基层社会治理的法治路径：构建契约型治理机制

凌燕

基层社会治理的法治路径：构建契约型治理机制

凌燕

党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力的现代化”目标，并将“社会管理”改为了“社会治理”，这体现的不仅是国家政治层面上的从管理到治理的新突破，更反映出了在市场经济体制的深入发展过程中，整个社会关系的结构性变化以及社会治理的民主转型从宏观层面向社会微观个体互动发生了转变。由于市场机制的特性，决定了劳动力是根据资源最大化原则流动或迁移，整个社会的关系结构也就必然脱离乡土社会的场域关系，而建立起一种新的社会关系。从社会关系建立的信任机制角度来看，市场机制下的新型社会关系，由于传统的亲缘关系在陌生的流动机制中不断被肢解和碎片化，个体与其他个体以及整体之间的关系则更多集中在了对权利与义务的分配、制约以及冲突上。因此，契约型机制在新的社会关系和新的社会治理结构中就显得尤其重要，这也是为什么国家治理体系与治理能力的现代化必须从植根日常的生活之中入手，推进民主与法治的进程。

第二届上海社会建设十大创新项目，从13个市社建委成员单位和17个区县申报的100个创新项目中脱颖而出，从不同角度反映出基层社会治理创新的活力，并已初步凸显出了在新的社会结构下，契约型互动机制在基层社会治理中的必要性以及价值功能：以契约型的互动机制作为现代化的社会治理手段，能够最大程度地发展民主，构建多元化的社会治理服务平台，发挥社会各主体共同承担关怀社会、服务社会和保障社会的功能，让社会治理在法治的轨道里运行，实现国家治理体系和治理能力的现代化目标。

一、基层社会治理的结构性变迁

2014年上海市委一号课题“创新社会治理加强基层建设”所形成的“1+6”的文件精神，深度调研了“深化本市街道体制改革”“完善居民区治理体系”“完善村级治理体系”“组织引导社会力量参与社区治理”“深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能”“社区工作者管理”。这反应出了基层社会治理在社会治理中的重要性。由于社会结构的变迁是从社区（村居）结构的变化开始，中国基层社会治理的落脚点也应该是社区（村居）治理，可以说，社区治理是社会治理的基础和重点。随着市场经济体制的建立，单位组织开始解体，“单位人”向“社会人”转变，同时社会管理的组织也逐步被社会多种组织所替代，在这个社会发展的形势下，社区的概念孕育而生。从治理主体的性质上来划分，治理组织可以分为行政类与非行政类两大类。从功能上来划分，社区组织又可分为四个类别：

第一类是基层政府组织。社区党组织、社区居委会属此类，它们的主要职能包括界定社区、把握社区治理的政治方向、完善社区治理的法治体系、提供公共物品和公共服务，确保社区自治。与此同时，两者也有所区分，社区党组织主要体现的是党在基层社会的领导地位，社区居委会是需要整合社区居民支持国家，同时又为基层政府与民众之间提供制度化的联系，两者之间的关系是指导与协助、服务与监督的关系。第二类是专业服务组织。如社区物业服务公司、社区家政服务公司、社区医疗服务机构、社区养老服务机构等，它们是运用知识和技能为社区居民提供专业化服务。第三类是民间组织。包括维权服务、社区公益服务等，如业主委员会，它表达和维护业主权益，社区居委会对其指导与监督。另外还有一些社区公益组织，围绕居民的衣食住行医等不同需求，整合区域内的各种资源，并组织志愿者为居民服务，这一类组织都是非营利的组织。第四类是各种草根居民组织。如健身队、合唱队、腰鼓队、宠物协会等，他们是社区居民出于某种兴趣或需要而自发成立的组织，他们同时也是带领全体居民参与社区治理的“居民骨干”。

随着社区治理主体的一系列变化，基层社会治理的结构也发生了转型。首先由于改革开放市场体制机制的不断深入，现代的企业制度已经明确了企业的生产和经营的功能，而不再有承担大量社会服务、社会管理、社会保障的功能。再加上一部分社会管理、社会服务的职能从政府职能中分化出来，社区组织就成为了这些被转移出来的社会管理和服务的直接主体，尤其是基层的党组织、社区居委会更是责无旁贷地要承担起这些社会管理和服务的功能。（张鸿雁，2000）但是，另一方面，从权利义务的发展角度来看，公民的自由意识、独立意志和自主行为也日益明确，社会组织也开始有意识地分享政府组织的部分事务、部分活动的管理权，居委会虽然还是国家行政体制内组织，但他们在权力和资源上都非常有限。人们不再像以前那样终身依附单位或者依附居委会，社区活动也从以往的行政任务转变为自愿互助。

上海市徐汇区的梅陇三村居委会，他们2011年以“绿色、健康、低碳、环保”的理念为切入口，引导、培育、扶持本社区的“绿主妇”社会组织，推广“零废弃的绿色环保公益活动”，发动小区居民用自己收集来的废弃牛奶盒、利乐包制作围裙、遮阳帽、环保购物篮等家庭用品。三年多来，又延伸开展了“厨房垃圾集中堆肥”“家庭一平米小菜园”“家庭微绿地”“家庭有机芽菜种植”“雨水回收使用”等各种公益活动，该小区被评为了全国科普示范小区、上海市法制小区以及居委会自治家园示范点等，2014年获得了中宣部全国最美人物之节约之星称号，在上海市第二届社会建设十大创新项目中名列第二。

我们前去梅陇三村调研，采访项目带头人也是其居委会党支部书记尚艳华，问到这个项目最初是怎么开展来的。她谈到：最初是一位环保达人来找她，希望居委会配合其搞生活垃圾源头减量活动，于是她召集了小区里的10位居民，让她们先来做这个活动。而这10位居民是尚艳华在平时工作中接触较多的居民， “绿主妇”这个项目之所以能够持续，很大程度上与这10位“民间骨干”有很大的关系。在问及项目今后的持续问题上，尚艳华坦言，“如果她退休了，另外这10位骨干力量随着年龄的增大或者到国外居住等个人原因，后续谁能够接任，是一个很重要的问题。”可以看出，居委会对居民的约束力已大不如改革开放以前，他们开展活动也是更多依赖这些“民间骨干”，如居民代表、楼组长等。

社区活动更多依赖“民间骨干”。

如何在新的社区结构下开展社会治理工作？首先，从治理主体上看，行政系统内的组织，如社区党组织、社区居委会等必须充分发挥其引导作用，支持、鼓励和培育行政权系统外的社会组织，如维权组织、专业服务组织、兴趣组织、社区志愿者组织等共同治理，并使这些社会组织成为社会治理的中坚力量。第二，从治理途径上看，要充分发挥社会组织的积极性和持续性，就必须要实现社区的全面民主，以一种民主的方式开展社会治理。第三，从治理的方式来说，只有通过法治保障才能实现社区民主。因为法治不仅能确保公权力在法律制度的轨道里运行，还能保证公民的民主和权利。“民主的背后就是法治，法治是民主的有力支撑，他们的关系紧密相连。”这是社会治理机制必须从以往的行政型向契约型转变的现实因素。

再进一步讲，为什么中央一再强调民主与法治在社会治理中的重要性，其中一个重要的原因就是，民主政治现在已经不能再仅停留在作为政治层面上的国家治理方针上了，而是已经从政治层面延伸和渗透社会结构的变迁层面上来了。所以，无论是国家与社会问题，还是公共领域、公共服务，以及多元治理、社区共治等，都涉及了一个核心的概念——要以平等自由的契约型的合作机制为基础，才能实现社会治理体系和能力的现代化。

二、以契约型机制替代强制管理的社区治理模式探索

从治理的理论上来看，治理内涵着契约的精神，它具有公共权力的多元性、政府能力的有限性、合作方式的互动性、各类主体的依赖性等特点。具体来说，首先，以往的管理权威来自政府，政府及政府职员是整个社会管理的代言人，而治理在主体上则具有多元化的特点，除了国家公共权力，还包括社会组织和企事业单位等。在权威问题上，国家统治是强制性的命令式的，而治理则更多的是协商的，且权威的来源也不仅仅是国家法律，而是除了国家法律外，更多的还需要依靠各种社会契约、社会组织的自我章程等。其次，在政府能力上看，政府的失灵现象已经不是个别现象了，治理的理念就是政府是有限政府，政府不是万能的，社会治理必须依靠多主体参与才能实现。再次，从治理的方式上来看，更多的是一种相互之间的依存性和制约性。治理的权力运行方式不再是自上而下的，而是一种平行的方式，在整个治理过程中，权力的运用方式必然会出现多元化的特征。政府组织与非政府组织、公共领域与私人领域之间都会呈现出一种平等竞争、相互协商的互动特点。最后，从各类治理主体的关系上看，政府组织与其他社会组织机构之间也会逐渐形成一种相互制约和相互依赖的关系。因此，在整个现代化的社会治理体系中，契约的自愿平等、互惠互利、公平自由、责任明确等精神就正是联结各个治理主体“你中有我，我中有你”的纽带，这是新的社会结构和社会治理结构的重要联结要素。

在上海市第二届十大创新项目中脱颖而出的上海市浦东新区合庆镇“草根宪法”的村民自治模式就是契约型治理机制的一个典型。位于浦东新区东北角的合庆镇，总面积41.97平方公里，下辖29个村，6个居委会，共有人口14万。在2008年这个镇基本处于水电不通的阶段，但短短几年时间，到2013年，该镇已在浦东新区村一级的资产总量上排行首位。其中最重要的就是通过制度对资源进行了重新整合，对基层治理以“草根宪法”（即契约）的方式进行了改革。合庆镇有一个32字的自治经，即：“有法依法、有规依规、无法无规、村民自治”，每个村都有一本《村民自治章程》和若干个《实施细则》，它充分体现了自我管理——自己管理自己的事务；自我教育——通过参与自治实践学习民主技能和经验；自我服务——村民共同办理本村的公共事务和公共事业。

首先，治理模式不再是通过行政命令布置任务，而是引导村民自发、自觉、自愿参与村级事务。通过召开“户代会”广泛听取村民意见，最后统计汇总出村民关注度最高、反映最集中的村务事项作为村民自治的具体项目，因此高度契合了自发自治的社会规则，保证了村民的自觉遵守和维护。

第二，通过制度细则，相互之间建立了有效的监督机制。比如他们有一个“四议两公开”的议事规则，即村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程等，从而保障了村民的“知情权、决策权”和合法利益不受侵犯，也增强了制度而非行政的权威性和可信任性。

第三，发挥了协调利益的作用。合庆镇的居民为什么把这些章程和细则称为“草根宪法”？其中一个原因就是他们看到了其发挥着合理配置权益、平衡利益冲突的作用。比如在他们的《村委会组织法》第三十条规定，凡是与村民切实利益密切相关以及村民普遍关心的事项，都应该按照规定向村民公开，接受村民监督。按照这个规定，红星村实行“阳光村务”制度，赋予每个村民对村务管理的知情权、参与权、监督权；华星村实行民主理财制度，让村民对村委会在“三资”管理上有知情权，消除疑惑等等。这都是通过法治，以一种契约型的方式，强化了社会治理在政府与其他团体、公民合作上的公平性与平等性，体现了契约型的社会治理机制的自愿性、合意性、责任性、透明性的特点。契约型的社会治理机制的特点是通过协商合作，对社会事务加以管理并进行共同性地管制。

再看上海市正在探索实行的区域化党建。这种组织模式是打破条块分割，打破传统的以领域、单位、行业为单元的党建模式，在街道、居委会等一定的地域、区域范畴把各行业党建工作囊括进去，基层党组织联系在一起，以网格化方式构建全覆盖、广吸纳、开放式的基层党建工作新格局。这种工作的新格局的特点是在围绕“共同需求、共同目标、共同利益”，从体制上突破传统纵向控制为特征的“单位党建”模式，在“两新”组织和流动党员比较集中的农村、社区、商务楼宇、工业园区、专业市场地域，构筑起开放的、覆盖面广、相对稳定的组织网络。这种组织网络在人员构成和组织方式上就会体现出广泛的社会代表性，需要通过协商合作的方式，把所属体系中最有影响的党组织中的党员代表吸纳进来，把各类最活跃的组织中的党员群众代表吸纳进来，把各类最主要的利益群体中的党员群众代表吸纳进来，使党组织在与各类治理结构要素和基本力量的广泛联系中，实现积极有效的组织整合。比如上海市闸北区临汾街道社区构建了居民区的“大党总支”模式，党总支建制由原来的7-9人扩大到了11人，组织关系不在本居民区的党员也可以进入居民区党总支班子。同时，临汾社区还在居民区开创了以党建引领的“1+7”管理模式，所谓“1”就是以党组织为核心，构建居民区党总支。所谓“7”就是党总支的组成人员有7类，即原有建制上增加一个居委会主任、业委会负责人、所在街道机关干部、社区民警、物业公司经理（党员）、驻区单位联系人、在职党员。在这个管理模式中，契约型机制发挥了很大的作用。首先，他们提出了少一些领导意识，多一些服务意识，少一些遥控指挥，多一些基层指导，少一些迎来送往的参观走访，多一些深入实际的调查研究等等工作要求，体现的就是契约的平等观。再次，他们提出改变行政主导的一员驱动的“独轮车”模式，加大对公益性、服务型社会组织的培育力度，学会“用大多数人的办法，解决大多数人的事情”，体现出了契约型治理的民主性。另外，在这个“大党总支”里，他们提出最重要的是要实现“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，居民能做的交给居民去做”，要尊重群众的主体性，让利益各方参与进来，达成共识，这体现的就是契约型的现代管理手段。因为契约型机制规则能够有效克服机会主义的心理，使各方彼此信任，能维持彼此间的长久合作，在平等协商、互惠互利下有效充分并规范地整合各类资源，构建多元化的社会公共事业服务平台，发挥共同承担关怀社会、服务社会和保障社会的功能。

三、在现代社会治理中契约型互动机制的完善与发展

契约型社会治理机制在社会急剧变革、新的问题不断涌现的形势下，发挥了秩序与价值的双重整合功能。这一机制的完善和发展是必须在适应法律的基础上，在法治的框架内，回应社会的需求，才能真正成为培育基层社会治理土壤的内生力。

（一）必须以互利共赢为基础、公平合理为原则。

基于滕尼斯的共同理论，社区从价值意义的层面上来看，其最终的理想状态即为：在舒适、美好的生活环境的基础上使人们的生活质量得到提升而形成“生活共同体”，从而实现并增强人与人之间的交流和沟通，构建一个祥和、团结的“社会共同体”，在这个共同体下，大家提倡诚信友爱、互助共济以及奉献的精神，将社区建设为一个我为人人、人人为我的“精神共同体”，在更大的范畴内实现共同的社会价值观以及精神追求的“文化共同体”。而怎样构建这些包含了舒适感、安全感、交流感、成就感等在生活、精神、文化层面上的价值意义的“共同体”，其实现基础就是互利共赢。社区关系中蕴含着人与人之间的相处理念，其本质规则是寻求共识、取得认同、争取共赢的过程。这同时也印证了马斯洛的需要层次理论，积极参与社区治理，离不开一定的利益驱动。越是利益攸关者，其参与社区治理的积极性就越高。而失去利益上的驱动，社区主体就相对难被发动起来。所以，社区共治的发生是只有人们在对自己权益和义务有充分了解的前提下，才会使彼此的关系变得和谐，社区治理要兼顾所有的利益相关者，处理好各利益相关者的利益关系，发现各方共同利益，让利益的天平不偏顾任何一方。

以契约的方式进行社区治理，就是在挖掘社区多元主体的共同利益，通过互利共赢的共同目标把多元主体凝聚在一起，建立起社区多元主体之间的和谐关系。上海市浦东新区的塘桥街道，是一个人口密集、交通发达、商业繁荣的高度城市化地区，一直以来面临着“停车难”的问题。在塘桥3.86平方公里的范围内，69个小区、3家大型医院、8个大卖场，白天和晚上的车位缺口达到2000多个。一方面，住宅小区乱停车不仅破坏绿地，还阻碍了消防车、救护车快速抵达现场；另一方面，商业区违法停车导致道路拥堵、交通秩序混乱，有的车主在为争抢车位的时候甚至大打出手。为了解决这个问题，塘桥社区通过与居委会、业委会、物业服务企业、社区单位、商务楼、小区业主等多元主体共商共议，一份《塘桥社区潮汐式停车公约》亮相，在这份公约中明确了业主有权决定停车的收益分配、车位互换、收费使用、秩序维护等问题，61个业委会全票表决通过。 “潮汐式”停车就是在多元主体的参与中以互利共赢为社会认同：首先，对企业来说，物业增加了一笔停车收入，又将其用之于本小区居民，提升了物业服务；其次，对群众来说，方便了社区白领、小区居民和办事人员停车，极大缓解了停车难题；再次，对社区来说，大大提升了中心城区有限的土地空间利用效率，如果按照建设一个停车位需要10㎡左右的空间计算，1600多个车位互换相当于节省了1.6万㎡的土地空间；如果按照一个停车位造价10万元左右成本计算，相当于节省了1.6个多亿资金。

积极培育社区居民的契约精神，促进公民参与。

此外，契约型的社会治理机制可最大限度地实现公平合理。正如上述的浦东新区塘桥镇的停车公约，使停车问题由“政府说了算”转变为“大伙商量着办”，实现政府、社会与市场良性互动。比如有需求的业主到物业服务窗口登记，委托物业服务企业向街道房管办提出申请，签订停车协议，明确停车时间、数量、费用等细节；“塘桥社区物业服务社”通过业委会主任沙龙和物业经理联谊会，听取业委会意见，保障业主监督和评议项目的权利；街道办事处通过购买服务，开发静态停车诱导系统APP，车主通过手机定位查询停车点位，规范车辆停放。而对于违反停车公约及停车协议的单位或个人，“监督评议委员会”有权警告并督促整改，经警告三次未整改的，可取消其实行“潮汐式”停车的资格。对于协议双方在实施过程中出现纠纷，由居委会负责调解。契约型的治理机制，就是在多元主体互信合作的平等自由的前提下，实现对社区的民主化治理。在这个治理机制下，政府在公共事务的服务与管理上已经不再是绝对的权威，治理的模式也从以政府为主体，转变为政府与社区组织、居民等一起共同承担起管理社区事务的责任。

（二）政府党组织必须承担起对社区公约（乡规民约）的监督与保障。

社区治理是包含政府、社会、公民三个层面的体系，在这个体系中，有一个非常重要的问题就是三者的定位问题。政府在整个社会治理结构中必须是处于主导的地位，也就是说，社会共治（社区共治）政府的功能分量与其他社会组织、群众是不一样的。因为政府代表的是一种公共权力，这是公民赋予的共同权，因此，政府是有义务必须代表人民群众的共同意志去治理社会。所以，在对社区公约（乡规民约）的监督保障上，政府有不可推卸的责任。具体到社区治理的政府组织上来说，社区党组织、社区居委会就必须要承担起对社区公约的制定进行指导审查。因为要保障公约的合法性，首先就要在制定环节上严格把关、充分发挥政府对辖区内社区公约制定工作的指导和支持作用，在备案中严格把关，对不符合宪法、法律、法规和国家政策相抵触的，或侵犯了居民人身权利、民主权利和合法的财产权利等，要要求及时纠正。此外，还要充分发挥居民的监督作用，保障居民的监督权和监督渠道，比如在塘桥镇的“停车公约”里，社区委员会在“潮汐式”停车工作开展的过程中就负有协调、监督和仲裁的职责。2015年5月29日中共中央政治局审议通过了《中国共产党党组工作条例（试行）》，规定“在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组”。党的宗旨是全心全意为人民服务，服务就必须下基层，要对基层社会治理有直接的主导作用，要真正起到引领、推动、监督的作用。上海市黄浦区五里桥街道，连续两届获得了上海社会建设十大创新项目。这届入选项目，是五里桥街道党工委通过盘活街道资源、整合驻区单位力量、鼓励社会组织参与，搭建了“双向认领”的社区公益服务项目。这个项目主要是由街道通过征求社区群众意见基础上,向驻区企业开具公益项目清单、定制服务内容，比如有“尊老爱老”、“扶幼助学”、“人文关怀”、“志愿服务”、“拥军优属”、“文化推广”、“共建共享”等，鼓励和引导社区企业从中选择认领项目，为社区居民提供爱心援助。同时，街道根据企业的需求，整合各方资源，委托社会组织参与，给企业提供诸如“生活服务”、“心理疏导”、“场地使用”、“兴趣培训”、“党建联建”、“信息化应用”等服务，搭建了一个“契约式”的公益平台，让驻区单位和居民在这个平台上以一种双向“付出”的方式得到实惠。整个项目，五里桥街道的党组织起到了不可替代的作用，首先引领了社区党员走进社区、融入社区。其次，作为活动的主导者对驻区单位和社区居民对公益项目起到了指导、监督和保障的作用，这也是其他社会组织不可做到的。再次，党组织区别于行政机关的自上而下的命令式方式，让社区公益始终在一种平等合理、互惠互利的环境下进行，在组织上保障了契约型治理机制的公平运行。

（三）积极培育社区居民的契约精神，促进公民参与。

如何全面、协调和可持续发展契约型社会治理机制，首先需要大力弘扬契约观念，让其逐渐深入人心，并慢慢地变成社会全体公民都十分认同的行为准则。其次，要建立激励机制，促进公民参与。比如，当社区主体守约、订约、履约的内在动力不足时，可以通过适当的外力包括物质激励、精神激励等方式来推动多元主体的合作。从而充分调动社区主体参与社区公约运行的积极性，只要激励的方式能达到该目的，都可以考虑运用。此外，政府必须要成为有限政府，要以“小政府、大社会”为目标，拓展社会权力空间，使契约的生存空间得以放大，现代性的治理理念得到充分发展。另外，对于老百姓来说，贯彻落实一件事情，单靠群众自发是不够的，党员的带动作用必不可少。尤其对于一些有约束性的内容、义务性的规范，就是要靠党员干部的带动使群众遵守，组织党员干部和居民代表上门服务，带动群众，充分发挥党员带动群众共同遵守公约，实现共同治理的目标。再举上海市浦东新区合庆镇的“草根宪法”中的一个例子。朝阳村的一名胡姓老人，生有多种慢性病，每年都有好几千元的医药费。以往每到岁末年终，她总会到村主任的办公室诉说自己的生活困难，要求村里给予她补助，而且她常常和这个人比和那个人比，总觉得自己拿得少，觉得村里的工作没做好，欺负她老人家。后来，村里有了村民自治章程，村委会的干部就拿着《朝阳村村民自治章程及实施细则》上门给胡老人解读，帮老人算账，教老人对照章程里的标准，了解自己的补助。看明白了，算清楚了，老人也不再为这事烦恼了，同时也尝到了通过制度获得自己利益的甜头。所以，在合庆镇的许多村，每次的关于村民章程细则解读，大家都非常踊跃地参与，这不仅保障了他们自己的权利，而且也激发了他们的主人翁意识，培养了他们通过法制来共同治理社区（城市/农村）的意识。

总的来说，契约型社会治理机制应是社会治理体系和治理能力现代化的一个有效的治理方式，体现了社会治理的民主性与法治性，确保了社会的有序运行以及社会的和谐发展。

（凌燕，华东政法大学法学博士后。）