传统村落生态补偿机制研究

李军红

传统村落生态补偿机制研究

李军红①

作为在利益相关者之间调节和配置利益关系的一种有效工具，生态补偿机制在传统村落的保护与开发中发挥着重要作用。目前我国已初步形成了以财政补贴为核心、以市场运作和社会捐助为补充的传统村落生态补偿机制，但仍面临产权制度、法律体系、价值评估和补偿标准体系等方面的制度困境。我国应建立以完善的法律保障为前提，涵盖前置定位机制、补偿运行机制、保障反馈机制的生态补偿机制，保障传统村落的完整性、真实性和延续性。

传统村落；生态补偿；机制

传统村落，又称古村落、历史文化名村，拥有较丰富的物质形态和非物质形态文化资源，具有较高的文化、历史、社会、生态和经济价值，在中华文明的传承中居于重要位置。生态补偿作为保护与开发传统村落的一种有效工具，在平衡传统村落的资源保护、开发利用过程中起着不可替代的作用。在对传统村落的保护性开发利用中有必要引入生态补偿理论，研究建立传统村落生态补偿机制。

一、实践做法

近年来，为保护传统村落，我国政府先后出台了 《历史文化名城名镇名村保护条例》《关于切实加强中国传统村落保护工作的指导意见》和 《关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》等法规和规范性文件，从不同的方面对传统村落进行生态补偿。在实践中，坚持“谁破坏谁恢复、谁使用谁付费、谁受益谁补偿”的原则，以政府财政补贴为核心、以市场运作和社会捐助为补充的生态补偿机制的雏形业已形成，利益相关者的权利义务关系得到调整、重组和再分配，一定程度上保护了传统村落。近年来我国相关的实践做法主要有：

（一）财政补助

目前，传统村落最主要的生态补偿方式就是来自政府的各类财政补贴、补助。例如住房城乡建设部、文化部、财政部等部门已经将两批共600个传统村落列入中央财政支持范围的中国传统村落名单，首批受益的村落平均每村可获300万元资助，用于传统建筑保护利用、区域生态环境修复、历史环境要素维复、文物保护等传统村落保护项目。文化部按照每人每年8 000元的标准对国家级非物质文化遗产项目代表性传承人予以资助，①新华社：《首获中央财政支持传统村落保护仍 “喜中有忧”》，2014年10月30日，参见http：／／www.gov.cn／xinwen／2014－10／30／content＿2773076.htm。补偿、鼓励传承人活态传承非遗项目所做的努力和付出。安徽以提供维修费用的方式，对列入 “百村千幢”工程的传统村落古民居开展抢修保护，②本报记者：《黄山市 “百村千幢”工程扩面提质推进转型升级》，《安徽日报》2014年1月8日。这实际上包涵着生态补偿的性质，弥补房屋产权人看护历史建筑的付出和居住的不便，鼓励其继续居住、维护古民居。

（二）破坏者赔偿

我国 “环境保护法”“文物保护法”等法律确立了 “污染者付费”“破坏者承担责任”的制度，对于因资源开发、生产经营而造成传统村落资源破坏、生态环境污染的单位和个人，应由其承担污染治理、环境要素恢复等费用，并赔偿所造成的损失。例如，云南建水县的部分企业违规采砂，破坏了当地传统村落的生态景观风貌，当地执法部门已责令责任人修复生态环境。但有些行为给传统村落造成的破坏后果是不可逆的，如绍兴市三江村，长期受袍江工业园内企业的严重污染，成为 “癌症村”，村民因无法正常生活而被整体搬迁，村民虽得到补偿款约10亿元，但这一600年的古村落将不复存在。

（三）使用者付费

使用者付费是指建立传统村落文化资源有偿使用制度，向游客、旅游经营单位或个人收取的资源使用费或者资源维护费，并专款专用于当地自然和文化资源的保护。实行使用者生态付费，实质上是运用经济手段来调节利益关系，使传统村落文化遗产资源的使用者支付费用，用于补偿传统村落文化遗产因开发利用所带来的损耗。例如，湖南省湘西土家族苗族自治州的拉毫村、老洞村、磨老村、板栗村、龙鼻村等传统村落，均将旅游资源有偿使用费纳入门票价格之中向游客征收，所收取的费用实行专户储存、收支两条线管理，主要用于弥补景区、景点资源的保护、开发、利用以及配套服务设施建设资金的不足。①湘西商务：《我州开征旅游资源有偿使用费和旅游宣传促销费》，2005年11月1日，参见http：／／hunan.mofcom.gov.cn／aarticle／sj⁃dixiansw／200511／20051100697914.html。其他历史文化名镇名村也以不同形式征收资源使用费，如云南丽江古城镇的古城维护费，云南玉溪的湖泊治理资源保护费，湖南凤凰古城的资源保护费，等等。

（四）受益者补偿

按照我国 “风景名胜区条例”第38条规定，风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专款专用，保护景区文化资源，补偿景区内文化资源产权人的损失。实践中，一些传统村落就坐落在风景名胜区内，部分传统村落的文化旅游公司作为受益者，通过门票的分成、景点专营权的让渡等方式，补偿景区内居民因保护文化遗产资源而付出的成本。如安徽宏村的旅游开发公司，从门票收入中按每人每年3 000元的标准向村民支付补偿。

（五）社会捐助等其他补偿

这主要包括来自各种基金会、NGO环保组织和热心人士等的资助，用以扶持传统村落的保护和开发工作。例如中国民间文艺家协会、中国摄影家协会、中国文学艺术基金会、中国传统村落保护与发展研究中心共同组织实施了 “中国传统村落立档调查”项目，对古村落进行全面摸底调查和清点记录，截止2015年1月，已完成100个村落的立档调查。②新华网：《100个中国传统村落首次拥有自身 “档案”》，2015年1月21日，参见http：／／news.xinhuanet.com／local／2015－01／21／c＿1114078449.htm。2014年9月，中国民生银行捐款人民币1 000余万元，会同中国扶贫基金会在贵州台江县方召乡反排村发起了“美丽乡村——反排古村落保护项目”。③新华网贵州频道：《台江县将举办 “苗族传统村落保护与发展”论坛》，2015年3月26日，参见http：／／www.gz.xinhuanet.com／2015－03／26／c＿1114777113.htm。

上述实践初步搭建了传统村落的生态补偿框架，对保存和维护文化资源，保持传统村落的完整性、真实性和延续性，起到了积极作用。但是总体来看，与近年来传统村落消失速度加快、文化资源受破坏严重的现状相比，传统村落的生态补偿机制尚不够制度化、规范化，补偿标准偏低，补偿范围较窄，权利人的合法权益未得到充分的弥补，传统村落生态保护的力度偏弱，相应的理论研究也不够深入，相关机制建设仍是一项长期、艰巨的任务。

二、制度困境

生态补偿机制的实质在于通过制度方式在传统村落的利益相关者之间协商、配置源于文化资源要素的利益关系。在这一配置过程中，公平正义的补偿目标与各方利益诉求之间的张力，文化遗产保护的目标与经营单位追求商业利益最大化的冲动之间的冲突，传统村落生态损益补偿的单一议题与错综复杂的利益格局和激烈的利益博弈之间的分化，将生态补偿置于更具人文意味的“利益场”之中。④李奇伟，李爱年：《论利益衡平视域下生态补偿规则的法律形塑》，《大连理工大学学报》（社会科学版）2014年第3期。当前我国传统村落生态补偿运行中遇到的诸多难题，源于以下制度困境。

（一）法律体系的结构性缺陷

近年来，我国已开展了传统村落生态补偿立法的实践，部分地方也做了有益的探索和尝试。但总体来看，传统村落生态补偿的法律体系存在结构性缺陷，在制度层面上出现了 “保护的落空”，⑤蒋华林等：《西部民族地区生态补偿法律问题研究》，《环境保护》2009年第2期。相关立法建设还不能满足生态补偿机制建设的需要。表现为：一是缺少传统村落生态补偿的专门立法。相关规定散见于 “环境保护法”“土地管理法” “水土保持法” “文物保护法”“风景名胜区条例” “历史文化名城名镇名村保护条例”等10余部法律法规以及有关部门规章和少量地方立法之中，但是尚未出台生态保护的专门法律法规，导致生态补偿法律制度缺乏系统性和协调性，在实践中经常出现不同法律规范之间适用冲突的现象，使生态补偿难以有效落实。二是主要的法律规范效力等级较低。例如苏州、黄山、惠州等地方政府制定的地方性规章，虽对本辖区的传统村落保护和生态补偿起到积极作用，但对于跨区域生态补偿事件，则因超出适用效力范围而束手无策。三是部门法的理念之间存在冲突，影响到传统村落的生态补偿。例如按照“文物保护法”规定，列入保护目录的传统村落古民居，属于不可移动文物，村民无权自行对其维修，但很多地方政府却往往因资金匮乏无力对其进行修复，①胡彬彬：《当前传统村落演变态势堪忧——来自农村一线的调查与回访》，《人民论坛》2015年第6期。导致村民只能看着古民居破败直至坍塌。而村民打算另盖新房时，却受 “土地管理法”第62条 “农村村民一户只能拥有一处宅基地”规定的限制，无法获得新的宅基地。两部法律之间的适用冲突，严重挫伤了村民保护古建筑的积极性，导致传统村落陷入挂牌保护和保护虚置的相悖困境。

（二）产权制度不健全

生态补偿机制若要实现在利益相关者之间公平分配权利义务的目标，首先应以明确的传统村落资源权利边界为前提，方可在公平效率兼顾的原则下实现利益主体间的合作性博弈，将生态建设的外部性内部化，减少 “公地悲剧”的发生。②陈志永等：《乡村旅游资源开发的阶段性演化与产权困境分析——以贵州天龙屯堡为例》，《热带地理》2012年第2期。传统村落文化遗产资源种类繁多，具有显著的复合化特性，与之相适应，产权人也呈多元化的特性，这两者决定了生态补偿的复杂性。③唐晓云，赵黎明：《社区旅游资源产权困境及其改善》，《旅游科学》2005年第4期。在实践中，我国传统村落存在着产权不清、产权分散、多头管理的现象，导致产权主体虚化、缺乏针对性，政府、社会组织、企业和个人等各类产权主体无法在制度框架内达成有效沟通和协调，生态补偿的多元利益分配和正义价值难以实现。

（三）价值评估体系不完善

完善的文化资源生态价值评估体系是生态补偿机制有效运行的基础。实践中文化资源生态价值评估存在评估技术落后、理论研究不足等问题，很难得出准确的评估结论。另一方面，囿于评估技术的不足，在实际操作中，对传统村落居民为保护生态环境而失去发展机会所对应的价值更是难以准确量化。评估结果的不准确，导致生态补偿金额无法充分弥补生态服务价值的损耗，可能出现传统村落开发经营的负外部性和村落居民维护文化生态环境的正外部性之间的冲突，市场机制不能自发配置产品要素，导致生态补偿机制失灵。在成本与收益严重不匹配的境况下，村民认为得到的补偿远远不能弥补自己维护古民居、保护自然生态和文化生态所付出的成本，传承非遗技艺的收入不能满足生活需要，导致传统村落丧失文化传承的动力而加速消亡。

（四）补偿标准体系不健全

科学合理的补偿标准是传统村落生态补偿机制有效实施的重要前提，受补偿评估计算不准确、忽略资源的时空差别、价值核算方法存在缺陷等因素影响，我国传统村落生态补偿标准体系并不健全。一方面生态补偿标准不够明确。部分法律文件只原则性规定了生态补偿，但缺乏针对传统村落具体明确的生态补偿标准。另一方面生态补偿标准普遍偏低。在现行生态补偿实践中，补偿标准过低是普遍存在的共性问题。

三、构建思路

在传统村落的保护中，生态补偿机制作为利益差别的整合器，可以调节成本收益的时空、动态关系，惩治破坏传统村落的行为，激励维护传统村落生态系统的行为。④Pablo Martinez de Anguita，Maria Angeles Martin，Abbie Clare，“Environmental Subsidiarity as a Guiding Principle for Forestry Governance：Application to Payment for Ecosystem Services and REDD＋Architecture”，Agric Environ Ethics，no.27，2014，pp.617～631.为提升传统村落的保护发展的综合能力，应当尽快建立完善以政府调控为主轴，以市场调节为手段，以法律保障为前提的传统村落生态补偿机制，本文认为，我国传统村落生态补偿机制应当包括前置定位机制、补偿运行机制、保障反馈机制3大系统。

（一）前置定位机制：产权制度与补偿原则

明晰的产权制度是传统村落生态补偿机制的前提条件。应合理安排传统村落产权关系的顶层设计，在法律上理顺产权人的权利及义务。首先，对于国家和集体所有的自然遗产资源而言，应解决所有者缺位和代理人风险的问题，明晰所有者与代理人之间的权利义务关系，厘清代理人与所有者之间、代理人与文化企业之间、文化企业与游客之间的3类关系。其次，对于物质文化遗产而言，应借鉴域外制度，明确历史建筑的双层产权制度。美国、意大利、日本等国家规定，被确定为历史文化遗产的建筑实行双层产权制度，房主仅享有该建筑内部的所有权或使用权，建筑物外部结构的所有权归政府，这为政府提供生态补偿、居住人应按要求维护古建筑面貌提供了法律依据。我国应当立法，明确对于传统村落的历史建筑，国家享有所有权，个人只具有使用权，应负有保护、维护古建筑的义务。另外还应修改 “土地管理法”等相关配套法律，消除法律适用的冲突。第三，明确非物质文化遗产的产权制度。我国非物质文化遗产的产权应当实行双轨制，即已获政府认定的传承人，可以作为生态补偿的受偿主体；而对于无法确定具体传承人的民族性、地域性较强的非遗技艺，当地村落整体应被确定为传承人接受补偿。

补偿原则是传统村落生态补偿机制的定位条件。构建传统村落生态补偿机制，除应遵循“谁污染谁补偿、谁利用谁补偿、谁受益谁付费”的通用原则外，还要坚持以下特殊原则：（1）完整性原则。完整性原则是指兼顾村落空间、时间和价值的完整性，通过生态补偿，既保持村落、建筑以及周边自然环境的整体空间形态和内在关系，保护各个时期的历史记忆，又恢复和补偿传统村落的历史、文化、艺术、科学、经济、社会、生态等价值。 （2）真实性原则。真实性原则是指兼顾文化遗产存在、形态和内涵的真实性，通过生态补偿，杜绝化遗产造假和抄袭，避免填塘、拉直道路等改变历史格局和风貌的行为，保持民俗的纯粹性和村民生产生活的真实性，防止传统村落的过度商业化。 （3）延续性原则。延续性原则是指兼顾经济发展、传统文化和生态环境的延续性，通过生态补偿，既让村民享受现代文明成果，又能传承优秀的传统价值观、传统习俗和传统技艺，避免以牺牲生态环境为代价过度开发。①中华人民共和国住房和城乡建设部：《住房城乡建设部文化部财政部关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》（建村 ［2012］184号），参见http：／／www.mohurd.gov.cn／zcfg／jsbwj＿0／jsbwjczghyjs／201212／t20121219＿212337.html。（4）公平原则。公平正义是传统村落补偿机制的一项重要基本原则。在传统村落面前，每个人都平等的具有欣赏文化遗产、享受生态服务价值的权利，同时也负有保护文化资源的义务，污染者和破坏者应承担弥补和恢复生态环境的责任。受益者应对付出保护代价的村民提供一定的经济补偿，这体现了公平正义原则。

（二）补偿运行机制：主体、方式与标准

明确权利义务主体，解决 “谁补偿谁”的问题。按照承担权利义务的不同性质，生态补偿主体分为补偿义务主体和受偿权利主体。 （1）补偿义务主体。生态补偿义务主体是指负有生态补偿责任或义务，为传统村落提供资金、实物、技术知识、政策等补偿的主体。根据谁污染谁补偿、谁利用谁补偿和谁受益谁付费的原则以及社会公平原则，补偿义务主体主要包括以下4种：传统村落的破坏者或者污染者；传统村落资源的使用者；价值生态服务的受益者；社会捐助者。究其类型而言，补偿义务主体包括各级地方政府、传统村落村集体、企业、个人或者基金会、社会团体和国际组织。 （2）受偿权利主体。受偿权利主体是指按照法律规定或者约定接受生态补偿的各级政府、村集体、企业和村民。相应的，受偿主体也可分为3类：一是传统村落文化资源的产权人，可以是资源的所有权人、使用权人，也可以是资源的经营者。二是生态环境破坏的受害者，包括传统村落的农牧民以及受损的村集体、文化企业，对他们进行补偿符合伦理原则和经济原则。三是生态环境的建设者，地方政府和传统村落以牺牲当地的经济发展为代价，在保护当地生态环境中投入了大量的人力、财力和物力，他们有权利接受国家财政和下游政府、企业的补偿。

完善补偿方式，解决 “如何补偿”的问题。应健全完善政府调控、市场配置、社会参与的生态补偿方式。一是完善纵横结合的财政补偿方式。一方面，健全中央到传统村落的纵向财政补偿，根据不同传统村落的生态功效的时空差别，出台差异化的财政补偿办法，优先补贴重要生态功能区；健全生态保护激励机制，增加对生态保护成绩显著的传统村落的政策补偿力度。②赵青娟：《青海生态补偿法律机制探析》，《攀登》2008年第6期。另一方面，健全受益地区对保护资源地区的横向补偿，横向的财政转移支付，具有受益者付费的性质。受益地区政府应按社会经济规模、财政收入、人口数量等因素综合确定补偿比例，建立财政转移支付专项基金，也可通过提供技术、设备、资产等实物补偿欠发达地区。二是强化市场运作方式。改变过于侧重政府补贴、市场功能发挥不足的生态补偿模式，应当利用市场行为实现文化资源生态价值的优化配置。建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，推行排污许可配额交易，以此提高生态补偿的效率，加大对污染或破坏资源、环境行为的惩罚性补偿力度，完善文化资源有偿使用制度。三是鼓励社会参与的补偿机制。健全社会捐助机制，鼓励社会资本参与设立传统村落生态补偿基金。

确立补偿标准，解决 “补偿多少”的问题。我国传统村落生态补偿机制应建立动态的、开放的和多样化的补偿标准体系。一是丰富补偿标准的评估核算方法，结合传统村落生态补偿个案的具体因素，综合运用条件价值评估法、支付意愿法、受偿意愿法、机会成本法和资源价值法等评估方法进行测算，相互比较，得出定量化的补偿标准。二是充分考虑传统村落的资源禀赋和时空差异，建立生态补偿标准评估体系。评估体系应当结合传统村落资源的禀赋特征，充分考虑传统建筑的年代久远度、稀缺度、规模、完整和丰富程度，村落选址和格局的保存完整度、规划营造的科学合理度、与周边自然风貌的协调性，非物质文化遗产的稀缺度、种类丰富度、连续传承时间、传承活动规模、活态传承状况、与村落及其周边环境的依存程度等，评估结果应充分体现传统村落时间和空间的差异性，适当拉开不同类别补偿差距，实现实质上的公平。生态补偿标准评估体系还应实现与住建部等部门印发的 《传统村落评价认定指标体系 （试行）》的对接，契合传统村落保护价值的评价认定要求。①中华人民共和国住房和城乡建设部：《住房和城乡建设部等部门关于印发 〈传统村落评价认定指标体系 （试行）〉的通知》（建村［2012］125号），参见http：／／www.mohurd.gov.cn／zcfg／jsbwj＿0／jsbwjczghyjs／201208／t20120831＿211267.html。差异化补偿标准可对不同类别的文化资源确定不同的补偿，对同一类别的资源依据空间因素确定不同的补偿标准。三是建立标准的动态调整机制，结合通货膨胀、社会发展状况、科技水平等因素，定期对生态补偿标准进行动态调整。四是引入市场协商机制确定生态补偿标准，由补偿权利主体和受偿权利主体通过协商磋谈，综合平衡相关利益者的承受能力，共同确定市场化的补偿标准，使市场机制的资源配置发挥更大的作用。

（三）保障反馈机制：监管、评估与救济

完善传统村落生态补偿监管机制。补偿监管机制应包括两方面内容：一方面，对造成传统村落毁坏或污染文化的行为实施监管，保证负有补偿责任的主体不会漏网。建立传统村落动态监测信息系统，收录村落文化资源基本情况、保护规划、建设项目等信息，对传统村落的保护状况和规划实施进行跟踪监测，及时发现违法破坏传统村落的行为，责令责任主体进行补偿，并监督其落实补偿责任。另一方面，对补偿方式和途径实施监管，确保补偿措施落到实处。加强对生态补偿款项的监管，确保国家财政生态补偿金及时足额支付到受偿权利主体手中，防止被截留挪用；确保税收减免、政策扶持等补偿措施落地坐实。

建立传统村落生态补偿绩效评估机制。绩效评估机制是对生态补偿实施效果的评估和反馈，是影响生态补偿效果的重要因素，通过反复的评估、反馈、修正，能够推动生态补偿动态完善。一是先建立生态补偿绩效评价指标体系，指标体系应包括资源生态价值、生态服务、生态社会等方面的相关内容。二是应设定合理的绩效标准，明确近期、中期和远期建设目标，正确判断当前文化生态补偿所对应的绩效等级。三是得出绩效评估结论、提出改善措施，反馈、调整和优化生态补偿的各个环节。

健全传统村落生态补偿的权利救济保障机制。罗马法谚云：“无救济的权利不是真正的权利”，我国应建立完善的权利救济保障机制，确保传统村落的生态补偿权利得到满足。绝大部分传统村落生态补偿事件可以按照一般的个体诉讼模式寻求司法救济，实现生态权益，但部分公共的文化资源受到破坏时，并不存在直接的个体受害者。例如企业排干传统村落附近的沼泽、开矿挖掘临近山体、破坏村落整体布局等违法行为，破坏了传统村落自然风貌，但因缺少有直接利害关系的权利人，村民个人很难以受害者的身份提起请求生态补偿的诉讼。为解决这一问题，应借鉴国外的环境公益诉讼模式，建立传统村落生态补偿公益诉讼制度，即当受损的传统村落环境公益无人通过法律诉求保护时，允许当地政府部门、检察机关、社会团体或公民等作为原告提起公益诉讼，②张式军，田 捷：《环境公益诉讼基本概念、范围的界定与原告类型的设定》，参见 《生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会 （年会）论文集》（未出版），2009年，第92～98页。寻求司法救济，使生态补偿落到实处。

落实前述3大机制，必须健全我国传统村落的生态补偿法律体系，将生态补偿纳入法治轨道，这也是运用法治思维和法治方式解决生态补偿问题的逻辑必然。首先，制定 “生态补偿条例”，将其作为生态补偿法律体系的核心制度。在 “生态补偿条例”中增加专章对传统村落生态补偿机制进行规定，作为处理生态补偿问题的基石。其次，完善配套法律规定。在 “文物保护法”“非物质文化遗产保护法”和 “历史文化名城名镇名村条例”等相关法律法规中，增加关于规范传统村落生态补偿的可操作性条款。再次，住建部、文化部、财政部等国务院部门应当根据实际需要，制定相配套的行政规章。又次，强化地方立法职能。新修订的 “立法法”授权设区的市地方行使地方立法权，各市应借此机会，根据当地传统村落的保护需求，因地制宜，制定规范传统村落生态补偿的配套性、专属性和操作性的地方立法。最后，还需加强相关法律规范的清理、废止和解释等工作，使法律体系具有更强的系统性、协调性和科学性。

（责任编辑 陈 斌）

国家社会科学基金项目 “生态文明视野下我国文化艺术资源产业开发研究”阶段性成果 （13CB131）

李军红，山东财经大学文学与新闻传播学院副教授 （山东济南，250014）。