健全检察官职业保障制度的途径

张云燕

(天津市河东区人民检察院，天津300171)

一、检察官职业保障制度的概念和内涵

检察官职业保障制度是指为保证和落实检察官的职业权力、职业地位、职业安全，职业荣誉等职业属性，在检察院内部和外部建立的制度体系。检察权是国家赋予检察机关对国家的宪法、法制的统一正确执行进行监督的权力，是国家权力在社会生活中的体现。作为个体的检察官，是执行国家检察权的唯一主体，这就决定了检察官具备了不同于一般职业的特殊属性，其职业保障制度涵盖范畴也必将更加广泛。具体来说，检察官职业保障制度包括以下几个方面:

1.职业权力保障。保障检察官能够依法履行检察职责，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

2.职业身份保障。用于维护检察官身份的稳定性，使检察官的招录、交流、遴选程序符合其职业特点，保障检察官身份一经确定，不得随意更换，不得随意被免职、降职、辞职或者处分。

3.职业收入保障。职业收入保障是指为检察官提供与其身份、职责相适应的物质生活保障。

4.职业安全保障。检察官直接面对诉讼矛盾，是极具风险性的职业。职业安全保障是指检察官不因履行职责而受到任何打击、报复、诬告、伤害等安全威胁，检察官人身、财产安全得到必要的额外保护。

二、健全检察官职业保障制度的必要性

《检察官法》基本确立了检察官职业保障的主要原则，但由于司法传统、现实环境等因素影响，在具体落实检察官职业保障上还存在诸多问题，很大程度上影响了司法的公正权威和检察权的独立有效行使。因此，建立和完善检察官职业保障制度，为检察官依法履行职权提供制度性保障变得尤为重要。

1.保障检察权独立公正行使的需要。《检察官法》规定，检察官依法履行检察职责，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这一条款从法律范畴对检察官独立公正行使检察权作出规定。然而，在现实环境中，检察权的行使常常受到来自各个方面的阻力，比如行政权力的干涉、上级党政机关的干涉、领导个人的干涉，以及检察机关内部管理体制所带来的干涉。检察权的独立公正行使受到很大制约。检察官职业保障制度的本质是通过对检察官的职业权力、职业身份、职业收入、职业特权、职业安全的保障，为检察官依法独立行使审判权创造必要的制度性环境。

2.检察官职业化建设的需要。检察官职业化建设是当前司法改革的一项重要内容。检察官以行使国家检察权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德、职业行为和职业地位等，与一般国家工作人员之间存在显著差别。首先，检察工作是一项法律专业性程度较高的专门性的工作。检察官要代表国家依法行使检察权，进行法律监督，维护司法公正，作为从事法律职业的检察官就必须加强学习和训练，使其具有深厚的文化素养，系统的法律理论知识，娴熟的专业技能，只有这样才能成为真正的检察官，才能成为真正的法律秩序的守护者。第二，检察官所遵循的职业道德，必须高于社会一般标准。司法被誉为保障社会公平正义的最后一道救济途径，而作为法律监督者的检察官，是法律精神的执行者和体现者。只有具备崇高的理想信念、道德修养，很强的自律性，才能在繁杂的执法活动中，有顽强的抗干扰能力，始终保持清醒头脑，做到忠诚、公正、清廉、文明，刚正不阿，无私无畏，将维护法律尊严和社会公平正义作为崇高的职业追求。第三，检察官要依法独立行使检察权。依法独立行使独立权是在党的领导下的相对独立，在国家大政方针的指引下，要求一方面在体制上、机制上能够对检察官独立行使职权有足够的保障，另一方面也要求检察官能够以事实为依据，以法律为准绳，遵从于法律要义和公序良俗，不受干扰地发挥应有作用。

3.树立司法权威的需要。首先，司法职能的实现需要完善的检察官职业保障制度。检察机关是国家重要的司法机关，如果司法不能公正地解决纠纷，社会将难以稳定，也可能将解决纠纷的压力转移给党委、人大、政府等其他机构，影响这些机构正常发挥职能。在履行检察职责的过程中，巨大利益博弈往往导致检察官成为当事人竞相施加影响的对象，检察官必须公正中立，不得偏向任何一方。有时诉讼当事人之间的地位、财富不平衡，存在所谓的强弱之分，这更需要检察官不惧强势，维护司法公正。检察官既要敢于、善于坚持公正，还要让当事人及民众相信自己的公正性、中立性，还要拒绝各种诱惑，有时还会面临人身安全上的威胁，甚至遭遇暴力抗法，仅靠检察官个人的力量是无法实现的，必须通过完善检察官职业保障制度来更好地实现司法职能。第二，检察官职业保障制度与维护人民群众合法权益息息相关。检察官依法履行检察权，从本质上说，是对人民群众合法权益的司法保护。司法涉及人的生命、自由、名誉、财产、安全等最基本的权利，这些权利如果失去了司法的保护，将处于危险状态，司法公正与司法权威也将无从谈及。检察官是司法的主体，检察官职业保障制度得以完善，司法才能够发挥保障人民群众合法权益的作用。第三，检察官职业保障制度有助于维护司法公信力。随着公众法治意识的提升，司法案件越来越引起广泛关注。时而出现有些案件引发了民意和媒体舆论批评的压力，这种压力往往由承办案件的检察官个人来承担，而不是由相应的制度来回应和化解。在建设公正高效权威的社会主义司法制度过程中，司法公正不仅要依靠检察官个人的坚守，更需要一种完善的制度安排，制度化的职业保障显然比个人意志更有力量维护司法权的运行。

三、检察官职业保障制度存在的问题

当前我国检察官职业保障制度存在诸多问题，既有现行司法制度和体制造成的缺陷，也有来自检察机关内部管理失调的因素。具体来说，突出体现为以下几个方面:

1.检察官身份界定不清。从内部来看，检察机关内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于一直没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围过于宽泛化，使我国的检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，一方面影响了检察权的优化配置，另一方面使检察官职业保障制度的适用对象模糊不清;从外部来看，检察官具备公务员身份，按照公务员法进行管理，抹杀了检察官的职业特性。公务员法规定，法律对法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。我国检察官法对检察官的权利义务和管理也做出了相应规定，但是内容过于笼统，缺乏可操作性。当前对检察官的管理还借助于公务员法，检察官的考核管理、职级晋升、薪酬管理完全套用一般公务员管理模式。因此，如何区分检察官与一般公务员的身份差别，成为当前完善检察官管理制度不能回避的问题。

2.检察权独立无法得到切实保障。从内部来看，检察官审查案件要向部门负责人、分管检察长、检察长汇报请示，没有独立处置权力，无法体现独立办案的职业权力。在这种情况下，无法建立针对检察官个体的职业保障制度;从外部来看，检察权受司法地方化和行政化影响严重，检察机关的人、财、物高度依赖于地方，导致检察官职业保障无法摆脱地方行政机关的影响和干涉。

3.检察官职业尊荣难以体现。与同级党政机关相比，检察机关干部职级比例明显偏低，检察人员上升空间小，职级晋升普遍慢于同级别行政机关，使检察人员没有充分的职业荣誉感和崇高的社会地位，造成检察队伍中大量优秀人才的流失。

四、健全检察官职业保障制度的途径

健全完善检察官职业保障制度，必须以保证检察权独立公正行使为核心。检察权本质上是一种监督权，一旦丧失独立，监督就会变成有名无实。从这一角度出发，笔者认为，健全完善检察官职业保障机制应从以下几个方面着手。

1.增强职业权力保障，确保检察官依法独立行使检察权。首先，要建立和完善保障检察官依法独立行使检察权的外部保障机制，从根本上杜绝地方保护主义。具体而言，即将检察机关的行政管理权力从地方政府剥离，改变检察机关在人、财、物等方面对地方政府的依赖现状。其次，要在检察机关内部推行人员分类管理，明确检察职业保障制度的适用对象。在检察机关内部，目前的现状是承担行政职责和检察职责的人员都具备检察官身份，而检察官职业保障制度应该仅仅适用于履行检察职责的人员，所以必须对检察人员实行分类管理。第三，增强检察官职务独立性，理顺检察官司法职务和行政职务之间的关系。检察官具有行使检察权的权限，只有在独立履行检察权的基础上，才能要求检察官做到权、责统一。保障检察官职务独立，不受行政力量干涉，首先要使检察官的法律职务和行政职务相分离，同时逐步健全和完善主任检察官办案责任制、违法办案责任追究制度、检察官业务监督制度、检察官的惩戒制度和培训制度等。

2.深化检察官身份保障，保证检察官应有的地位。检察官身份保障的核心是要维护检察官身份的稳定性，即检察官身份一经确立，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。为实现这一目的，需要建立和完善适合检察官职业特点的招录、选任、考评、退休、惩戒制度。检察官在公务员序列中属司法类公务员，具有较强的专业性和相对的独立性。但是，目前对检察官的身份管理模式基本等同于一般公务员。检察官招录要参加公务员统一考试，晋升、考评、退休和惩戒完全依照公务员法进行。健全和完善检察官职业保障制度，需要对这一现状进行改变，制定符合检察官职业特点的人力资源管理机制，保障检察官身份的稳定性和应有的社会地位。

3.完善职业收入保障，提升检察官职业尊荣。首先，要建立符合检察官职业特点的检察官工资制度。《检察官法》第三十九条明确规定:检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定。所以有必要建立不同于一般公务员的工资、待遇标准。在具体操作中，一是要以检察官职务和等级作为确定检察官职责、晋升、待遇的基本依据。二是建立与检察官等级制度相配套的单独的检察官工资序列，并积极争取人事、财政部门支持，参照警衔方式，将检察官津贴纳入基本工资，实行终身制。第二，要改革检察院经费保障制度。对检察官进行有效的经济保障，前提是要具备合理完善的司法经费保障体制。当前，各地区检察机关的经费保障主要依赖于地方财政，这一经费保障体制已经暴露出诸多弊端。改革的方向应是争取实现检察系统内部在经费配置上的垂直管理。第三，要畅通检察官晋升渠道。检察机关是法律监督机关，检察官代表国家行使检察权，依法提起国家公诉，对侦查、审判、刑罚执行等进行监督，依法查办职务犯罪。要提高法律监督、查办职务犯罪的力度，有必要建立不同于普通公务员的检察人员职级序列，一方面有助于行使监督权，另一方面可以解决检察官受行政级别职数限制难以晋升的问题。

4.强化职业安全保障，降低检察官职业风险。首先，要提高检察官的自身修养。检察官作为司法工作者，理应成为公平正义的化身。然而，在现实社会中，政法系统屡屡发生的贪污腐败、渎职侵权案件极大程度地影响了检察官的社会形象。因此，检察官需要不断提升自身修养，谨言慎行，维护检察官形象，减少公众对检察官的合理怀疑。第二，要强化对检察官的法律保护。在我国现行的法律体系和检察官管理制度中，对检察官进行法律保护的条款严重缺乏。检察官在履行职责时如果受到侵害，只能适用于一般刑事案件或者治安处罚，对于犯罪分子打击报复检察官的现象不能起到震慑作用，不利于维护检察官的人身、财产、健康、生命安全。第三，要健全检察官安全综合保障机制。加大物质投入，完善检察院安全检查防护设施，如设立门禁、实行来访登记制度，加强对检察官个人资料的保密工作等。