 公安部对加强公安院校建设作出了新部署

近期，公安部研究部署了推进公安院校改革发展的新的工作思路和工作任务，对全国公安院校进一步提高服务公安工作的能力和水平，加快建设具有中国特色的一流公安院校提出了新的要求。

2. 上海公安工作发展的新形势

目前，上海现代警务机制升级版建设处在大力推进的过程中，上海公安工作正面临着新一轮的改革与发展。作为上海公安教育训练主阵地的学校如何在上海现代警务机制升级版建设中，全面提升工作质量和水平，更好地提供警力和智力支撑是学校面临的全新的重大课题。

3. 市局党委对学校建设提出的新要求

2014年教师节，上海市副市长、市公安局局长兼我校校长白少康同志来校开展专题调研，他着重强调了学校作为公安人才进入的“总开关”的重要地位和重要作用，对学校提出了要继续加大改革创新力度，牢固树立培养“政治人才”的理念，努力实现“教育领先于实践”等新的要求，将学校的职能定位提升到了新的高度。

4. 学校自身改革发展的新目标

通过多年的努力，学校成功创建了“国家示范性高等职业院校”，下一步，学校将瞄准建设“亚洲一流、世界先进”的警察院校的宏伟目标全面迈进。可以预测，实现这个目标所承担的工作任务量及其难度、复杂程度均是前所未有的。面临如此浩大的系统工程，警力资源建设将是学校面临的核心问题。

（二）学校警力资源的基本情况

1996年，学校与一警校、二警校实行三校合并，当时的民警和职工总人数达600余人。2005年，市局北艾路和莘庄培训基地整体划归学校，当时的民警和职工总数为532人。当前，学校职能已从过去单纯的学历教育转为职前教育和职后培训并重，因此，学校承担的教育训练工作的任务量以及复杂性和艰巨性均比10年和20年前倍增。从2013年的统计数据来看，学校共举办各类培训班245期，累计20700余课时，培训学员11580余人次，第二专、本科学员近1500人，工作任务骤增。而学校目前共有15个副处级内设机构（其中管理服务部门7个，教学培训部门8个），民警、职工及文职总人数则为510人。相比于10年和20年前，学校民警、职工及文职总人数却分别减少了4.1% 和15%。因而，繁重的教育培训工作任务与有限的警力资源间的矛盾之突出可见一斑。

（三）学校提高警力资源效能的主要做法

面对公安教育发展的新形势和新要求，学校现有警力资源日显总量不足、结构不优和效率不高等问题。在全局警力总量受限的情况下，学校党委积极研究解决方案，全力开展内部挖潜，通过借鉴国内外先进经验，紧密结合公安院校特点和自身实际，开拓思路，创新方法，在警力无增长改善方面积极探索，勇于实践，在一定程度上缓解了警力数不足的问题。

1. 加强人员岗位管理的科学性与规范性

一是坚持岗位结构优化，强化教学育人工作。多年来，学校着力加强岗位优化设置和合理配比，严格控制和逐步减少行政教辅岗位数，坚持把有限的警力资源向教学育人一线倾斜，进一步强化教学育人的核心地位。目前，学校行政教辅岗位数与教学培训岗位数的比例已从10年前的2︰1左右降至当前的1.2︰1。二是坚持岗位动态调整，优化岗位设置。学校坚持岗位设置精简高效的原则，每年对各部门民警、职工和文职岗位进行全面梳理与优化，根据工作内容、要求和人员的变化情况，对岗位设置进行动态调整，确保岗位设置的科学合理。三是坚持全员竞聘，促进人岗适配。学校连续10年每年开展民警、职工和文职岗位竞聘工作。实践证明，这项制度对更好地推进学校各项工作和加强教职员工队伍管理具有积极意义，既对工作任务和岗位职责进行了一次全面梳理，更是通过定期的双向选择，促进了事岗匹配、人岗适配，人尽其才，特别对那些后进同志来说是一次有效触动和有力鞭策。

2. 提升师资队伍整体素质

师资队伍是学校教育训练工作的第一资源，师资队伍的内涵建设是学校建设发展的基础与保障。因此，学校大力推进和加强师资队伍建设：一是完善师资队伍结构。教官制经过十年的改革运行，彻底改变了学校原有的师资来源从校门到校门的单一结构，一大批来自实战、能战会教的教官充实了师资队伍。目前，我校教学一线250名教学人员中教官占到72.8%，尤其是公安业务类教官已经超过80%，专业带头人和青年教学骨干全部是教官。据统计，教官制实行11年来，来我校工作的专职教官累计已达300余名。近百名教官期满回实战单位后发挥了反哺基层训练工作的重要作用。教官已经真正成为了教学对接实战的主体和主导力量。二是树立先进的教学理念。通过对师资队伍坚持不懈的教育培训和艰巨工作任务的锤炼，“三实”理念渐成主流，专业和课程体系得到重建，教学内容不断更新，教学方法、手段不断创新，教学成果不断涌现，教育训练质量不断提升，师德师风建设取得了明显成效，师资队伍的凝聚力、战斗力、影响力进一步提升，示范辐射效应明显。三是推进“三者合一”建设。我校是全国高等院校中首创“三者合一”，并与国际先进警察院校管理模式接轨的学校。2008年以来，学校通过改革学员管理体制，稳步推进师资队伍“三者合一”，率先在全国构建了融德育、教学、实战为一体的公安院校师资队伍建设新模式，师资队伍管理、组织、策划综合能力明显提升，原学管干部的教学能力得到了显著提高，从原先单一的带队干部转型为能管会教的新型师资力量，警力资源得到了有效开发，警力资源整合利用的效能得以充分体现。四是强化专业能力培训。加强师资队伍能力提升整体设计，大力开展实战、教学、科研等方面专业能力培训，同时开展外语、信息化、法律等方面通用能力培训；强化师资初任培训，进一步强化德育辅导和实战带兵能力的培养，并在培训方法上注重实践锻炼，督促部门科学设计初任教官从教职业生涯规划；加强公安实战锻炼，组织教官教师赴实战部门轮岗锻炼；拓展培训渠道，借助引进的海外优秀师资搭建沟通渠道，与国外警察培训机构或刑事司法类院校建立合作关系，搭建师资赴国（境）外培训平台。五是加大骨干选育力度。根据专业建设需求，积极组织开展专业带头人、教学骨干选聘工作，并坚持统一标准、宁缺毋滥的原则。充分发挥教官制优势，从对应警种条线物色、引进专职或兼职专业带头人作为补充，形成每个专业“一专一兼”的“双专业带头人”模式，以利于结构互补，分别从教学、业务两个方面开展专业建设。经过选拔与审核，已在7个重点建设专业和其他专业领域选聘了20名专业带头人和41名中青年教学骨干，基本形成了由专业带头人领衔、中青年教学骨干担纲、覆盖各专业的中坚力量。同时，深入开发校外资源，借助市教委“东方学者”“海外名师”等项目建设平台，继续做好海外高端师资引进和日常运作管理工作。六是深化校局联动机制。在教育训练“共同体”的体制优势下，通过培养模式共创、人才标准共定、教学训练共施、运作过程共管、教学质量共评的校局联动模式，全局资源得到了整合利用，促进了学校教学与实战的紧密衔接，保障了教学训练工作的高效运作。学校广大教官教师在积极承担任务，投入校局联动、战训交融的过程中，能力素质也得到了提升。

3. 强化干部队伍示范引领作用

一是完善干部队伍分析讲评制度。坚持每半年对学校干部队伍建设的整体情况进行一次分析，紧密联系领导干部的思想和工作实际，分析研究干部队伍存在的主要问题，深入剖析原因，制定有力措施，切实加以解决。同时，利用学校月度办公例会，建立职能部门领导对相关条线工作进行讲评和校领导对分管工作进行点评制度，逐步形成一级抓一级、层层抓落实的定期评价机制，变压力为动力，有效促使各级领导干部尽职履责和各项工作的扎实推进。此外，学校坚持开展每年一次的领导干部述职述学会和每半年一次的述廉会，分管校领导对部门领导，部门主要领导对下属科级领导进行总结讲评，进一步强化领导干部的责任意识和履职能力。二是建立领导干部联系一线育管工作制度。建立领导干部定点联系第二专（本）科学员区队德育工作制度和学校领导干部听课评课制度。通过领导干部深入学员区队与基层辅导员密切联系，深入课堂与教官教师零距离接触，更好地促使他们改进工作作风，了解掌握学员育管与教学工作一线的真实情况，有的放矢地开展各项指导、调研、服务工作，既推进了学校领导干部队伍建设，也提升了学校基层一线的工作质量和水平，可谓一举多得。三是强化领导干部基层锻炼力度。2013年，在市局政治部统一部署下，依托市局“教官制新十条”，选派了10名教学条线领导干部赴公安实战单位开展为期一年的挂职兼任领导干部工作，并组织5名领导干部和民警赴本市和外省市公安实战单位开展挂职、轮岗锻炼，干部选派力度前所未有，有力提升了学校教、训、研、战一体化水平，其撰写的十多篇高质量调研报告，得到了市局政治部和公安实战单位的一致好评。

4. 拓宽警力资源补充渠道

一是推进民警岗位的合理置换。学校按照“非重要管理、非重要机密、非涉枪涉弹”原则将民警岗位逐步置换成职工或文职岗位，将置换出的警力安排至其它急需的岗位上去。二是加强非警人员队伍建设。学校高度重视职工和文职队伍建设，通过强化管理考核、完善表彰激励、优化岗位培训和加强凝聚力工作等，使他们进一步增强责任感、归属感和积极性，提高工作技能和水平，充分挖掘个人潜能，更好地发挥非警队伍的作用。三是加大购买服务力度。对于相关岗位或工作职责通过购买社会化服务予以撤销，将置换出的人员进行重新配置，进一步释放和利用好警力资源。

5. 加强校园警营文化建设

学校重视发挥“文化育警”功能，努力建设融合公安职业教育理念，以培育师生职业精神为核心的“五位一体”的校园文化体系，增强学校内涵“软实力”，进一步加强文化的熏陶作用、凝聚作用和激励作用。一是孕育以铸魂立根为主旨的思想文化，二是孕育以实战任务为导向的战斗文化，三是孕育以全员育人为主线的制度文化，四是孕育以警营特色为主体的环境文化，五是孕育以凝心聚力为主题的群众文化。以社会主义核心价值观和人民警察核心价值观教育为重点，强化师生公安职业精神塑造。在艰巨任务和重大工作完成过程中，锤炼形成的“改革创新，求真务实，追求卓越”的公专精神和“特别能吃苦，特别守纪律，特别有精神，特别会服务”的公专学警精神对广大师生积极投身于公安教育训练改革发挥了极其重要的引领和激励作用。

6. 强化信息化技术对学校的支撑作用

一是建立办公信息化平台。学校构建集教学培训、行政管理、队伍建设、后勤保障等各类工作项目的综合性的办公信息化平台，进一步简化了工作流程，节约了人力和时间成本，提高了工作效率。二是加强教育训练信息化建设。注重发挥现代信息技术对教育训练的支撑作用和延伸效应，优化教育培训的手段和渠道，取得了事半功倍的效果。如创建了远程学习网络、数字化图书馆，通过模拟手段开展巡逻、审讯实训等。三是加强信息化培训。学校着力加强教职员工信息化运用能力的培训与考核，不断提高教职员工信息化操作水平，有关职能部门开展了信息化技能大练兵，包括职工在内的部门全体人员共同参与，分管校领导亲自主考，既提高了工作技能和效率，也很好地促进了岗位履职，取得了良好的效果。

7. 构建科学务实的目标管理考核体系

学校构建科学务实的目标管理考核制度，充分发挥其对部门工作和教职工队伍的引领、指导、评估和激励作用。考核内容以绩效目标为主，聚焦学校中心工作，强调工作效能和质量，帮助被考核部门及时改进工作方法，调整工作重点，合理安排警力和分配力量，按时保质地完成工作任务。坚持考核结果与干部任用、个人考核、奖励表彰、福利待遇等工作紧密衔接，强化目标管理考核工作的激励作用，进一步激发广大领导干部和教职工的积极性、创造性。

三、影响学校发展升级和警力资源改善的瓶颈问题及对策

虽然学校立足自身，在“警力无增长改善”方面进行了积极的探索和实践，也一定程度上缓解了警力数不足的突出问题，但客观地说，影响学校发展升级和警力资源改善的一些瓶颈问题是现实存在的，而且大多是较大、较高层面的体制、机制性问题。

（一）现实存在的瓶颈问题

1. 管理体制与学校新一轮改革发展不相适应

一是从学校层面来看，学校民警全部是公务员身份，但学校则是事业单位，因而在干部配备、经费使用、后勤保障等方面关系不顺，也影响了“教、训、练、战”一体化建设。二是公安院校的内部机构设置应有别于公安行政部门，而目前，学校的内设机构设置和职能划分更多地具备行政机关的特征，从教育工作的角度来看不够科学合理。同时，一些服务全局和社会的部门还没有正式的机构编制，不利于工作开展。三是教研室设置还不够健全，部分专业化程度较高的警种还没有成立专门的教研室，不利于警种专业建设和师资队伍建设。

2. 人员配备与学校新一轮改革发展不相适应

总体上来看，学校警力数配比仍有不足。目前，学校民警总编制数432人，占上海总警力的0.86%，力量仍显不足（香港警察学院人数占香港总警力的2.1%）。而从师生比的角度来看，目前学校师生比为1︰12.4，与世界先进国家与地区的1︰6比例相比较仍有较大差距，以学校年均在校学员2500人为计，现阶段学校专任师资缺口超过90名。按照白少康局长2014 年9月来校调研时的指示要求，学校人员总体力量仍需增强。

3.师资队伍建设与学校新一轮改革发展不相适应

一是师资队伍结构不尽合理。在整个师资队伍中，高层次、高水平的专家型师资力量还较为缺乏，师资结构不尽合理。二是师资队伍整体能力仍有不足。目前，师资队伍整体素质还有待进一步提升，部分教官教师在教学能力、育人能力、创新能力和合作能力等方面还有欠缺，一些专业带头人和教学骨干的综合能力还显不足。三是吸引优秀人才来校任教的难度很大。“从优待教”的激励机制还不健全，教官岗位的吸引力还不强，实战单位的优秀基层干部、业务骨干，以及高层次警务研究型人才来校任教的意愿不强，人数不多，缺乏相应保障制度。同时，也缺乏吸收局外优秀人才来校任教的创新机制。

（二）解决当前瓶颈问题的工作对策

1. 创新与完善学校管理体制

一是创新学校管理体制。参照北京、安徽、广东、黑龙江等地公安机关的做法，争取市局政策支持，在学校增挂“训练总队”的牌子，实行“一套班子、两块牌子”管理，有效解决学校在管理体制方面的问题，真正实现“教、训、练、战”教育训练一体化模式，更好地推进上海公安教育训练工作。二是优化调整学校内设机构。结合“三定”工作，根据公安工作需要，针对公安教育训练工作内在规律和公安院校特点，对学校教学培训部门和行政教辅部门设置进行全面梳理，优化学校内设机构设置，根据警种和专业发展需要，探索建立侦查、治安、公安行政管理、公安领导干部学院等相关“二级学院”，支撑并凸显学校职业教育职能。同时，争取上级部门支持，建立民警心理健康服务中心、公民警校等独立编制的机构。结合公安实战需要和学校实际情况，加快建立经侦、行技等相关专业教研室，并构建相关课程体系，配备相应的师资力量，从源头上强化上海公安核心战斗力的素质基础。

2. 完善师资队伍结构和激励机制

一是完善教官选育机制。积极争取上级相关部门支持，不断完善教官选拔、培养和激励机制，如健全任期制教官制度、教官等级晋升制度、教官等级与教师职称互通制度等一系列教官制度，并进一步提高教官的福利待遇，增强教官岗位的吸引力。二是优化师资队伍结构。加大对高层次、高水平师资，特别是对实战部门中底蕴深厚、经验丰富的专家型领导干部或业务专家的引进力度。同时，根据公安教育训练工作规律和特点，加大对退休的优秀师资、行业专家的返聘力度，形成“高、中、初”三个等级，“老、中、青”三个类型有机结合的师资结构，确保学校师资的可持续发展。三是完善激励和保障机制。进一步完善对骨干师资、优秀教官教师的激励制度，包括在非领导职务晋升、培训进修、表彰奖励、福利待遇、办公场所等方面加大对专业带头人、教学骨干、高级专业技术人员等骨干师资的倾斜力度，创造更好的工作环境和条件，进一步提高其工作积极性和创造性。

3. 进一步拓宽和创新进人渠道和用人方式

一是探索拓展人力资源补充渠道。充分利用学校事业编制政策，补充非警编制人员，重点招录法学教学与法律实务、信息基础平台建设、应用软件开发、数字图书管理等方面的高层次专业技术人才。二是探索创新人力资源的“柔性使用”模式。在已有职工、文职等非警编制人员使用的基础上，积极拓宽思路，开发运用“聘用式”“兼职式”“合作式”“咨询式”“服务式”等多种用人方式，最大范围地利用社会资源，实现优秀人力资源共享，进一步缓解警力资源不足的压力。

4. 加快信息化校园建设

加快校园信息化建设，以信息化引领学校教学、科研、管理、保障等各项工作的创新，如积极引入大数据、云计算等先进技术，加快研发、建设上海公安教育训练大平台，开发先进实用的教学训练设施等，充分发挥教育信息化在学校升级发展中的支撑作用，促进现代信息技术与公安教育的全面深度融合，着力构建数字化教学、学习、管理、生活环境，以技术创新发展促进警力使用的集约高效。

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Innovate Systems and Optimize Mechanisms to Attain the Goal of Improved Performance without Increase in Police Resources

Yu Haisheng， Pan Wenqian， Lang Jiong
（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

In recent years， police confront more serious situation， tasks which are increasing in quantity and expanding in volume are getting more and more complicated and arduous and， the shortage of police number is becoming increasingly serious. The limited addition of the police number can not totally mitigate the contradiction of inadequate number of police. As such， many channels and methods should be used to make it possible for police agencies and police to play more important roles in police work. From the perspective of the college， the paper analyzes the bottleneck problems that prevent the college from growth and police resources from performing better and suggests innovating and perfecting the college administrative system， improving faculty structure and stimulation mechanism， further expanding channels to introduce talents and readjust methodologies of employing professionals， speeding up the building of informationized campus and so on in order to attain the goal of improved performance without increase in their number.

Police Agency； Police Force； Improved Performance without Increase in Number

D631.12

B

1008-5750（2015）01-0016-（08）

2014-12-15 责任编辑：陈 汇

于海生（1957— ），男，上海公安高等专科学校党委副书记、副校长，副教授，本刊副主编；潘文倩（1973— ），女，上海公安高等专科学校党委委员、政治处主任，讲师；郎炯（1977— ），男，上海公安高等专科学校政治处组织人事科科长，讲师。