关于《上海市职工代表大会条例》的若干思考

文/雷霆翁引明

关于《上海市职工代表大会条例》的若干思考

文/雷霆翁引明

2010年12月23日，《上海市职工代表大会条例》（以下简称《条例》）经由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过。四年多来，该《条例》在保障职工民主权利、构建和谐稳定的劳动关系等方面发挥了积极作用。特别是上海原有的发展模式进入了重大变革期，呈现出经济中高速增长的新常态。各类企事业单位、民办非企业单位与职工之间各种利益的协调、纠纷的调处等，亟须一个有效的对话平台。建立健全职工代表大会（以下简称职代会）制度，增加了工会工作的重要内容，有利于推动厂务公开民主管理工作的规范运行。但是《条例》实施至今，也出现了一些亟待深入研究、思考和解决的问题，本文试作简单分析。

一、非公企业职代会建制难的问题

《条例》第二条明确适用对象为“本市行政区域内的企业、事业单位以及民办非企业单位等组织”，具体形式按照企事业单位的规模分为职工代表大会（职工人数100人以上）和职工大会（职工人数100人以下）。适用《条例》至今，反映最大的问题是《条例》在非公有制企业（以下简称非公企业）中推进工作难度较大，与国有企事业单位几乎100%建立职工代表大会形成鲜明对比。这里就存在一个疑问：当初制定《条例》是否就是以国有企事业单位为潜在适用对象的？这个答案如果是否定的，那么，自然得出下一个结论：《条例》的制定至少忽略了非公企业的特性问题。非公有制经济是中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，但是，它又有其自身特有的运行规律和特点。比如，非公企业“求生”的欲望更为强烈，营利性原则体现得更为突出，对于政策解读及运作更为灵活等。因此，对于非公企业的经营者，如果《条例》无助于非公企业盈利的最大化，甚至让他们感到这是一种束缚，那么，在非公企业建立并有效运作职工代表大会制度必然成为一句空话。作为一部地方性法规，一视同仁对待各类主体本身无可厚非，但也应尊重各类主体自身的特性，做到内容上求同存异、形式上不拘一格。

可行的对策有，在《条例》第三十七条增加一款：“在劳动关系所在地工商联（或企业家联合会）的指导下，非公有制企业可以建立区域性或行业性职工代表大会，当地人民政府及其工会组织应当积极支持。”

二、区域性、行业性职代会的工作实效问题

其实，这个问题是紧接着上一个问题的对策而言的。既然通过区域性、行业性职代会覆盖中小微的非公企业，那么，这一制度的工作实效究竟如何？我们可以通过表面的高覆盖率得出工作效果好的结论吗？后一个问题的答案当然是否定的。工作实效应当通过《条例》第三十八条区域性、行业性职代会职权行使的程度加以体现。当前，区域性、行业性工会在上海大部分区县已经初步建立，但是，要充分行使职权，接下来面临两个主要的难点：一是主体缺位，即区域性、行业性职工代表的缺位，区域性、行业性企业协商代表同样缺位；二是保障缺位，即缺乏相应的财政、工作机制等保障。从工会角度而言，如果说解决前一个难点取决于工会干部的主观积极性，那么，后一个难点则非工会自身所能完全解决。正是受制于上述两个难点，致使当前区域性、行业性职代会不乏相关材料，但实体运作并不理想。毫不夸张地说，区域性、行业性职代会很大程度上是一个概念中的词语、一个数字上的工作、一个橡皮图章式的运作模式。

对策可以有，进行深层次地工会体制改革。习近平总书记在中央党的群团工作会议上发表重要讲话以来，围绕政治性、先进性、群众性党的群团工作，如何深化工会体制改革，这是一个时下众人都在思考的命题。建立区域性、行业性职代会工作体制，这是工会工作不断深入基层、贴近群众的正确路径。关键在于不能死搬硬套、敷衍了事，而是要切实根据所在区域、行业的客观情况，在充分考察、调研的基础上形成的一整套工作方案，并在实际工作中不断予以修正、完善，要把职工群众是否满意、合法权利是否得以保障作为这项工作的根本宗旨，切忌重数字考核、盲目攀比和跟风作秀。区域性、行业性职代会刚起步，哪怕只覆盖了几家企业，但是只要不断巩固工作成效，想方设法吸引更多企业的职工参与进来，让他们感受到实惠，最终一定能成功。

三、工会与职代会的关系问题

为什么要提这个问题，因为，一些区县工会反映，不少企事业单位把召开工会会员大会等同于召开职工大会。其实，这未尝不可以，只要厘清两者之间的关系，实现资源整合反而是件好事。

《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）规定：工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。《条例》第三条规定：职工代表大会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是协调劳动关系的重要制度，是职工行使民主管理权力的机构。那么，到底工会与职代会是什么关系？《条例》第五条明确：企事业单位的工会是职工代表大会的工作机构，承担职工代表大会的日常工作。按该条字面理解，工会应当是职代会的常设机构，处理职代会的日常工作。

但是，再细细分析，就会发现漏洞。比如，《条例》第五条中的工会，到底是工会委员会还是工会代表大会？如果是工会委员会，又有两个问题，一是根据《工会法》第九条“各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生”，那么，职工代表大会（或职工大会）与工会会员代表大会（或工会会员大会）之间是什么关系？双方之间是不是有重合，是不是所谓的“一套班子、两块牌子”？二是《工会法》第十条规定：企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会；不足二十五人的，可以单独建立基层工会委员会，也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会，也可以选举组织员一人，组织会员开展活动。据此，一些小微企业职工人数不足二十五人，且与其他小微企业联合建立基层工会委员会，这个小微企业职工大会的常设机构是不是有些形同虚设呢？或者该小微企业只有组织员一人，这个小微企业职工大会的常设机构呢？

对策有，《条例》第五条作以下修改：“工会与职工大会应当同步筹建、同步召开、同步运作。基层工会委员会中的职工即职工代表，基层工会委员会是职工代表大会的工作机构，承担职工代表大会的日常工作；联合建立基层工会委员会或设立组织员的企事业单位，可以另行组建职工大会的日常工作机构，也可以在区域、行业工会的组织下开展职工大会的日常工作。”

四、《条例》缺乏刚性的问题

一般而言，法律规范的构成要件有三个：假定条件、行为模式和法律后果。《条例》作为一部地方性法规，恰恰缺乏明确的法律后果。其第八章“监督检查和法律责任”第四十五条仅提及，企事业单位违反本《条例》规定，由市和区、县人民政府以及相关部门责令改正，拒不改正的，依法处理。但相关部门是什么部门，依据什么法律、法规，如何处理，这些都不明确。2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议首次专题讨论依法治国问题。之后，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布。当前，行政机关都在列明相应的权力清单，其行使相应的职权都要有明确的法律、法规依据。《条例》笼而统之的“依法处理”缺乏可操作性，必然使得该部地方性法规缺乏应有的刚性。

建议可以在《上海市职工代表大会工作规范》中增加法律责任部分，梳理可以依据处理的法律、法规。如果没有或处罚力度明显不足，则需要在今后修改法律、法规的过程中逐步完善。

（作者单位/上海市金山区总工会法律工作部）