政府质量工作考核理论探讨

宗习均

摘要：质量工作考核成为国家转变经济发展方式，提升质量和效益的重要抓手。本文旨在厘清政府绩效管理的内涵，回顾质量工作考核现状，并以此为基础，提出以绩效的管理促进政府目标达成和建立差异化路径提升考核的针对性的两点建议。

关键词：质量工作考核 绩效管理 探讨

质量工作考核成为国家转变经济发展方式，提升质量和效益的抓手。党的十八大提出将推动经济发展的立足点转到提高质量和效益上来，强调创新行政管理方式，推进政府绩效管理。本文将在厘清绩效管理内涵的基础上，分析质量领域绩效管理现状及问题，并提出完善质量工作考核的建议。

1 绩效管理的内涵及其演进

作为一种管理技术，绩效管理起源于上个世纪70年代的美国，90年代传入中国。所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标，共同参与绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，其目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。正如美国学者罗伯特·巴特沃所界定的，绩效管理是“一个持续交流的过程，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来”。

绩效管理作为一项管理技术主要应用在对工商企业的管理中，随着“新公共管理”运动的发展，其作为一项节约成本的管理技术逐渐被引入到公共组织之中。但是，绩效管理本身的价值逐渐被损坏，从而经历了一系列的价值选择焦虑。例如，最早明确界定政府绩效管理的美国国家绩效评估小组的定义是，“绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的过程”。政府绩效管理的核心价值在于“设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排”，持续的绩效管理和绩效沟通被资源分配的逻辑所替代。这种“设定统一的绩效目标”来实现政府控制的目的在中国表现得尤为强烈。以“技术”为中心的视角在根本上影响了我国政府绩效管理的研究，我国学者的研究普遍将政府绩效管理的问题视为一个管理技术问题，视为一个评估指标体系建构的问题。不同的学者都以自己的视角为基础，意欲发展出一套普遍适用的指标体系以实现对政府绩效的评估。

其后，以“技术”为基础的视角逐渐被基于“过程”的绩效管理视角所取代。一方面，绩效管理的技术视角强调“绩效评估”，但是，绩效评估只关注结果而不关注过程，造成价值错位，不仅无法给公共机构的运作带来实质性帮助，甚至会造成弄虚作假等严重后果。另一方面，绩效管理的核心价值就在于绩效管理是一个完整的系统和过程，包括绩效战略、绩效评估、绩效控制、绩效沟通、绩效改进等内容。基于过程的模型强调绩效管理过程中的绩效沟通过程，以及在绩效管理过程中的全程参与模式——既包括组织参与，也包括公民参与。绩效管理从本质上来看，不仅是一项技术，更是一个管理过程；基于其过程性的特点，绩效管理作为管理工具，也是促进治理制度转型的动力机制。

但是，这样的转变在中国并没有完成。从评估主体来看，我国的政府绩效管理具有“自上而下”的绩效评估色彩。评估一般是实现上级政府对下级的管理控制，评估指标、标准和权重一般均由上级设定，主要来自于上级政府交办的关键目标任务。从评估标准来看，我国的政府绩效管理仍然主要将效率置于一切政府绩效管理的基础上。在实践上，倾向于利用“自上而下”的契机，设计一整套具有“万灵药”性质的“指标体系”。“自上而下”的评估逻辑以及以技术为基础的绩效管理视角的产物就是一整套看似无所不包的评估指标，上级政府意图通过这一整套评估指标将下级政府的职责和任务实现完全分解，以达到对下级机构的资源、人员以及项目进行充分控制的目的。这样的做法使绩效管理变为工具，从根本上背离了它作为一种“过程”以及作为一种“制度和文化”的特定内涵。

2 质量领域绩效管理现状及问题

作为政府绩效管理的重要组成部分，政府质量工作考核成为国家转变经济发展方式，提升质量和效益的抓手。2013年5月30日国务院印发《质量工作考核办法》，对各省、自治区、直辖市人民政府质量工作进行考核，地方政府要结合当地实际，对本行政区域内质量工作进行考核。地方政府在建立质量工作考核体系、考核指标与方法方面进行了深入而富有成效的实践和探索。广东、河北、广西等多个省级人民政府已经将质量工作纳入地方政府绩效考核。广东省由省质量强省工作领导小组办公室牵头，会同各成员单位及有关领域专家组成考核工作组，对产品质量、工程质量、服务质量等领域的质量安全和质量发展情况进行考核。河北省出台了《河北省质量兴省和名牌战略工作绩效考核评价办法》，将质量安全与质量发展纳入了对地方各级人民政府绩效考核评价内容。广西省“质量兴桂”战略结合国务院的质量工作考核的要点，从质量提升、质量措施和否决项三方面，对“质量兴桂”战略实施情况进行考核。

从各地的实践来看，政府质量工作考核也采用“自上而下”的评估逻辑。这种以技术为基础的评估逻辑有力推动了质量工作的落实，但也存在诸多问题，主要表现为总体设计不完善，考核没有充分考虑不同地区在功能定位、产业结构和城市化发展水平方面的差异性；考核方式方法不完善，与大质量工作要求不完全匹配等。我们需要探索新的绩效管理方法，推动质量工作迈向新台阶。

3 质量工作考核发展建议

以绩效的管理促进政府目标的达成：政府绩效考核是内在于绩效管理的过程之中的，只有明确界定了政府绩效管理的价值取向，才能构建有效的政府评估体系。政府绩效管理在于增强政府的工作能力，促使政府识别影响自身业务绩效的重点，并通过构建一套具有约束力的机制实现对政府工作重点以及优先工作事项的指导，从而促进政府能力和政府绩效的持续改进。绩效考核不再是“大而全的指标体系”，而是需要对政府自身的职能和战略具有清晰的认识，对政府行为可能产生的结果有清醒的预期，对具体事项可能產生影响的机制具有清楚的判断。

第一，绩效考核需要考核“政府产生影响的部分”。随着经济社会生活本身复杂性和不确定性的上升，政府往往被视为经济社会事务治理的“最后救济手段”，但是，无论如何，意图消除所有的不确定性因素，实现经济社会事务的完全控制也是不现实的。既然政府仅仅是作为整体经济社会事务的一部分，那么，在对政府绩效进行评估的过程中，核心则在于寻找针对具体的经济社会事务“政府真正可以产生影响的要素”。如是，需要对影响具体经济社会事务治理的可能性的要素进行充分分析，寻找到政府可能产生影响的部分，理解政府可能通过哪些机制对特定经济社会事务产生影响，从而促进政府明确自身的工作重点，精简考核成本，优化绩效考核，将其作为一项制度的引领工具。第二，绩效考核应该让弱化“责任分解”，强化在绩效考核的过程中实现政府自身工作和能力的持续改进。原有的绩效考核追求在“大而全”的基础上将政府的方方面面都考核到，这遵循的逻辑是“自上而下”的责任逻辑和控制逻辑。但是，这样的逻辑在本质上是与绩效管理的核心原则相悖的。绩效管理的核心逻辑是强调以绩效为核心，针对绩效进行充分沟通和互动的基础上实现问题的解决，而非问题的问责——对于一个组织系统来说，在相互依赖的背景之下，任何基于个体或机构的单一绩效问责可能本身就存在片面性。所以，如果将绩效本身视为持续改进的过程，绩效考核的目标就在于构建可以促使每一个政府部门持续改进的“考核束”，通过考核束最终结构化为以绩效管理为基础的考核体系。第三，绩效考核需要进一步的“上下沟通”。如果说政府绩效考核是嵌入在政府绩效管理之中的，那么，绩效沟通可以将每一个具体的政府部门纳入到整体的管理过程之中，加深每一个政府部门对组织目标、达成目标的手段等有更加深入和具体的了解，进一步促进政府目标的达成，促进政府能力的改进。第四，绩效考核的指标需要精简。我国政府评估过程中追求的大而全的指标体系在根本上忽视了绩效考核的初衷。虽然大而全的指标体系的目的在于将整体的政府目标蓝图实现完整地分解，从而促使政府目标的达成。但是，大而全产生的结果往往会造成政府对自身优先事项的不明确。只有在精简评估指标的同时，设定政府优先事项，才能真正发挥政府绩效评估的引導性的制度性作用，实现对政府管理过程的指引。同时，精简指标也可以让政府部门摆脱“指标丛林”，降低考核成本。

参考文献：

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[2]马林.市场经济体制下我国质量工作机制的探讨[J].质量与可靠性，2001（01）.

[3]盛佃清.充分发挥政府对质量工作的引导和推动作用[J].大众标准化，2003（07）.