香港廉政公署对大陆廉政建设的启示

张俊玲

(天津市河东区人民检察院，天津300171)

一、廉政公署

香港，现今的“廉洁之都”，曾经是一个贪腐横生的社会，腐败几乎是其日常生活的一部分。20世纪中叶以来，随着经济的迅猛发展，批文、办照、拿证、领牌等社会服务需求增多，政府部门、公共服务机构腐败现象相当普遍，而且日趋严重，普通市民深受其害。腐败、贪赃枉法等恶习日益制度化，即使一个正直的人，只要获得了某项公共权力，也很快坠入贪腐的行列。直到20世纪60年代，香港年轻一代和受过高等教育的人士才开始出现不满贪腐的情绪，之后学生大军也响应并参加了声讨政府反腐不力，抵制腐败的运动，香港社会逐渐形成了一股反对腐败倡导廉洁的浪潮。

1973年10月17日，香港麦理浩爵士正式宣布成立一个独立的廉政公署，全力打击腐败。1974年2月，香港立法通过了《总督特派廉政专员公署条例》。据此，总督特派廉政专员公署作为打击贪污行为的一个独立机构正式成立，并获得法律赋予的权力。廉政公署成立后迅速采取一系列反贪行动，严厉打击政府部门内集团式贪污。四年左右的时间，香港警界内的贪腐集团全部被粉碎。有关政府人员的贪污举报比例逐年下降，由1974年的9成下降到今日的整体举报不足3成。时至今日，香港公务员队伍更以廉洁高效而著称，廉政公署之所以能有效遏制腐败，这与廉署本身的运作特点是密不可分的。

首先，是廉政公署三管齐下大的反贪策略。作为一个独立的反贪机构，仅仅依靠执法以起到恐吓作用，是不足以根治腐败的。所以，在制度设计方面，廉署从执法、预防和教育三方面入手打击腐败。(1)执行处。执行处是廉政公署最重要的部门，职责在与调查所有有关涉及《防止贿赂条例》《廉政公署条例》及《舞弊及非法行为条例》等罪行的指控。(2)防止贪污处。防止贪污处主要负责研究政府组织、公共服务机构和私营组织的运行方式和程序，找出其中容易产生贪污的漏洞，涵盖的范围包括公共采购、人事管理、执法、合约管理、发牌等多个方面，就防止贪腐问题给出建设性意见，设计出最佳的解决方案，以便减少贪污舞弊行为发生的机会。最关键的是能够及时改进，从而有效地堵塞贪腐现象的漏斗，使不法分子没有可乘之机。如果说执行处的任务是使人“不敢贪污”，那么防止贪污处的任务就是使人“不能贪污”。(3)社会关系处。只有切实改变民众的态度，才能在持久的反贪工作中收到长期实际有效的效果。社会关系处负责教育市民，宣传反腐倡廉之风，宣传腐败的危害，争取市民支持反贪工作，旨在使人们“不想贪污”。廉政公署三个部门的策略和所执行的工作是相辅相成的，其40年的工作经验证明，“三管齐下”标本兼治的反贪方式是有效的，是能使反腐倡廉工作达到极致的。

其次，廉署拥有相对独立的运作体系。廉政公署不属于香港政府体系，其日常运作与行政也独立于警察及公务员体系之外。

最后，廉政公署有着自身十分完善的防腐机制。法律赋予了廉政公署广泛的权力，同时也确保了其下辖人员在任何情况下不会乱用权力，廉政公署的运作受到严谨苛刻的监察与制衡机制的管辖。

二、廉政公署与大陆廉政机关的比较

(一)地位不同

廉政公署机构独立，经济独立，人员独立，直接受命于港府最高首长。廉政公署的机构整体独立于港府机构，廉政专员是港府最高首长在廉政公署的代表，其成员与政府机构的公务员体系相剥离，而且享有与政府机构成员不同的津贴和基金待遇，廉政公署的开支从政府的预算中拨出，最终的审批权和决定权由政府首脑决定。香港廉政公署职员经过严格的选拔和培训，而且在其在任期间，对其有严格的要求。

内地的反贪局是检察部门中的经济检察厅，是中国三大反贪机构之一，即中国纪律检查委员会，中国监察部，反贪局。所以中国的反贪局，不仅要受检察的牵制，还要受其他部门的牵制，不能有效地查处犯罪。

(二)职责和权力不同

1.廉政公署内设有举报中心，并对举报的程序作了很严格的规定，一般是接到举报后，来人要到这里开门进入后，按启示门外的警示红灯，表明任何人包括廉署人员不得进入此室，让举报人放心的讲述，廉署当值人员记载完毕，让举报人过目后，形成一个案卷编号，立即载入举报室的保险柜内封存，当天工作时间结束，全部上交总部执行处举报中心，不得留存过夜。反贪局不直接受理举报案件，内地的举报中心设在内地检察机关控申部门里的举报中心承担，一切贪污案件线索都要汇总与举报中心后，再由其决定是否交于反贪局处理。一般的案件，经手的人手越少，侦破案件的可能性也就越大。

2.预防方面的不同。香港特别重视预防的工作，认为"预防胜于防治"，预防才是能治本的方法。廉政公署主要是对政府机关，公共机关，私人机构这三类服务对象进行服务，由防治贪污处执行，对政府工作部门和公共机构的工作程序，工作方法，工作中出现的问题提出建议，还为政府工作部门的管理阶层提供各种防止贪污措施的训练，另外，还有专人负责向私人公司及专业机构提供防止贪污意见的部门。廉政公署内设立的社区关系处，也承担着防止贪污的功能。社区关系处负责通过各种传播媒介向市民宣传肃贪倡廉的重要性，倡导市民支持香港廉政公署的工作，为贪污案件积极提供线索，并对发现有贪污行为的人积极进行举报。大陆廉政机关相关预防工作，大部分都停留在书面上，缺少可实施性。

(三)监督机制不同

虽然香港廉政公署的权力很大，但是它有一套很严格的监督体系，它是强大权力与有效监督机制紧密结合，在保证廉政公署有充足权力完成肃贪倡廉重任的同时有严密有效防治机制，防止其滥用权力损害法治人权。主要有下列机关来对其进行监督:(1)最高首长亲自监督，但不对廉政公署个案发号施令;(2)咨询委员会监督;(3)行政会议监督，廉政专员要定期向行政长官主持的行政会议汇报廉政公署施政方针，香港贪污状况及廉署工作情况;(4)廉政公署投诉委员会监督;(5)律政司监督;(6)立法会监督;(7)市民监督，通过自己或代表监督或是通过民意调查反映市民监督情况;(8)通过新闻媒介进行监督。

大陆的廉政机构主要受自己的上级机关，全国人民代表大会及常委会的监督，同时也接受新闻媒体和市民的监督。但是由于内地的法治环境和香港法治环境的不同，新闻媒体和市民的监督对反贪局的作用不是很大。

三、廉政公署对大陆廉政建设的启示

由于香港与大陆的廉政机构在成立背景、组织机构、职责权力等方面存在着诸多不同，所以照搬照抄是行不通的，我们要做的就是相互借鉴，借鉴香港在反腐倡廉上的成功经验，从而完善我们的廉政建设，为伟大祖国的复兴保驾护航。

(一)必须建立一个相对独立的廉政监察机关

香港廉政公署直接向特别行政区行政首长负责，不受其他机构的命令和控制，他们才能够独立行事，畅通无阻地查处贪污腐败案件。鉴于我国现阶段纪检监察机关部门过多，权力过于分散的现状，目前来讲，我国在反腐倡廉上最应该做出的举措就是整合现有的全部纪检监察机关，形成一个完全独立的，只对国务院总理负责的监察机关。

目前大陆的廉政机关主要有反贪局、纪检委和检察院。虽然从总体来看这些廉政机构起到了一定的作用，获得了不错的反腐成绩，但由于权力太过分散和本身缺乏独立性，受制于公务员制度及财政等方面的限制，其取得的效果也是有限的，不能根治腐败。所以，要想根治腐败，首先要做的就是集中各方的反腐机构权力于一身，组成一个独立的廉政部门。

(二)加强新闻媒体和人民大众的舆论监督作用

人民群众是历史的创造者，是国家的主人，所以人民群众的监督是最全面的也是最强有力的;而新闻记者又被称为“无冕之王”，是一切见不得光的事的“扫把星”，所以，必须要充分发挥人民大众和新闻媒体的舆论监督作用。近年来，各新闻媒体通过多种形式的新闻报道，大力宣传党中央反腐倡廉的路线方针和战略部署，宣传反腐倡廉工作的新进展、新经验、新成效，开展廉政文化建设，配合反腐倡廉“大宣教”的格局，营造良好的反腐倡廉氛围。在以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设中发挥积极的作用。

新闻舆论监督作为一种独特的监督形式，是有着其自身的特点的:(1)公开性。新闻舆论监督是面向公众的，它的监督是通过公开报道、公开讨论表现出来的。(2)广泛性。新闻舆论监督在监督对象、监督影响、监督内容方面具有广泛性。(3)及时性。这是由新闻传播的时效性强决定的。

(三)健全廉政建设的司法体系

当前我国的法律体系已经很完善，很全面，但在某些特定的领域还是存在一些不健全的现象。廉政体系的建设需要一系列完善的廉政法律与之相配套。只有法制健全的社会才会更加廉洁，司法完善才会更有利于人民群众的监督，所以，在完善法律体系的同时也必须完善公民的司法救济渠道，这样才会有利于公民无所惧怕的同腐败现象作斗争。

(四)加强公民的廉政文化教育，形成强大的廉政氛围

我国廉政机关应利用我们强大的社区组织和各种社会团体、新闻传播媒介等广泛宣传廉政建设的作用，廉政建设的思想，廉政建设的法律法规，使广大人民充分了解我国的廉政建设，了解廉政的法律法规，了解同违法犯罪作斗争的途径、渠道和救济方式。学校教育方面也要经常开设有关廉政教育的课程，从小就培养孩子清正廉洁的意识;加强学生廉政法律法规的学习，让学生了解贪污腐败的后果。