法治中国视域下行政纠纷解决机制的完善——基于一种系统改良的路径

文 （国家行政学院，北京 100089）

纠纷解决机制是各种纠纷解决方式、制度的总和和体系，是各纠纷解决方式相互作用动态过程。纠纷解决方式与纠纷相伴而生，以类型化为基础，不同的纠纷类型适宜不同的纠纷解决方式，是对因利益对抗产生纠纷的平复，使社会关系重归和谐稳定。纠纷解决的方式有多种，有法治化的，也有非法治化的，特点不一，各有所长。在社会转型矛盾高发的当下，除发挥各已有纠纷解决方式的作用、创新多元化纠纷解决方式，但更应当系统地审视现有纠纷解决机制的完整性、内部协调性和有效性。

一、行政纠纷解决机制的构成

（一）行政纠纷解决机制的要素和类型

从纠纷解决的基本结构可以将纠纷的解决方式分为纠纷主体、纠纷内容、纠纷解决者、解决纠纷所依据的规则四个基本要素。纠纷主体即纠纷的当事人，利益冲突的相对方。纠纷内容即主体争执的对象，互相冲突的利益，往往被抽象为实体权利。纠纷主体和内容的不同将直接导致具体纠纷解决方式以及程序的不同。纠纷解决者是在利益冲突无法达成妥协的情况下，以中立第三者身份介入纠纷，以基于纠纷主体合意的协调或基于公权力强制的形式，结束纠纷主体间的利益不确定状态。解决纠纷所依据的规则使纠纷的解决变得更有预见性，一般包括实体规则和程序规则。

棚濑孝雄将纠纷解决的过程类型化为两条相互独立的基轴。一条轴按纠纷时有当事人之间自由的“合意”还是由第三者有拘束力的“决定”来解决而描出。另一条轴则表示纠纷解决的内容是否实现为规范所规制这一区别。［1］无论是当事人之间合意解决纠纷的程度，还是纠纷的解决是否为规范所规制，纠纷解决制度的选择都应当与具体纠纷的情形相符合。

（二）目前我国行政纠纷解决机制的构成

目前我国行政纠纷解决机制主要包括行政复议、行政诉讼、信访申诉、协调和解、行政赔偿补偿等，特点各异，各有侧重。制度的有效性存在限度，因而制度的选择对于有效解决社会纠纷至关重要。

行政诉讼通过司法对行政的外部监督实现权利救济，是规范性最强的行政纠纷解决制度。由专门设立的审判组织依据法律规范和正式的诉讼程序作出具有约束力的判决。行政诉讼侧重公正的实现，具有专业性、被动性、终局性及权威性等特点，但由于成本较高，效率偏低等固有弱点，在现代社会纠纷解决中面临越来越严峻的挑战。

行政复议通过行政内部自我纠错机制实现救济，具有较强的规范性，注重效率，成本较低，纠纷解决者具有行政管理经验、条件等专业优势。较之司法程序更为便捷、受案范围和审查强度也较大，较之非规范性的纠纷解决方式更有法律程序保障，但其中立性、程序正当性和权威性往往受质疑。

信访是一种非规范性的纠纷解决方式，其纠纷处理结果具有高度或然性。但由于其灵活性极强，对各个行政领域的纠纷全面适用，具有门槛低、非程序性、个案回应性强、非交往理性等特点，在弥补其他正式纠纷解决制度疏漏的层面能够“在一定上接近实体正义”，在行政法治初级阶段的中国具有一定的现实合理性。为法治主义所诟病的是，信访时常以其或然性和随意性扭曲正式纠纷解决制度建立起的社会秩序，蚕食正式制度的效能和权威。

协调和解不是一种独立的纠纷解决制度，属于人民法院的一种工作机制。［2］协调和解由于建立在当事人合意基础上且回应性强，能够有效节约纠纷化解的成本、修复当事人之间的关系，因而更有利于纠纷的实质化解。虽然合法性有限，但事实上各级法院在不同程度上均在探索适用协调和解方式来化解行政纠纷，司法机关、行政机关、行政相对人对于行政诉讼协调和解的偏好共同促使着行政诉讼协调和解的实然生成及发展。［3］

除了以上能够适用于大部分行政领域的纠纷解决方式，也存在适用于特别行政领域的行政纠纷解决方式，针对不同领域不同类型纠纷的实际需要发挥着不可忽视的作用。

二、行政纠纷解决机制的目标与标准

（一）完善纠纷解决机制的目标描述

国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》将纠纷解决作为法治政府的重要组成部分，并将“高效、便捷和成本低廉”作为纠纷解决的标准 。党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》将完善纠纷解决机制、化解社会矛盾作为进一步深化改革、全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要着力点和“法治中国”的重要组成部分，更加注重纠纷解决机制的法治化、有效性和系统的调和。

（二）纠纷解决机制的标准

1.良性的纠纷解决方式

什么样的纠纷解决方式是好的？国内外学界和实务界给出了诸多回答 。笔者认为，各种纠纷解决方式特点不一、各有侧重、优势互补，并不能片面地断言某种特点优劣。但在法治主义下，评价某种纠纷解决方式的标准应当满足纠纷解决需求的 “最大公约数”，应当从以下方面衡量：公正、效率、专业性、有效性。

纠纷解决的公正包括实体公正和程序公正两个层面。由于实体公正仅具有“无限接近”可能性，任何纠纷解决过程都不可能在纠纷主体之间做到无可争议的利益判定，作为一种程序，纠纷解决制度只能保证其在任何情况下，无论合意性和规范性程度如何，程序正义的基本要求都能得到满足。

效率包括时间和成本两个要素。纠纷解决的效率要求基于“迟到的正义为非正义”。关于效率与公正的矛盾的调和，英国“分配正义”的诉讼哲学主张纠纷解决机制资源的配置、时间和金钱的投入必须考虑具体案件的难度、复杂性、价值性和必要性，贯彻“比例原则”。

专业性，即裁决者对相关领域的专业知识有一定的掌控能力，对纠纷涉及的法律问题或事实问题能够在认知和经验的基础上做出符合理性的判断。拥有精良技术装备和专业从业人员的行政机关是行政管理问题的专家，法院则不具备解决纯粹行政问题的知识优势；相比之下，法院拥有大量经过严格法律训练并具备丰富司法经验的法官，是解决法律问题的专家，行政机关解决法律问题的能力则显得逊色。

有效性即实质化解纠纷，“案结事了”，对当事人的诉求有一定的回应，以更多地追求实质正义为导向。纠纷解决机制有效性至少包括两个方面的要求：第一，该机制能够给予受害人充分的救济，包括精神补救和物质救济；第二，该救济能够切实得以执行。只有纠纷解决机制实际有效，才能树立权威和得到公众的认可。［4］

2.系统完整性

“没有救济，就没有权利”。有纠纷，就需有合理的解决途径，这是实现社会公正的基本要求，如果将一些纠纷排除在纠纷解决机制之外，意味着纠纷解决机制存在“漏洞”或“空白”。［5］纠纷解决机制系统完整性的评判应当着眼于现实各类纠纷是否都能根据其特点纳入有相应的解决渠道，是否都能够为纠纷解决机制覆盖。这既需要考量现有纠纷解决机制是否能够涵盖所有的纠纷，同时需要对现有的纠纷解决方式进行通盘考虑和配套整合，清理各种纠纷解决方式之间因适用范围不及而形成的灰色地带，形成一套多层次、全方位、立体式、互补互助、完全无遗漏和无冲突的纠纷解决系统。

3.系统内部协调性

纠纷解决机制是一个动态的系统，作为系统内部组成部分的各种纠纷解决方式不仅应各尽所能，优势互补，协调共存，还应注重各纠纷解决方式之间的衔接，包括正式纠纷解决制度之间的衔接，如复议与诉讼，以及非正式纠纷解决方式与正式纠纷解决制度之间的衔接，如信访与复议、诉讼之间的衔接和协调，和解与复议、诉讼之间的衔接。

多元行政纠纷解决方式之间衔接是为了满足纠纷解决和保障权利救济的需要，救济链条的完整性应当遵从两个前提：一是司法的终局性，二是非规范性的纠纷解决方式的补充作用。

三、当前行政纠纷解决机制存在的问题

（一）系统性“疏漏”

当前行政纠纷解决机制的“疏漏”表现在两个方面，一是覆盖范围偏窄，二是对现有的纠纷解决方式缺乏通盘考虑和配套整合。

目前的行政纠纷解决机制的覆盖范围偏窄，不能将行政纠纷全部涵盖，并根据纠纷的特点分别纳入相应的纠纷解决渠道。行政纠纷解决机制的覆盖范围在规范层面体现为纠纷解决的受案范围。目前我国行政纠纷的解决制度均有受案范围的限制，在我国的非政府公共组织领域，如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等，目前大量行政纠纷找不到解决途径。［6］

纠纷解决机制是各种纠纷解决方式有机结合的动态系统，当前各行政纠纷解决方式的地位和范围并未得到明确合理配置。由于分别设立的纠纷解决机制各自为政，彼此不配套，没有形成一套完全无遗漏和无冲突的纠纷解决系统，使得利用纠纷解决机制的漏洞规避法律、造成被侵权人没有可以利用的救济途径和手段的情形时有发生；利用各纠纷解决方式之间的关系循环往复无休止地“打程序牌”，占用大量公共资源又无益于纠纷实质解决的情形亦时有发生。

（二）各纠纷解决方式的优势未得到发挥

当前行政诉讼的在实现公正方面的优势并未得到发挥，权威性得不到保障，终局性的也未得到贯彻。行政审判的结果具有较高的或然性，降低了这种规范化程度最高的纠纷解决方式的可预期性，“执行难、执行乱”等问题也可能使当事人所获只是一纸空文。 行政复议的效率在官僚制架构下冗杂的审理程序和机构设置中层层递减，由于专职复议人员的编制、素质等条件的现实欠缺使得行政复议的专业性也无充分保障，加之行政复议公正性不足的先天缺陷掩盖效率性、专业性等优势，因而丧失比较优势。信访虽有暴露公共权力腐败不端的“窗口”功能，但在解决纠纷、接近实质正义方面的能力和效果有限，消耗了公共权力高层大量的资源，影响公共权力的正常运行，且纠纷处理结果具有高度或然性和反理性，逐渐出现自反性困境。协调和解由于缺乏制度层面上的规范和确认，容易滋生出“和稀泥”式的无原则调解和压服式的非自愿调解，其解决纠纷的结果由于得不到正式制度的审查和确认，具有极强的不稳定性。

（三）各纠纷解决方式间衔接不畅

当前各纠纷解决方式间衔接不畅主要表现在以下方面：

第一，行政救济与司法救济之间的关系没有理顺。现有制度安排在行政复议与行政诉讼的关系上，以当事人选择为原则，以复议前置、复议选择终局、复议终局和诉讼终局为例外。因当事人在享受程序自由选择权的同时，却丧失意欲维护的实体权利而备受诟病。复议前置、复议选择终局、复议终局和诉讼终局等例外性质的制度设置的正当性也经不起推敲。

第二，其他非正式纠纷解决方式与正式纠纷解决制度之间的关系没有理顺。信访、协调和解与复议、诉讼之间的关系，由于缺乏制度层面上的规范和确认，而长期游离于法律之外，在立法与实践之间陷入一种尴尬的分裂。

第三，司法终局的原则没有贯彻。司法的终局性包括两层含义：一是所有解决纠纷的机构在作出裁决后，当事人不服，都可以向法院起诉；二是法院的终审判决是发生法律效力的判决。除了法律规定或依照法定程序提起再审，任何国家机关任何人都不能变更、废除法院的裁判。在司法最终性被突破的情况下，司法权威被颠覆，案件陷入循环，纠纷化解永远“在路上”。

（四）各纠纷解决方式的功能与负担配置不协调

首先表现为司法路径的拥堵。在现代社会，司法无疑是最重要和最终的纠纷解决方式，但不是唯一的渠道。由于对法治主义弘扬有余，弊端论述不足，在“法律万能主义”、“诉讼中心主义”理念的影响下，法院几乎垄断纠纷解决权，人财物等重要资源集中配置于司法机关和正式诉讼程序，造成诉讼爆炸、司法负重难行。司法无疑是制度化、规范化程度最高已经公正性、权威性、最有保障的纠纷解决方式，但并非一切纠纷都适合法院解决，法院的解决方案即使是合法的未必就是最佳的，并不能适应所有纠纷解决的需要 。诉讼中由于以是否满足特定规则要件的形式被定型化处理，造成现实案件的个性被抽象化［7］，无法根据案件的个性作出实体正义程度较高的判决。司法救济强调程序正义和形式法治，有时甚至难免与实体正义相冲。形成鲜明对照的是，复议由于其公正性不足而丧失比较优势，备受冷落；信访制度则功能错位紊乱，大量挤压正式纠纷解决渠道、破坏法治成果。

（五）纠纷解决的有效性不足、法治化程度不高

形式主义法治及其影响下的纠纷解决的形式主义是造成纠纷解决的有效性不足的直接原因。严格形式法治只注重“合法性”，忽视当事人诉求、行政目的和个案正义的实现，造成程序空转却无益于实体纠纷的解决。纠纷解决方式缺乏通盘考虑和配套整合是纠纷解决的有效性不足的深层原因，而司法终局性被突破则是造成纠纷解决的有效性不足的本质原因。目前行政纠纷解决过程中，仍惯于依赖人治思维或追求息事宁人，忽视规则和理性，或然性和随意性大，纠纷处理的结果在相当程度上取决于各方力量对比和博弈。

四、完善行政纠纷解决机制的路径

（一）扩大纠纷解决机制的覆盖范围并实现系统内整合

为解决当前行政纠纷解决机制系统性“疏漏”的问题，需要进一步扩大纠纷解决制度的受案范围，合理利用不同类型的纠纷解决方式将全部的行政纠纷纳入其中，而不是以各种“技术”将排除在外。同时，需要对现有的纠纷解决方式缺乏通盘考虑和配套整合，形成一套多层次、全方位、立体式、互补互助、无遗漏和无冲突的纠纷解决系统。可以考虑适当发展新型纠纷解决方式。如以由省级政府对市县政府与被征地人之间征地补偿安置争议进行裁决的征地补偿安置裁决方式为经验依托，借鉴英国的裁判所制度，考虑设立针对某一类纠纷的各种专门的纠纷解决委员会，既满足了个别领域具体纠纷解决的需要，也保障了专业性和程序灵活高效。

（二）发挥各纠纷解决方式的应有作用

在满足纠纷解决机制基本标准的前提下，对纠纷解决机制的完善应当建立在尊重各纠纷解决方式固有特点和客观规律的基础上，发挥各自的优势，而非人为填补其劣势，如行政诉讼侧重公正，即应当首要完善行政诉讼在公正方面的实现和保障机制，保障司法权威和司法的最终性，而非致力于效率的提高。

在建立合理、有效的行政纠纷解决机制的分析中，关于何种纠纷解决应当作为主渠道的问题成为焦点［8］。对此问题的回答或按照建构理性，本着目前纠纷解决的制度设计，人为调整各纠纷解决方式在纠纷解决中的作用比重，或是遵循比较优势下的制度选择，尊重当事人自主选择救济程序。一个制度的贡献不是靠强制，而是靠选择。权力无法等同于权威，强制未必能赢得信任。笔者认为，“主渠道”并非完善行政纠纷解决机制应当关注的重点，应当在尊重各纠纷解决方式固有特点和客观规律的基础上，致力于完善各纠纷解决方式，发挥各纠纷解决方式的比较优势。

（三）处理好各纠纷解决方式之间的衔接关系

统揽各国的处理经验，当下处理行政纠纷解决方式之间的衔接关系，可以遵循以下原则：第一，尊重当事人对纠纷解决方式的自由选择，原则上应将纠纷解决方式的选择权交给当事人，由当事人自主选择。同时重新设定并严格限定自主选择的例外模式。第二，对其他非正式纠纷解决方式处理纠纷结果需要由正式纠纷解决制度规范、审查、确认。第三，捍卫司法判决的最终性。第四，明确信访在特殊情况下面向实质正义的补充作用。

（四）提高纠纷解决机制应对问题的有效性

提高纠纷解决机制应对问题的有效性，应当对当事人的诉求有一定的回应，注重行政目的和个案实质正义的实现，并尽量尊重当事人的意愿如保密，而非简单的以“全有或全无”适用法律、作出回避案件个性的处理结果。面向有效性的完善方案至少需要从以下方面进行努力，第一，改进行政纠纷解决制度，使多重纠纷能够“并案”处理。第二，改进纠纷解决方式间的衔接关系，确立形式主义纠纷解决方式中的终止条件。

（五）以法治思维和法治方式化解纠纷

解决纠纷、利益平衡的关键在于遵循共同的标准。实践证明，不依法解决纠纷，只会导致更多的纠纷，使得纠纷解决的有效性更差。运用法治思维和法治方式化解纠纷要求守住合法的底线，坚持规则优先、程序优先。法治不仅是公民权利的庇护者，亦是公权力运行的“护身符”。非理性运作的公权力在破坏社会秩序的同时，也将自己暴露于力量角逐中，直至不堪负重，自我背反。遵循法治，人人都可以得到庇护；没有法治，人人都是弱者。提高信访和协调和解的法治化程度显得尤为必要。

（六）提高纠纷解决的权威性、中立性和专业性

提高纠纷解决的权威性、中立性和专业性，应当从以下方面努力。第一，进一步提高纠纷解决机构人、财、物的独立性，避免司法管辖受制于区域、级别等因素；保证裁决者独立，仅对所办案件负责。第二，增强纠纷处理结果的执行效力，通过“黑名单”制度保证生效的纠纷处理结果的执行。第三，坚持司法最终裁决。第四，引入行政专家或者法律专家，通过改善裁决者的构成提升纠纷解决的专业性。

五、结语

我们的道路自信、理论自信、制度自信源于“中国性”，并通过“法治中国”提升和保障。随着“法治中国”的逐步推进，行政纠纷解决机制也会逐步趋于完善，实现更有效的纠纷解决和权利救济，但客观而言，问题的解决是一个长期的过程，需要“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”来保证实现，不可能一蹴而就，行政纠纷解决机制的完善仍需深入而精细的研究。

［1］［日］棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度［M］.王亚新译.中国政府大学出版社，2004：7-9.

［2］胡建淼，唐震.“行政诉讼调解、和解抑或协调和解——基于经验事实和规范文本的考量”［J］.政法论坛，2011.

［3］王学辉.“多元化纠纷化解机制研究——基于过程与阶段视角的分析”［J］.行政法学研究，2012（01）.

［4］［5］杨伟东.“关于我国纠纷解决机制的思考”［J］.行政法学研究，2006.

［6］应松年.构建行政纠纷解决制度体系”［J］.国家行政学院学报，2007（03）.

［7］小岛武司.诉讼外纠纷解决法［M］.中国政法大学出版社，2005：137.

［8］应松年.行政复议应当成为解决行政争议的主渠道［J］.行政管理改革，2010（12）.