医患纠纷人民调解职业化的实现路径

刘琳青

医患纠纷人民调解职业化的实现路径

刘琳青

社会治理创新的核心是处理政府与社会的关系，人民调解是社会治理中的重要环节。在医患纠纷处置中引入人民调解机制，通过非诉讼争议解决方式，为调处医疗机构与患者在就医过程中发生的纠纷提供无偿的公益性服务，是解决医患矛盾纠纷、促进社会公平正义的重要举措。专业的调解，需要专业的人民调解员队伍，而人民调解的专业化、职业化建设是强化专职、专业人民调解员队伍、提升纠纷化解能力和推进法治建设的重要内容。十八届四中全会以来，党中央高度重视社会组织的建设与管理。运用创新的管理体制，激发社会组织活力，建立有效预防和化解矛盾纠纷体系，发挥其在维护社会稳定的功能，为推进人民调解职业化提供了发展机遇。闵行区从引导社会团体参与社会管理的角度出发，大力鼓励和扶持社会团体建设，提出了以社会组织管理推进人民调解员职业化建设的实践路径。

一、闵行区医患纠纷人民调解工作的实践成效

提高了矛盾调解的成效。一是低成本。通过人民调解的方式化解医患纠纷，直接目的在于低成本、非对抗性地解决矛盾纠纷。闵行区医患纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”）系由闵行区人民调解协会设立，并由闵行区区政府以“购买服务”的方式提供经费保障。三年多来，医调委调解医患纠纷430件，主持达成调解协议392件，涉及协议金额2524.22万元。而同期区财政为医调委提供的经费为在解决医患纠纷方面不仅为对当事人带来便利，也大大减轻了政府介入各项专门事务的人力与物力投入，真正实现了“低成本、专业化、高收效”的处理问题，取得了良好的社会效益。

二是高效率。闵行区制定了《医患纠纷引发突发性事件应急预案》，规定遇突发事件，由公安机关依法控制事态发展，人民调解员深入现场进行疏导和劝说，防止矛盾激化，对于符合受理条件的，可以就地调解，事后补办手续。

整合了调解机制的资源。医患纠纷人民调解工作机制是以党委政府为主导，纳入党委群众工作大局，从政府层面确定一系列政策及职责；以司法行政为主管，为医患纠纷人民调解工作提供组织和政策保障，并进行指导；以专业化的人民调解组织为主体，确保调解工作的有效实施。目前，医调委聘用专职人民调解员7名，均来源于法律或医务工作者，形成了一支具有一定专业能力的调解团队。通过与卫生计生部门、人民法院、公安机关的对接，与保险机构的配合，充分利用司法行政资源，形成了以政府部门主导，法律服务志愿团参与，保险理赔机构补充的联调联动、合力化解医患纠纷的工作模式。

提升了人民调解的专业水平。一是调解流程的规范化程度。区医调委对纠纷受理、主持调解、调解终止、调解期限规定、调解员确定以及调解文书制作等均作了具体详尽的规则。规则贯穿了调解的全过程，保障了调解活动的规范性。二是调解员专业资格的要求。医患纠纷调解员必须具有一定医学或法律知识、政策水平和实际经验。在实践工作中通过对专职人民调解员的绩效考核，从专业知识、工作纪律、社会经验、调解技巧、工作实效等方面进行综合考评，形成了一支与医患纠纷调解专业要求相适应的专职人民调解员队伍。

加强了人民调解的保障体系。人民调解工作经费的支持和保障是《人民调解法》的重要内容，也是长期制约人民调解工作发展的瓶颈问题。建立以政府财政保障为主，社会力量参与为辅，多层次、多渠道的经费投入机制是人民调解工作发展的重要保障。闵行区自2008年实行政府购买人民调解服务机制以来，财政经费的投入逐年递增。2009年，区政府制定《闵行区关于规范政府购买人民调解的意见（试行）》，对政府购买公共服务的形式、程序、经费标准、服务评估等内容进一步规范。政府出资，协会运作、司法行政机关监管的政府购买服务形式，既保证了社会力量在矛盾化解过程中的独立第三方地位，又大大提高了社会力量参与社会管理的热情和工作积极性。

二、闵行区人民调解专业化、职业化的实现路径

人民调解职业化的形成条件

第一，政策保障—公共服务体系改革加强了社会组织管理的可推广性。

党的十八届四中全会明确指出要加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”这意味着，以社会治理创新为契机，发挥政府主导优势，构筑以人民调解为基础的多元化的调解机制，促进调解手段的多样化，调解发展的专业化、职业化和社会化，能提高纠纷化解的效率，降低纠纷化解的成本，拓宽群众利益表达、权益保障渠道，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，加快形成“大社会、小政府”协同共治的格局。2013年底，国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2014年3月，闵行区司法局和财政局积极沟通，依据《指导意见》中关于服务范围、服务方式、运作模式等方面内容，制定了《关于进一步规范本区政府购买人民调解服务的意见》，明确购买服务主体和承接主体，强调购买服务的管理职责和评估机制，为全面推广提供了制度保障。

第二，实践条件—长期的经验积累加强了推动职业化的可持续性。

2008年，闵行区发挥政府资源，整合社会力量，由区财政统一拨款，委托闵行区人民调解协会具体承接和运作政府购买调解服务项目。6年来，人民调解协会秉承“社会化招聘、企业化管理、专业化培训、市场化运作”的理念，组建专业调委会，化解了大量专业领域的疑难复杂纠纷，基本具备自治性、组织性、专业性等特点，为推进人民调解职业化提供有力支撑。目前，区层面共招聘30名专职人民调解员，分别派驻于区调解受理中心和交通事故、医患纠纷、房地物业、涉老纠纷、劳动争议、消费争议等专业性调解组织。截至今年10月，区专业性调解组织共受理案件4.36万件，主持达成调解协议4.23件，涉及协议金额4.59亿元。

第三，行业发展—协会的指导地位加强了建立职业标准的可行性。

2014年5月，闵行区区人民调解协会，增设了地方工作委员会、专业委员会、纪律委员会、财务部及秘书处等内部机构，审议通过了专业性委员会工作职责及纪律委员会的工作规则，完善了行业组织的自我管理和自我监督的体制机制。目前，区人民调解协会，46个单位会员，545个个人会员，在全区所有街道乡镇分设工作委员会，会员涵盖了区级、镇街、村（居）、楼组四级人民调解组织，基本实现了区人民调解协会在全区人民调解的行业指导地位，提升了以行业协会建立职业标准、推进职业化的实际操作性。

人民调解的职业化模式

第一，建立渐进式的职业培训体系。

2014年7月，闵行区司法局、区人保局、区人民调解协会共同协商，制定了本区人民调解员职业培训的制度，构建以“初任培训、在岗培训、专技培训、等级培训”为内容的人民调解员培训体系，实行由区司法局、区人保局负责制定总体规划，，由区人民调解协会负责具体实施。区人民调解协会，制定培训计划、建立培训档案、研究师资选聘，并实行与培训考核相关的人民调解员行业评级制度。

第二，建立规范化的职业选聘标准。

区人民调解协会以行业管理为导向，根据《人民调解法》、《人民调解组织委员会组织条例》的规定，结合本区人民调解工作实际，在全区范围内制定专职人民调解员选聘标准，对于在本区从事专职人民调解员提出规范化的资质条件和岗位要求。目前，区人民调解协会根据选聘标准在全区共招聘58名专职人民调解员，包括本区专业性人民调解委员会调解员和街道乡镇人民调解委员会调解员。

第三，建立绩效性的职业补贴标准。

目前，区层面专职人民调解员实行基本服务费和以案取酬费的薪酬制度，通过政府购买调解服务方式，纳入区政府财政年度预算保障。区人民调解协会根据《关于下发闵行区医患纠纷专职人民调解员绩效考核办法（试行）的通知》（沪闵医调办【2013】1号）、《区专业性调委会人民调解工作考核办法》（沪闵预调办【2013】2号），综合考量受案量、成功数、服务满意度等指标，开展与年终奖金和等级津贴挂钩的绩效考核；镇街层面专职人民调解员薪酬由地方政府财政保障，聘用单位根据辖区实际，制定年度考核及与之挂钩的工作补贴和等级津贴制度。

人民调解职业化的发展方向

第一，明确职能定位，创新调解服务的供给模式。

对于政府来说，通过社会力量解决矛盾纠纷，有利于提升纠纷解决效率，防止矛盾冲突升级，缓解基层政权受到社会的直接压力；同时，有利于拓宽纠纷解决工作的社会参与面，保障公共服务的专业性和社会性。因此，政府对此的职能定位在于着力构建服务体系和监管制度，为社会问题的解决创造有利的政策制度环境。相关政府部门则结合实际需求及借鉴国外经验，有效评估市场对人民调解员数量和结构需求，明确人民调解员的职业属性，促进职业岗位的开发，发挥其在公共服务领域的主导作用。

第二，立足自治管理，提供优质高效的调解服务。

对于社会组织来说，通过推进政府购买人民调解服务工作，有利于强化调解队伍的责任意识和业务素质，提升人民调解员队伍的稳定性，有利于增加公共服务供给，确保及时、迅速、有效应对专业领域的纠纷。因此，社会组织应着力加强自主管理、自我完善、自行监督、自治发展，解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。近年来，区人民调解协会建立人民调解员选任标准，健全职业培训体系，巩固绩效考核制度，以行业管理的模式，逐步将职业化从区层面推广至镇街专职人民调解员队伍，形成改善公共服务的合力。

第三，加强合作交流，实现人才培养的良性互动。

对于教育机构来说，通过建立实习基地，加强专业教育与职业资格的无缝对接，有利于为行业培养高品质、专业化、应用型人才，破解行业人才短缺的难题。因此，区人民调解协会不断加强与教育机构的交流合作，搭建高校与行业人才培养和输送桥梁。区人民调解协会建立了人民调解专业本科生实习教育基地，实行专业教师与资深专职人民调解员相结合的督导制度，探索实务导向的人民调解专业教育与职业资格衔接机制，破除学非所用、用非所学的现象，实现了人才培养与行业引进的良性互动。

三、人民调解专业化、职业化建设中需要注意的几个问题

第一，注意保持人民调解的自治性质。

人民调解组织为当事人提供了一个自主解决纠纷的平台，并通过对纠纷的主动介入改变谈判的力度，帮助当事人消除协商过程中的各种障碍。在现代社会中，国家、社会、个人应是相对分离又良性互动的关系，而相对独立的社会组织是联系政府和公众的桥梁和纽带。目前，我国市民社会发育尚不够成熟，各种自治组织（包括基层社区自治、行业自治、业主自治等）还在发展过程中，其自治和自我管理能力相对较低。在此情形之下，由政府出面，积极推动人民调解的发展是必要的。但是，有必要将政府权力的渗透维持在合理的限度内，避免人民调解的行政化倾向，以保持人民调解的自治性、灵活性。

第二，创造有利于人民调解组织发展的制度性环境。

社会治理意味着政府与社会组织分享社会治理权力。目前，针对不断出现的社会组织，由于缺乏相应制度规范，难以有效界定其在社会治理过程中的权利义务。要推进人民调解的职业化建设，亟待解决几个问题：一是应当立法明确，对教育、环保、医疗、劳资等重要领域的人民调解活动，允许合规的社会组织可以介入；二是设置合理的准入标准。社会组织数量众多，是否只需经民政部门注册的组织，就可以从事人民调解活动？笔者认为，社会组织的开展人民调解活动的适格性，应当取得司法行政机关的认可。三是要设置合理的监督机制，要进一步明确调解组织在调解活动中的权利义务，强化调解组织自我监督、自我约束的机制，并建立第三方监督机制。

综上所述，人民调解专业化、职业化的发展，对于司法行政机关和人民调解行业组织的职能提出了更高的要求。在目前的社会治理体系下，政府应该充分发挥自身的主导功能，创设人民调解社会组织相互促进、融合而非强化相互抵触的基本制度框架。开展人民调解活动的社会组织应当审慎地寻找与各种制度的契合点，寻求自主性的发展空间，逐步建立起“依法自治的现代社会组织体制”。

（刘琳青，闵行区医患纠纷人民调解工作办公室主任。）