环境风险项目的决策机制——从漳州古雷PX项目谈起

秦天宝 王镥权

2015年4月6日，福建省漳州市古雷腾龙芳烃PX项目开工不到两年再次发生爆炸，引起了社会各界对PX等环境风险项目决策机制问题的强烈关注。反思漳州古雷PX工厂爆炸事件，从源头上看，很大程度上归因于我国当前环境风险项目决策机制的不完善。因此，分析并研究环境风险项目的决策机制，找出并解决我国当前环境风险项目决策机制存在的问题，才能从根本上杜绝此类事件的再次发生。

环境风险项目决策基本模式分析

“环境风险”是指因人类的开发、生产活动而导致的突发性事故、环境污染或生态破坏的可能性。环境风险有三个主要特征：科技性、不确定性和危害性。自古以来，风险就时刻伴随着人类社会的发展。但是，与传统风险不同，人类当前所处“风险社会”的风险与科技的发展密切相关，是现代化的副产物。随着与现代科技相伴而生的环境污染、生态危机等风险的不断增多，风险决策已经成为全社会共同关注的焦点。政府在进行一项风险决策时，需要依赖一定的决策机制或模式。当前主要有两种不同的风险决策模式：第一种是专家模式，主要依据科学结论作出风险决策；第二种是民主模式，主要依据民主程序对风险作出价值决策。

1.专家模式

根据行政法的普遍原理，行政机关风险决策行为的合法性来自于代表民意的立法机关的指令。但现代社会的环境风险有显著的科技性和不确定性，立法机关不可能制定详细的、严密的法律规范为行政机关的风险决策行为提供依据。它只能通过立法对行政机关的风险决策行为进行宽泛的授权，具体的环境风险决策则交由行政机关自由裁量。由于环境风险的专业性和技术性，行政机关通常将复杂的风险决策事务交由受过专业训练的、有丰富科技知识的专家处理，进而形成风险决策的专家模式。

专家模式主张专家的知识是风险决策的根基，良好的风险规制应当最大限度地运用科学和专业的方法决策。其认为，风险是客观的，风险预防是一个科学概念，是一个事实问题，与价值无涉。因此，政府应当确保风险决策尽可能客观，政府的技术和管理人员也应当是专门领域的专家。在专家眼中，对于风险的认识虽然存在大量的不确定性，但这并不是不可逾越的，而是完全可以用科学方法作出客观判断的；同时，有关价值的衡量选择也是必须的，但那应当是在对环境风险进行客观评估之后，由专家作出抉择。为此，科学知识应当在法律的制定、具体项目的审批，甚至法院的司法审查中扮演重要的角色，而专家论证应当独立于政治、政策甚至法律的制定过程以保持其独立完整性。

简言之，该模式有以下主要立场：第一，普通民众对风险的判断是不理性的，而技术专家更值得信赖。第二，技术和行政管理专家能够比公众更加有效地决定如何使用有限的资源，从而整体上降低环境项目的风险。第三，过度依赖民主程序，会使决策很难摆脱各种利益群体的影响。

2.民主模式

当立法机关不能给行政机关的风险决策行为提供充分的合法性资源时，另一种选择就是将公众引入风险决策的过程中来，通过公众参与增强行政机关风险决策的合法性。相对专家模式而言，民主模式就是将公众的价值偏好融入风险的决策过程，政府与公众对公共事务共同进行讨论、协商并最终解决风险决策问题。

民主模式根植于当今风险社会科学理性与社会理性的断裂。一方面，面对现代文明的风险，专家的认识和公众的认识往往大相径庭，民众的担忧与专家关注的焦点往往不同。另一方面，在风险社会里，风险不完全是客观的，其中包含了伦理与价值判断，环境风险不再是一个简单的科学事实。从本质上而言，一定的社会文化背景决定了生活于该社会中的人是如何认识风险的，有关风险的决策实际上是一个社会选择何种生活方式的决策。因此，政府在风险决策过程中，应当是通过更加民主的方式来预防风险。通过公众参与，增强公民的自治能力，消除公众的疑虑，并建立政府与公众的相互信任。为此，国家应当提高风险决策过程中的公众参与程度，从而保证由特定风险引发的价值争论被详细地讨论，并由社会共同体作出价值选择。

简言之，该模式有以下主要观点：第一，科学技术本身具有很大的局限性，无法作为风险决策的唯一基础。第二，只强调环境风险的科技性，必然导致过度依赖技术和行政管理专家，这本身就具有很大的风险，公共决策容易被科学技术或者专家的利益“绑架”。第三，风险预防的各个阶段均涉及价值判断，任何人都不可能做到价值无涉，因此需要通过民主程序来决定，这是环境风险决策合法性的唯一来源。

3.两种模式的比较和选择

可以看到，前述两种模式虽然相互对立，但都抓到了环境风险决策中的关键问题。对两种模式进行比较和分析，有利于在现实的风险决策中对两种模式做出选择性的应用。首先，两种模式的理论根基不同。专家模式从科学的维度出发，认为风险决策是一个彻头彻尾的科学问题，因此强调专家的观点；民主模式从政治的维度出发，认为风险决策是一个有关价值选择的政治问题，因此注重民主程序。其次，从风险预防的三个阶段（风险评估、风险沟通和风险决策）来看，专家模式特别注重风险评估阶段的专家论证；民主模式则注重风险沟通阶段的公众参与。最后，从环境风险的本质特征来看，专家模式抓住了环境风险的科技性特征，因此强调科学结论；民主模式抓住了环境风险的不确定性，因此强调民主协商。

由此观之，两种模式都有其存在的道理和应用价值。实际上，在现实的案例中，风险决策也不可能只考虑科学或者只考虑公众的意见。一方面，如果风险决策只考虑科学因素，它显然无法获得合法性的基础，因为在民主国家，所有对社会有重大影响的行动都应当在公众合意的基础上进行；另一方面，如果只考虑民主，风险决策显然也无法进行，因为难以决定谁可以参与到决策中来，也难以决定哪种观点最符合客观事实并最终会被采纳。因此，健全的风险决策机制只可能是两者的综合。也就是说，在风险评估阶段，应当进行充分的专家论证，注重科学结论；在风险沟通阶段应当采用民主程序，引入公众参与，进行充分的对话和辩论；在最终风险决策阶段由行政部门根据专家和公众的不同意见作出决定，并对此承担环境责任。这种综合模式可以称为审议式民主模式或协商式民主模式，这也是当前世界上主流的环境风险项目决策机制。

漳州古雷PX项目决策过程分析

1.漳州古雷PX项目建设历程

漳州古雷PX项目从计划到试投产前后经历了六年时间，可谓一波三折。该项目原计划在厦门审批建设，但在2007年3月到12月期间，经历了多次专家和公众的强烈反对。反对过程主要有：105名专家联署提案建议迁址；5000多名厦门市民集体“散步”反对项目建设；厦门网“环评报告网络公众参与活动”投票平台上反对票占绝对优势；厦门市政府座谈会上绝大多数市民提出反对意见；等等。最终，政府决定PX项目由厦门迁往漳州古雷半岛兴建。

2009年1月，环保部常务会议原则通过漳州PX项目，2009年5月正式动工。2013年1月，该项目因原料调整项目环评未通过批准，擅自开工建设，被环保部责令停止建设，并罚款20万元。2013年2月，《原料调整项目变更环境影响报告书》通过专家审查。2013年6月，漳州PX项目试投产。2013年7月30日，该项目发生爆炸。2014年4月，国家发改委发布《关于福建漳州古雷石化基地总体发展规划的批复》，2014年5月环保部致函发改委，因该基地规划环评工作“尚未完成”，建议其撤销对古雷石化基地总体发展规划的批复，并称其“审批行为违反《环境影响评价法》”。此后，古雷石化基地的规划环评按照环保部的要求修改完善，但国家发改委并未撤销该规划。之后不到一年，漳州PX项目再次发生爆炸。

2.漳州古雷PX项目决策过程存在的问题

从漳州古雷PX项目的来龙去脉可以看到，其先后经历了厦门阶段和漳州阶段。结合上文对环境风险项目决策模式的分析，反观漳州古雷PX项目，不难发现，在厦门阶段，该项目采用了相对民主的决策模式，进行了比较充分的风险沟通和公众参与，经过一系列的专家提案、网络投票和座谈会，最终放弃了在厦门兴建PX项目。但在漳州阶段，专家和公众的观点都没有得到彰显，该项目的开工和审批过程也出现了多次违法行为。总的来说，该项目在决策过程中存在如下问题：

（1）项目开工和投产违反法定程序

《环境保护法》和《环境影响评价法》均规定，未依法进行环境影响评价的开发利用规划和建设项目，不得组织实施和开工建设。漳州古雷PX项目在环境影响评价尚未经过批准时，即擅自开工建设，因此受到了环保部的行政处罚。之后，《环境影响报告书》才通过专家审查，虽然之后该项目也得到了发改委的“发展规划批复”，但因其环评未通过环保部门的审查，擅自开工实施的行为再次违反了《环保法》等法律的相关规定。从中可以看到，上到国家部委下到地方政府都依然看重经济建设而轻视环境保护，甚至为了经济建设不惜违反法律规定。

（2）风险沟通不足

风险沟通是风险管理者以及其他相关各方为了更好地理解风险及相关问题并进行决策，就风险及相关评估相互交流以期达成共识的过程。漳州古雷PX项目从选址、论证到投入生产，未见到其进行充分的风险沟通，自始至终仅有2013年3月进行了短暂的环评公示。信息公示或公开当然是风险沟通的应有之意，但风险沟通不等于信息公开，信息公开不代表就此消除了公众对项目风险的疑虑。风险沟通至少需要风险评估者、风险管理者和普通公众三大群体进行充分的信息交流和讨论，不同的观点应当得到充分的表达。该项目的决策过程，专家和公众的观点被严重忽略，专家、公众和政府之间缺乏有效的沟通。

（3）公众参与的缺失

公众参与是环境法的一项基本原则，是指在环境保护和资源开发利用过程中，公民有权参与环境立法、决策、执法等与环境权益相关的一切活动。公众参与一方面为风险项目的决策提供了合法性的来源，另一方面也最大限度的消除了公众对风险项目的疑虑。在风险项目决策中，公众参与的方式有许多，包括咨询会、听证会、公众调查、网络投票等。但是漳州古雷PX项目从选址开始至今未有充分的公众参与。推其原因，是在厦门选址的过程中，由于较充分的公众参与导致项目被否定，因此在漳州项目中行政力量强力介入，企图避开公众参与，以期该项目能够顺利开工投产。

完善我国环境风险项目决策机制

漳州古雷PX项目的决策过程极具代表性，从中可以看到我国当前环境风险项目决策机制普遍存在的问题。首先，公共决策过程有法不依，执法不严；其次，公共决策过程信息交流不充分；再次，决策过程缺乏公众参与。总的来说，我国当前的环境风险决策机制没有有效地区分科学事实与民主价值，没有充分结合专家模式和民主模式，没有发挥出专家和公众应有的功效，只是一味地由行政机关单方面作出决策。因此，我国亟需建立专家论证、公众参与和政府决定相结合的审议式民主式的环境风险决策机制。具体来说，可以从以下几个方面完善：

1.严格执行现行法律法规

尽管我国目前尚未有环境风险决策领域的专门法律，但涉及环境风险预防的法律却已形成了庞大的体系。据统计，我国当前至少有《环境保护法》《环境影响评价法》《安全生产法》《消防法》等22部法律将日常管理工作中的风险预防作为其规范的主要内容之一。另外，还有多部法律虽然不以风险预防为主要内容，但也涉及了日常风险规制的内容。对于已有的法律规定，各方主体必须严格遵守，做到有法必依、违法必究。环境风险项目的决策过程必须依照法定程序，政府和企业违反法定程序进行审批和投产的，应当依法追究法律责任，对知法犯法、执法犯法的人员应当加大处罚力度。前述漳州古雷PX项目的审批和投产过程，政府和企业均有违法行为，如若当初能够严守法定程序，接受环保部门的环评审查，相信爆炸事件一定能够避免。

2.完善风险沟通机制

完善的风险沟通机制至少应当做到四点：信息充分公开、过程充分开放、充分进行辩论和反思、对自身行为负责。与漳州PX项目当初的情形相似，许多风险项目决策中面临的难题是公众担心项目的环境风险，政府和企业则极力想证其安全，此时专家的意见就显得格外重要。由于专家掌握有大量的知识，在沟通中往往会表现出一种科学“自负”，但沟通的过程不是一个简单“科普”的过程，而是一个专家、公众和政府三方多向交流、倾听和学习的过程。一方面，要恰当发挥专家的优势，既不能过度依赖专家的意见，也不能忽略专家完全由公众说了算。另一方面，要保障公众的知情权，因为知情是公众参与风险沟通的基础，相对于政府和专家，公众在风险信息的获取方面处于十分弱势的地位。

3.全面融入公众参与

公众参与应当融入到风险评估、风险沟通和风险决策的全过程。风险评估虽然科技性强，主要由风险评估专家主导，但是评估阶段如果公众能够适当参与，将极大地消除公众对该项目环境风险的忧虑，有利于进一步的风险沟通和决策。风险沟通阶段公众是主要的沟通对象，公众充分参与可以平衡专家的观点，可以监督政府和专家的决策行为，可以支持或改进风险项目的规划，同时也有利于分担日后可能出现的环境责任。我国现阶段的风险项目决策多由政府单方面作出，公众意见长期得不到采纳，正如漳州PX项目的决策过程，当地政府强力介入，决定将项目由厦门迁往漳州古雷半岛。因此，我国当前应当特别强调公众参与，由政府引导公众积极参与环境风险项目的决策，丰富和完善公众参与的形式，使公众参与成为环境风险项目决策的新常态。