对县域开展“两权”抵押贷款相关问题的调查

刘立群

（中国人民银行林口县支行，黑龙江 牡丹江 157699）

一、基本情况

林口县辖9 个镇，2 个乡，176 个行政村，全县土地面积303 万亩，种植面积160 万亩，可流转土地面积66 万亩。通过对各金融机构的调查，目前各涉农金融机构没有开展土地承包经营权和农房财产权流转、抵押贷款业务。根据黑金办联发［2014］1 号文件精神，县域金融服务局、人民银行与农村信用社多次召开联席会议讨论，积极调研摸底，准备选择一个信用较好的村屯做试点工作，并成立由金融服务局、人民银行、经管站、信用联社派专人负责的工作推进组，从土地确权、登记、申请到联社贷款审批一条龙服务，力争到6月底做成1～5 户，起到示范作用，更好地推进县域土地流转工作。

二、存在问题

(一)土地确权工作难度大

由于目前地方政府对此项工作重视程度不够，再加农民固守田园意识严重，同时确权涉及部门较多，真正运作起来需要相当的时间。

(二)土地流转管理服务不到位

目前，由于绝大多数乡（镇）还没有建立起农村土地流转市场，很多乡（镇）干部、村干部对土地承包法律一知半解，认为土地承包经营权流转是农户自己的事，乡镇、村里不必加强规范管理，这种思想的存在导致农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“农户要流转的流转不出去，经营者要租赁的租不到土地”的现象，这在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

(三)土地流转手续不规范

调查显示，目前农村“熟人社会”的特征依然十分明显，在进行农村土地流转中，普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织流转的少；转包、出租或代耕的多，规模转让的少；口头协商的多，书面文字协议的少；这种情况的存在，不可避免地会形成众多的土地纠纷隐患。土地流转合同主体错位依然存在。有些地方村组织还存在着牟取私利、越俎代庖等行为，不召开群众会议讨论决定，直接以村组名义与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，一旦发生自然灾害或市场风险，村组织将承担较大的经济风险。

三、政策建议

(一)突出解决农村土地流转的思想认识问题

规模农业、效益农业的发展依赖于土地流转，新型农业经营主体的培育也首先需要土地的规模化、集约化利用。积极推进农村土地流转，有利于破解因土地零星分散、综合效益难以发挥的问题，有利于发展规模农业、效益农业、园区农业，促进农业生产方式转变，有利于对农村土地进行综合整治、连片开发、发展产业，提高农业的综合效益。各级党委政府要把农村土地流转放在城镇化和农业现代化两个维度中考量，从提高农业比较效益，提高土地租金收益的角度出发，尽快建立健全一整套农村土地流转的制度，充分尊重农户意愿，严格按照法定程序操作，不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转行为；充分发挥集中连片、规模开发、集约经营的作用，着力提高规模效应；加强对土地流转全程规范指导管理和服务，逐步清除政府怕添加麻烦、农民怕失去生存来源的思想顾虑。

(二)加快推进农村土地承包经营权确权颁证

农村土地确权是基础，推进土地流转是核心，农民主体流转是保障。实行“三权”分离，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能，这为推进农业集约化经营和金融资本的快速进入农村奠定制度基础。对于零星分散的土地，要按照先确定每家每户的土地面积进行公示让农户认可后，统一实施小田地综合治理开发成为连片规模的大田地，再按原确定的面积比例分配给农户再进行确权登记颁证，积极引导农户进行土地流转，实施规模化经营，提高农户租金、分红、务工工资等多元化收入来源。要充分认识开展农村土地承包经营权抵押担保，实质上是以一定时期土地经营的农业预期收益去抵押担保的导向问题。农村土地承包权不实施规模流转，就难以形成农业规模效益，金融部门就不愿意涉及抵押贷款问题。因此，务必要以深入实施农村土地经营权抵押担保融资工作，助推扩大农村土地流转规模，促进农业产业化发展。

(三)加快农村土地经营权流转服务体系建设

一是加快农村土地流转市场体系建设。建立和完善开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，搭建农村土地流转平台，建立县（市）、乡镇、村三级土地流转管理服务机构，发展多种形式的土地流转中介服务组织，发挥其土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，进一步规范农村土地流转行为，切实维护农民的合法权益。二是建立健全农村土地流转纠纷调处机制。健全和完善农村土地纠纷仲裁机构，合理配备人财物资源，确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转，充分发挥土地流转调处机构的作用，妥善处理土地流转纠纷，切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，全力维护农村社会稳定。三是抓好农村土地流转交易信息网络建设。按照县（市）统筹协调、乡（镇）实行统一发布的要求，建立健全农村流转土地信息库，定期或不定期地准确发布农村土地流转信息，为广大农户提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。四是切实加强农村土地流转档案监管。建立健全农村土地流转备案、登记和档案管理制度，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，及时办理申请、登记、备案等相关手续，对农户每块土地进行“身份”管理，防止土地在流转过程中遗漏、流失，促进农村土地流转规范有序发展。

(四)加快培育新型农业经营主体以提高效益

大力培育壮大新型农业经营主体，是提高农村土地流转效益的重要形式。一是积极培育发展种植专业大户。实施积极有效的政策措施，采取村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，引导农户分散经营的地块通过互换集中形式向种田能手集中，加快发展规模特色农业。二是大力扶持发展农民合作社，做大做强农民合作社，引领农户进行土地流转并扩大规模。鼓励和支持农户以土地承包经营权入股参与农民合作社发展，探索推行“合作社＋农户＋基地＋市场”的产业化经营模式，不断提高农民组织化程度，聚力推进农业产业化发展。三是加快培育壮大农业龙头企业。按照“优先给政策、优先给用地、优先给补助、优先给信贷”的要求，着力破解农业龙头企业“办事难、用地难、审批难、融资难、落实难”的突出问题，大力实施“内培外引”战略，着力培育壮大一批农业龙头企业。鼓励和支持农业龙头企业创新完善利益联结机制，探索创建复合型的农民合作社，引导农户以土地、资金、劳动力等要素入股参与农民合作社发展，形成产权联姻的共同联合体，让农民在流转土地中获得更多利益，促进农村土地加快流转。