浅析基层民行工作的窘境及对策

魏立国 张海峡

浅析基层民行工作的窘境及对策

魏立国 张海峡

民诉法是国家的基本法律，是规范民事诉讼程序的基本规则，是检察机关开展民事检察监督的重要依据。此次民诉法修改的主要内容包括七个方面：一是完善了调解与诉讼相衔接的机制；二是进一步保障了当事人的诉讼权利；三是完善了当事人举证制度；四是完善了简易程序；五是强化了法律监督；六是完善了审判监督程序；七是完善了执行程序。新民诉法实施以来，基层检察院的民行工作遇到了新的问题和挑战。如何破解工作中遇到的困难，尽快适应修订后的民事诉讼法，准确、充分地发挥宪法赋予的法律监督职能是基层检察机关的工作重心所在。

对基层民行工作的积极作用

扩大监督范围，完善了监督体系

新民诉法分别将原法的第十四条修订为：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督；原法第二百零八条修订为：最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定的情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共公益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。并新增了第二百三十五条：人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。此三项条款，正式将民事调解、民事执行也纳入了检察机关的监督范畴，拓宽了检察机关的法律监督范围。近年来，民事执行工作普遍存在执行难、执行乱的现象，而检察机关又苦于没有明确的法律支持，办理此类案件时，仅能依靠与法院进行个案协商解决，一定程度上抑制了执行权威和司法权威。此次修正，将民事执行活动全部纳入了法律监督之中，完善了法律监督的体系。

增加监督方式，提升了监督效力

依照修改前的民诉法规定，抗诉权是检察机关行使监督权的唯一法定方式。新民诉法第二百零九条，正式将检察建议也列为检察机关行使监督权法定方式。其规定:有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。也就是说，当事人遇到第二百零九条规定的三种情形之一时，既可以向人民检察院申请抗诉，也可以向人民检察院申请检察建议。此外，第二百零八条也规定各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。可见，检察建议已经成为可以用于民事检察监督全程的另一法定方式，修改后的民诉法施行后也必将成为民行检察部门的一个主要监督方式。

近年来，涉及民事审判的申诉、上访数量明显增多。抗诉，只能解决一个“诉”的问题，在这些案件中，多数是不能或不宜重新启动诉讼程序的，对于不适宜以抗诉予以纠正的错误裁判和违法行为的监督，检察机关往往力不从心。新法将检察建议正式写入法律，改变了以往检察机关只能单纯通过抗诉一种方式进行法律监督的困境，开启了多元化诉讼监督的格局，提升了检察机关的监督效力。

丰富监督手段，强化了监督作用

在民诉法修改前，基层民行部门在办案实践中，多依据的是法院的原始审判卷宗，又多以书面审查形式为主，案件审查的全面性相对较弱。特别是在办理一些抗诉案件时，在对一些证据进行核实时，因法律没有明确的授权，一些单位或个人并不配合调查，致使案件事实无法查清，案件只能作不抗诉处理。修改后的民诉法第二百一十条规定：人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。检察机关的调查权被法律予以确认后，书面审理与调查核实权相得益彰，将更有利于还原案件的真实情况，方能更好地维护民事双方当事人在诉讼中的平衡地位，同时也可以防止法院自由裁量权的滥用，有助于维护司法公正。

新法赋予检察机关以更多的监督权力，强化了监督力度的同时，也给民行工作带来了新的挑战。

基层民行工作面临的困难

息诉案件工作量和息诉难度加大

修改后的民诉法第二百零九条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。”这就为当事人向检察机关提出申诉设置了一个先向人民法院申请再审的前置程序，即当事人要向检察机关提出申诉就必须先以向人民法院申请再审为前提，否则当事人将承担检察机关不予受理的法律后果。

修改后的民诉法将检察机关受理申诉案件规定为整个诉讼过程的最后环节，且将当事人向检察机关申请抗诉或检察建议限定为一次，这将降低符合抗诉条件的申诉案件比例，抗诉后纠正改判的难度更大，当事人寄予的期望值更高，息诉工作量和息诉难度明显增大。

审限短，工作压力大

修改后的民诉法将民行部门办案期限缩短至三个月，在提高案件办案效率的同时，给基层院增加不少压力。民诉法修改前，民行部门办案期限是从调阅卷宗之日起算，在三个月内办结。在实践中，检察机关调阅卷宗的时间往往受制于人民法院。卷宗能否调阅取决于卷宗是否及时归档、法院领导是否及时批准调阅等方面。在基层院，对于一些比较复杂的卷宗材料，调阅时间往往长达一月之久，再加上阅卷，核实清楚一些基本情况，最长的时间可达半年甚至更久。修改后的民诉法将民行部门办案期限统一为三个月，要求三个月内检察机关必须给当事人回复。这一规定虽符合提高案件办理效率的基本精神，但对于基层院，如果办理的是复杂一些的案件，在三个月内要做到调阅到卷宗，吃透案件争议点，吃透案情，拿出处理结论，则是摆在民行部门面前的一个巨大挑战。

申诉少，抗诉案件数量受限

民诉法修改前，当事人不服生效判决的，可以向法院申诉，也可以向检察机关申诉。近几年，随着民行检察宣传力度的加强，民行检察的职能逐步深入人心。当事人不服生效判决后，大部分选择向检察机关申诉，民行部门的办案案源得到了保障。修改后的民诉法对当事人不服生效判决的申诉途径进行了限制。根据这一规定，当事人不服生效裁判必须先向人民法院申诉，只有人民法院未对申诉进行恰当处理时，当事人才能向检察机关申诉。而在司法实践中，绝大部分裁判确有错误的案件可能经过法院的再审环节都能得到合理的解决。此外，对于那些放弃向法院申请再审权利的当事人，因不服法院的生效裁判来检察机关申诉的，因其缺乏修改后民诉法规定申诉受理的前置条件，检察机关不予受理。高门槛导致了检察机关申诉案件的减少，直接影响到民行部门抗诉案件办理的数量。

基层民行工作窘境的破解

破解目前基层民行工作所面临的窘境，就要解决人员、案源、机制上存在的问题，要做到：激发活力，向人员要能力；扩大宣传，向社会要助力；完善制度，向机制要潜力。

优化配置，提升人员的素质能力

高素质的民行检察人员是提高工作效率，提升办案质量、解决诉累，做好息诉工作的前提保证。化解息诉工作压力，解决人员短缺现状，除向政府部门申请增加编制外，主要还得挖掘内部潜力。我市检察机关目前所开展的主副岗（或称AB岗）人事管理改革，便是解决此项难题的破解之路。依据该办法，现有民行工作人员定位为本岗的主岗（或A岗）人员，另依据工作所需人员数量情况，在全院范围内挑选熟悉或精通民行工作的干警担任民行部门副岗（或称B岗）人员，个人认为，还可以从新招录的大学毕业生或需要进行全面锻炼的年轻干警中选择一些人担任民行部门的从岗（或称C岗）。从岗（或称C岗）人员充任主副岗（或称AB岗）人员的助手，协助主副岗（或称AB岗）人员办理民行案件。民行部门负责人可依据工作量的大小及副岗人员的特长情况将一些民行案件分配给副岗人员兼职办理，或在副岗人员工作阶段性空闲时，将其抽调到民行部门，专项从事民行工作。此举，一则更有利于基层警力的合理调配，缓解主岗（或A岗）人员工作压力；二则可以调动年轻干警的工作积极性，在日常工作中完成新老接替，避免人员断层。此外，还应注重加强对新升民行工作人员的业务素质培养，经常性组织民行干警进行业务学习，除采取老带新的传帮带办法，还应采取参加培训班、研讨会等办法快速提升人员的民行业务能力水平，力争将基层民行部门打造成一支召之能战、战之能胜的精英队伍。

扩大宣传，营造社会助力的氛围

案源直接决定着民行检察监督的价值，案源匮乏是制约民行检察工作发展的“瓶颈”。近年来，检察机关大力开展服务民生、服务经济建设等活动，民行部门可以此为契机，采取固定与流动方式相结合的办法，大力开展民行检察宣传工作。固定宣传是指基层民行部门可依托本院设立的检察服务站，在其服务职能中增设民行服务。此外，还可以依托本辖区所设立的政务大厅，增设民行检察工作接待处，在上述两个固定场所内派遣专门人员从事民行宣传、申诉、信访接待等工作。流动宣传是指基层民行部门可采取进社区、下企业、进农村等方式进行流动宣传。宣传以新民诉法的修改，民行检察工作的性质、职责、受案范围、立案标准、办案程序等方面内容为主，双管齐下，以最大力度进行民行检察的宣传工作，其目的一则在于增进群众对民行检察工作的了解，进而提升民行检察监督工作的社会影响；二则在于畅通申诉渠道，拓宽案件来源；三则在于引导群众理性上访，避免无理缠诉，减少民行部门的息诉压力。

完善联系机制，确保监督效果

民行检察作为法律监督的一种手段，只有完善工作联系机制，与相关职能部门共同配合，才能发挥检察权的整体监督优势。

一是要完善检察机关内部各部门的工作联系制度。要和自侦、控申、刑事、预防等部门建立信息沟通制度，及时互通情况，注意发现申诉案源，发挥检察权的整体监督优势，增强监督和纠正违法的能力。二是要加强与法院之间的工作联系制度。要树立与法院监督与配合并重的意识，积极获取相关工作信息，并善于从信息中发掘案源，对民事诉讼活动中特别是执行活动中存在的问题要主动出击，进行及时有效的监督，保障当事人的合法权益，维护司法公正。三是要加强与各律师事务所、乡镇司法所，加大与环境保护局、民政局、物价局等行政执法部门的联系，建立定向联系制度，互通情况，对个案开展重点合作，从而不断强化提高办案质量，提升民行检察的法律监督能力和执法公信力。

（魏立国、张海峡，辽宁省吉林市丰满区人民检察院。）