国家公权力控制与法治国家建设

冯波 申展

国家公权力控制与法治国家建设

冯波 申展

在当代中国特色社会主义现代化建设事业中，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设构成有机的统一整体。法治国家建设作为中国特色社会主义政治建设的重要组成部分，其中必然涉及国家公权力的控制向度。

从现实必要性来看，当代中国，国家公权力的滥用所导致的官、民矛盾集中体现在民众对腐败的痛恨、对国家公权力的不信任等各个方面，必须对国家公权力的控制予以高度重视，以扭转上述局面。国家公权力的滥用主要表现为：以权谋私、劳民伤财、尸位素餐。有学者认为：当代“公权力滥用是中国社会存在的主要问题，是因为中国社会存在的其他问题与公权力滥用均存在极大的关联。中国社会存在的其他问题包括社会核心价值观缺失，社会公平的观念没有没有获得充分实现，社会诚信体系未能够建立，贫富差距巨大，个人权利没有充分保障等。换言之，因为公权力滥用，损坏了社会主义核心价值观、社会公平、社会诚信，侵犯了公民个人的合法权益，公权力的不作为导致社会巨大的贫富差距。”（胡锦光，2014）为公众深恶痛绝的“腐败的本质是滥用公共权力为个人或小集团谋私利。公共权力的存在，国家管理权的存在，是人类社会生存所需，但如果这种权力高度集中在少数人手中又没有适当的制约，那么公共权力就易于失去控制而被滥用。当下能够做到的重构政治生态的工作，就是建立科学的权力制约和监督体系”（高新民 2015）。

在中国知网上查询“法治国家建设与公权力控制”，共搜索出1995篇期刊论文，其中多数涉及法治国家建设的一般性论述，极少论及法治国家建设与国家公权力控制的关系。具体来说，进入新世纪，学术界对法治国家的研究逐年增加，此前每年的论文数基本上在20篇以下。2001年，论文数从20篇开始逐年递增， 2006-2012年，每年论文数在100-200篇的范围内。2013年起，论文数明显增加，每年论文数超过200篇，分别达到211、266篇，2015年有望更多。但关于法治国家建设与国家公权力控制的文章则凤毛麟角。

从上述文献分析，近十年来国内关于公权力控制的期刊论文在内容上有以下几类：

第一类，探讨公权力和腐败的关系，提出相应的应对建议，认为：权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。“从权力生成的社会根源上看,治理权力的滥用需要划界的是公权力与私权力。从民主治理腐败的视角,在权力的社会关系中,界分公权力与私权力各自的运行轨道,防止它们并轨运行,是治理权力滥用的有效图式”（池忠军，2007）。

第二类，从社会权力与公民权等角度辨析了几个关于权力的概念及相关判断：“社会权力”即社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力和支配力。公民权是公民社会和社会权力的核心。“权为民所赋”是指执政党和政府权力的来源;“权为民而用”是执政党和政府权力的根本归宿;“还权于民”则是进一步确认:非法或不当地、过度地被执政党和政府垄断或侵犯的权利和权力,应当还归人民;“权为民所用”则是要求权利和权力直接由人民掌握和行使（郭道晖，2011）。

第三类，探究理性建构网络言论自由与公权力机关之间的关系，认为：理性建构网络言论自由与公权力机关之间的关系在互联网普遍化、网络言论表达常态化的背景下尤为重要。刘冰在《网络言论自由与公权力关系的理性构建》上说：“一方面,对行使公权力的机关,即立法、执法、司法机关,必须明确其权责,使其依法行使权力,防止其对网络言论自由权的侵害；另一方面,网民也应理性发表言论,在法律规定的范围内行使这一权利。通过在公权力机关与网络言论之间建立良性关系,使民众充分享有言论自由权,全方位监督公权力机关,既保证立法、执法、司法的公平公正,从而提高公权力机关的廉洁与威信,进而提高法律的威信,有益于我国的法治建设,又使民意畅通地表达出来,有利于消弭社会矛盾与冲突,保证社会和谐运转。”

第四类，探讨公权力诚信体系出现的危机、后果及其应对办法，认为：公权力诚信体系出现危机时,往往会伴随道德滑坡、诚信缺失，政府计划履行的各项任务受到怀疑,民主受到质疑等现象。所以，需要不断完善公权力诚信体系,制定社会信用管理法律法规。“公权力诚信与民众认同有着直接的关联,当公权力在政务诚信与民众对公权力诚信的期待值之间引发尖锐矛盾时，需要法律监督在公权力运行机制上伸张公平正义”（张曦，2013）。 从信任体系结构方面看，公权力信任在现代社会信任体系中居于主导地位,是一个社会诚信良性运行和健康发展的前提。改革开放以来,中国公权力信任得到了较大发展,但是由于公权力职能转型滞后、法治不足等原因,使得公权力信任在一定程度上出现了危机。“当下中国公权力信任建设的关键在于法治:通过法治治国方略,推动公权力合法性及职能转型;通过公法建设,完善公权力法治;通过效率优先工具论法律观向公平优先价值论法律观的变化与转型,完善公权力的中立性与公正性”（魏建国，2014）。

上述几类文章中直接探讨国家公权力控制问题的很少，只有个别文章谈及“界分公权力与私权力各自的运行轨道,防止它们并轨运行,是治理权力滥用的有效图式”等原则。本文拟在国家公权力控制问题这个维度进行分析，探究国家公权力控制与法治国家建设的关系，在“界分公权力与私权力各自的运行轨道,防止它们并轨运行,是治理权力滥用的有效图式”的原则基础上，对于在法治国家建设框架下进行国家公权力控制提出具体对策建议。

一、法治国家概念及其语境

新中国成立后，国内学术界最早见于文献的“法治社会”表述是在1959年。此后一直到改革开放前，受到政治环境的影响，对于法治社会的思考与研究基本停滞。“文化大革命”更是对法治的践踏。改革开放后，政治学、法学、社会学等社会科学学术环境向良性方向发展，为在中国进行正常的法治社会研究提供了便利条件。在这种背景下，学术界对“法治社会”的研究随着中国政治领域的改革而不断拓展和深入。

正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所概括的：“长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就”。 1997年，中国共产党第十五次全国代表大会报告指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国、建设社会主义法治国家，确立了法治在政治建设领域中的重要地位和作用。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，这是我国1982年宪法的第三个修正案。该修正案将“依法治国”正式写入我国宪法。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会报告明确提出“树立社会主义法治理念”。 2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对“推进法治中国建设”做了如下明确论述：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，做出“全面推进依法治国”的重大战略部署。该“决定”首先明确了依法治国的重要性：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”，然后分析了当前我国的法治建设所取得的成就、存在的问题：“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决”。有鉴于此，该“决定”明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。

在中国学术界，伴随着当代中国政治层面的改革进程，对于法治社会、法治国家、法治政府的研究也相应地同步跟进。 “法治社会”这个概念，在改革开放初期指涉的是有法制的社会，以此区别于“文革”期间法制虚无的人治社会（张文显，1989）。此后，尤其是20世纪末以来，中国学术界的“法治社会”概念已不再仅仅局限于“法制的社会”之意，而是与“法治国家”“依法治国”等概念相互补充，将“法治社会”与“法治国家”“依法治国”等概念结合，认为：“‘法治社会’是社会的一种存在形式，是按社会的政治文化状况来称谓某种社会的特征。……‘法治社会’是全部社会生活的民主化法治化自治化。”（姜明安，2013） “法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家指整个国家公权力的法治化；法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系是：建设法治国家是建设法治政府的前提,建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标。”（姜明安，2013）“法治建设包括法治政府建设、法治国家建设、法治社会建设三个层面，法治社会建设主要侧重于对‘私权’和社会‘公共领域’进行法律规制，通过完善法律体系,促进社会实现全面合法自治。法治社会建设必须注重秩序与权利、公共权力调控与公民社会自治、公民自由保障与行为规制相结合。”（史丕功、任建华，2014）

二、政治学、法学视域下的公权力、国家公权力界定

哈罗德.D.拉斯维尔说，“政治研究是对权势和权势人物的研究。”“权势人物是在可以取得的价值中获得最多的那些人们。可望获取的价值可以分为尊重、收入、安全等类。取得价值最多的人是精英，其余的人是群众。”权力内在地包含于政治学的研究领域之中。在政治学视阈中，公权力一般作为国家的权力，与市民社会的权力相对应。 “政治国家与市民社会的权力相比，政治国家权力被称为公权力，以与市民社会自治的私权力加以区别。”（潘爱国，2011）

在法学界学术共同体内，以权利存在领域为标准，公权力一般与私权力相对应，被视为权力的一个分支，是“公共组织根据公共意志， 组织、协调和控制社会与个人的力量(社会影响力)，或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。”（郝继明，2008）与这个概念的内涵相对应，就外延来看，公权力由国家公权力、社会公权力两部分组成。国家公权力作为公权力的重要组成部分，是公权力最基本、最主要的权利类型。它为国家公主体掌握，在实践中以国家各级机关为权力载体，是国家职能得以实现的工具，也是国家组织在构建与发展过程中的重要基础。“社会公权力乃公共权力之分支,与国家公权力相对应;其发端于社会内部治理,是社会自治权的表征。政社分开与促进社会组织建设是国家对公共治理提出的新命题,在国家与社会二元界分、政府与社会合作治理的新时代,社会公权力已然以一种新的权力形态凸显于政治舞台。该权力的运行与组织建构等均与国家公权力有着迥然不同的规则抑或规律;在自治与规制的良性和谐之间,在权力与权利的有效互动之中,社会公权力与国家公权力一道演绎着多元民主与共建共治的新篇章”（徐靖，2014）。本文取法学意义上的国家公权力概念。

三、国家公权力控制与法治国家建设

法治国家建设需要国家公权力有积极的作为，但同时又要控制国家公权力滥用及其后果。这就是国家公权力的悖论。固然，“法治社会具有法治的融贯性和社会的共治性两大特质。法治社会建设需要以公权力为主导,要求透过法治社会化实现社会法治化”（江必新，王红霞2014）。但是，“由于社会与国家的二重性，人类不得不面对既需要权力又怀疑权力的二难困境。法律是现代文明社会的最高调整系统，运用法律维护市民社会的自律、自治与独立，明确国家权力行使的根据、范围、界限和程序，协调国家与社会的关系，实现法治社会与法治国家的整合，是建立社会主义法治国家的关键问题。”（刘旺洪，1998）

国家公权力控制是法治国家建设的重要内容、重要条件，法治国家建设内在地包含了制约国家公权力的建设与对国家公权力控制。在国家公权力控制的维度，从现实层面看，国家公权力控制是赢得民心的必然要求、必要手段。数据显示，2015年1至3月，“全国检察机关共立案查办贪污贿赂犯罪案件7556件9636人。其中，贪污受贿5万元以上、挪用公款1 0万元以上的大案6649件，占立案总件数的88%；县处级以上干部贪污贿赂犯罪要案907人（含厅局级以上干部1 56人），占立案人数的9.4%”。习近平总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”的比喻也在一定范围内获得了民众的认同。2014年12月30日，中国社会科学院社会发展战略研究院发布《中国社会发展年度报告（2014）》。“2014年的调查发现，受访者对政府社会责任满意状况较好，满意指数得分60.8分，比2013年上升1.0%。与2012年和2013年相比，受访者对收入增长、社会治安、食品安全、空气质量、自来水质量、生态水面质量等的满意度呈逐年上升趋势；对政府治理责任各项指标的信心度比前两年均有较大幅度提升，比如，认为预防和惩治腐败在未来3年将变好的受访者比例相较2013年上升了22.3个百分点，预防和惩治腐败成为政府治理责任各项议题中满意度和信心度最高的指标”（林娜，2015）。但是，对国家公权力的控制不仅仅涉及到反腐败这一个方面，更根本的是从法治国家建设的角度对国家公权力进行法律方面的规范、控制。

对国家公权力的控制，一方面可以从党的建设的角度，全面、从严治党，严格按照党章的要求，严格党的政治纪律，加强党内监督，认真从各个方面、各个环节加强党的建设、要求各级党员干部——大部分国家公权力主体，形成良好的行使国家公权力的从政环境。另一方面，因为国家公权力控制的首要问题是确定权力边界，所以从法治国家建设的维度上，应该通过立法来明确、进一步规范国家公权力的职能、范围、责任、工作流程，任何公权力主体都不得越权。

从法治国家建设角度，对于国家公权力的控制可以从纵向与横向两个方面进行分析。从纵向方面看，国家公权力主体是国家各级机关，对其的控制需要国家公权力主体——国家各级机关相互协调，分工协作，在厘清各自国家公权力边界基础上，做到相互呼应，共同发展，不要跨界、越界，以保证国家公权力的运用限定在其合法的范围内。从横向上对国家公权力的控制可以分为立法、司法等方面的控制。

（一）立法保障方面的国家公权力控制

立法保障包含两方面内容：一方面，国家立法机关要严格立法、规范立法，完善立法体制，规范立法权限；另一方面，法律要明确国家各公权力主体的权力取得方式及各公权力主体的权力范围与权力运行规则，做到国家各公权力主体有法可依、有法必依。

要严格确立立法权限的规范，以此树立国家法律的权威性，形成对相关客体的普遍约束力。

此外还可以通过法律规制制定公权力主体行为合法性的标准。2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定。这是我国15年来首次决定修改《立法法》， 这充分说明了立法保障在建设法治国家中的地位和作用。这一政治安排对于国家公权力控制的立法保障也将起到推动作用。

（二）司法保障方面的国家公权力控制

完善的司法体制是法治国家建设的重要保障，也是国家公权力控制的重要手段。

完善的司法体制包含两方面内容：一方面，要保护、完善现有法律体系，保障现有法律的法律地位；另一方面，要规范现有司法运行体制，真正做到司法独立与司法透明化，运用司法手段保障公民的权利不会受到国家公权力的不平等对待。前一方面立足于法律体系的不断发展，强调重视宪法、部门法等。宪法是我国的根本大法，是我国一切法律的母法，也是国家公权力主体行使权力的最高依据。在国家公权力行使过程中，要时刻警示自身行为与现有法律是否有冲突并及时修正。这也是“法律至上”理念在实践中的重要体现和检验标准。后一方面强调在进行司法审判的过程中，要坚持以法控权, 使法律成为国家公权力行为评价的规则、根据。一般情况下，在国家公权力与普通民众冲突的司法案件中，公权力往往占据强势地位，这会损害司法公正。因此，要加强行政诉讼的相关立法与执法，真正做到公平公正，保障民众权利。

国家公权力的控制是一门科学性、实践性、正义性很强的“学问”，这门“学问”需要科学、合理、有效的“顶层设计”、法律和规章制度的完善。在法治国家框架下，运用立法、司法等手段对国家公权力的控制以防止其失范有首要的价值和必要。当然，从最根本的层面看，国家公权力的控制要以宪法、法律为权威、准绳，要坚决维护宪法、法律权威，克服人治的思维和行动逻辑。 否则，法律、制度设计再好，也起不到控制国家公权力的作用。“在人民主权原则下，作为人类治理国家的政治智慧的伟大结晶是人民制定宪法和法律，通过宪法和法律，既设定和赋予国家权力，使国家权力具有正当性和合法性；又设计一系列原则和制度，以保证国家权力行使的有效性；还设计一系列原则和制度控制国家权力，防止其滥用和扩张。”（胡锦光，2014）只有将上述控制公权力的要素用好、用足，才能真正实现对国家公权力的控制，也才能遏制国家公权力滥用对当代中国带来的负面作用。在这个方面，任重而道远。

（冯波，中国传媒大学文法学部社会学系系主任，教授。申展，中国传媒大学政治学理论专业政治与社会管理方向2014级硕士生。）