我国公共体育服务组织体系的演进历程及模式建构

张 燕， 郭修金， 杨 斌

(1.上海财经大学体育教学部，上海200433；2.上海体育学院体育休闲与艺术学院，上海200438；3.湖南城市学院体育学院，湖南益阳413000)

我国公共体育服务组织体系的演进历程及模式建构

张 燕1， 郭修金2， 杨 斌3

(1.上海财经大学体育教学部，上海200433；2.上海体育学院体育休闲与艺术学院，上海200438；3.湖南城市学院体育学院，湖南益阳413000)

在我国从计划经济体制转向市场经济体制60余年的发展历程中,公共体育服务组织体系经历了从政府单一主体到政府、市场、社会多元主体的历史变迁。构建政府主导、社会参与、市场配置的公共体育服务组织多元参与合作模式,明确政府与市场是“掌舵者”与“划桨者”的关系,政府与社会应官民合作、共同治理,政府与体育事业单位应管办分离、政事分开。

公共体育服务；组织体系；政府；市场；社会组织

Author’s address1.Department of Physical Education，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai200433，China；2.School of Sport Leisure and Art，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China；3.Department of Physical Education，Hunan City University，Yiyang 413000，Hunan，China

公共体育服务组织体系是指公共体育服务的主体构成及其相互关系的系统，一元化或多元化即成为公共体育服务组织体系的重要特征之一。在我国从计划经济体制转向市场经济体制60余年的发展历程中，公共体育服务组织体系也经历了从政府单一主体走向政府、市场、社会多元主体的历史变迁［1］。随着我国经济和社会领域自组织力量的发展，公共体育服务供给过程逐渐演变成为由政府、市场与社会组织等不同角色所组成的复杂合作网络的过程。

公共体育服务需求的多元化要求组织体系的多元化，政府部门、市场企业、社会组织都可以成为公共体育服务的供给主体。但是，任何一种供给主体都无法完全准确地反映公众体育需求偏好和现实的体育利益诉求，都会因其自身的价值判断而造成公共体育服务供给结果与多元体育需求目标的不一致［2］。政府在面临复杂多样的公共事务时，难免出现“政府失灵”现象，企业的市场性质决定了其不可能将承担社会事务作为其主要职能，社会组织则成为政府和市场的必要补充。不同主体在供给公共体育服务上有各自的优势，需要根据供给对象的需求和行为方式特点，选择合适的途径和方式。因此，建立共同承担风险的公共体育服务组织体系联合体，需要建立多元主体之间的对话合作机制，处理好政府与市场、体育社会组织、体育事业单位之间的关系。

1 我国公共体育服务组织体系的演进历程

1.1 第1阶段：政府投入一元化 新中国成立后，我国采用了计划经济制度，渗透到公共行政和公共服务的各个领域。我国参照苏联及东欧国家的体育组织模式，形成了高度集中的行政型体育管理制度——政府管理型体育体制。从中央到地方设立了不同层次的政府体育机构，即体育行政管理机关及其下属的体育事业单位，这种行政型体育管理体制决定了当时我国体育组织的基本架构。中央和地方政府体育部门分别负责制订和推行国家体育政策，监督、管理全国性和地方性体育事业的规划及发展，负责投资建设全国性和地方性体育基础设施。同样，中央和地方各级体育事业单位分别接受同级政府体育主管机关的领导和监督，为社会提供公共体育服务产品，相当于政府的体育生产“车间”。在计划经济体制下，体育主管机关及下属体育事业单位是提供公共体育服务的唯一主体，公共体育服务组织体系呈现出一元化特征。在此阶段，政府几乎包揽了所有的体育事务，承担着管理和服务的职能，体育社团数量少，无实质性职权，仅是名义上的一块牌子，体育事业被作为一项纯福利性的事业，也不存在体育经营组织。

在新中国成立初期经济发展相对落后的情况下，政府采取包办公共体育服务的一元化组织体系，在较短时间内建立起发展体育的大量组织和基础设施，为我国体育事业的发展奠定基础，这也是由我国社会主义计划经济体制所决定并与之相适应的。政府采取这种单一行政命令的方式，能够保持体育领域意识形态的同一性，强有力地控制体育投资主体，集中力量办“大事”。但是，政府片面追求规模体育、轰动体育的政治功能，而忽视了人们对体育的真实需求，况且政府独家投入体育事业，抑制多元体育的形成和发展，致使公共体育服务处在低水平的发展阶段。我国地域广阔、自然条件各异、经济发展不平衡，导致公共体育服务产品既具有共同性，也具有一定的差异性。政府包办公共体育服务虽有利于公共体育服务发展的统一性，但抑制了公共体育服务供给主体、内容和方式的多样性。显然，在政府包办公共体育服务的组织体系下，群众享有的公共体育服务也只能处在较低水平。

1.2 第2阶段：探索社会化、市场化 党的十一届三中全会的召开拉开了我国改革开放的序幕，公共体育服务的社会化改革步伐不断加快。1986年《国家体委关于体育体制改革的决定(草案)》指出：要抓好体育社会化的环节，克服体育过分依赖国家集中办的弊端，形成全社会办体育的新格局。由于我国幅员辽阔、东西部发展不平衡、城乡差异较大，全国性和地方性公共体育服务的供给方式差别很大，这是由我国国情所决定的。根据社会化的内涵和改革要求，须打破政府部门垄断公共体育服务的局面，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共体育服务供给格局。一方面，要让传统的体育事业单位回归社会，成为在法律规范下从事公共体育服务的独立主体，在纯公益性体育服务领域发挥主体作用。另一方面，要进一步调动各类社会组织兴办体育的热情，使之成为一般性公共体育服务的供给主体［3］。公共体育服务社会化改革能够缓解广大人民群众日益增长的体育需求与供给不足之间的矛盾，激发各种社会主体参与公共体育服务的积极性，有效保证向公众提供内容丰富、优质高效的公共体育服务。

公共体育服务的市场化改革，是政府利用市场规律对公共体育资源进行优化配置的重要手段和方式，而不是把公共体育服务的供给简单地推向市场，因此更应发挥政府的主导作用，加强市场监管，规范市场秩序，为不同人群的不同体育需求提供更加丰富多彩、个性化的体育服务。西方发达国家在探寻政府公共体育服务职能和市场机制有效结合的市场化改革中，对于适合由政府和市场共同提供的公共体育服务，形成了各具特色的市场化形式，如合同出租、公私合作、完全商业化、凭单制等［4］。丰富的市场化手段是发达国家公共体育服务市场化成功的重要基础，对我国公共体育服务的市场化改革具有重要的参考价值和借鉴意义。在鼓励公共体育服务社会化、市场化的过程中，政府体育部门也在不断进行职能转变，组织发动体育社会组织丰富了公共体育服务内容，引入市场机制提高了公共体育服务的供给效率。同时也应看到，在推行公共体育服务社会化、市场化改革过程中，政府制定和执行法规政策的能力有所削弱，忽视了强化市场监管的职责。

1.3 第3阶段：政府、市场、社会多元化 党的十四大明确提出建立有中国特色的社会主义市场经济体制。时至今日，我国市场机制、市场经济体系已较为完善，并逐渐渗透到文化教育、医疗卫生等公共服务领域。在公共体育服务领域中，公共体育服务组织体系由政府一元化经过社会化、市场化探索发展为多元化，即公共体育服务的组织体系由政府一元体系发展为政府、市场和社会组织共同构成的三元体系。公共领域的多中心治理认为政府的作用是有限制的，主张建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式，形成了一个具有多个决策中心的治理网络［5］。包括公共体育服务在内的公共服务领域的改革，需要调整政府与市场、社会的关系，充分利用市场和社会力量，提高公共部门提供公共服务的质量和效率［6］。提供良好的公共体育服务，既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场竞争，建立政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的公共体育服务体制。对于政府而言，主要是提供具有普遍意义的基本公共体育服务，涉及制定相关政策及服务标准、保护各类人群相关体育权益、建立公正合理的基本公共体育服务体系等；对于市场组织而言，主要是提供具有个性化、商业化的公共体育服务；对于社会组织而言，主要是提供具有志愿性质的公共体育服务填补政府和市场供给的不足和盲区。

从公共体育服务运行过程看，政府不仅要负责政策制定、资金保障，同时还要负责具体的服务生产。随着社会主义市场经济体制逐步完善，政府允许市场相关企业逐渐进入公共体育服务领域，使得公共体育服务供给主体的筹资方式、渠道日益多样化，通过市场内部的良性竞争提高体育资源的配置效率。公共体育服务中可以实现产业化的部分，则主要通过体育企业或提供体育服务的其他企业进行市场运作方式提供。除基本公共体育服务以外，这些企业根据市场规律独立自主进行经营，提供体育服务不断满足公民更高、更多的体育需求。政府会制定一些政策鼓励企业，引导企业为社会提供丰富、优质的公共体育服务产品。体育社会组织的主动参与在一定程度上可以弥补政府和市场难以顾及的领域，满足广大群众多元化的体育需求，降低政府行政成本，提升体育社会组织能力［7］。因此，政府应充分放权，建立由政府、市场和社会组织构成的公共体育服务组织体系多元模式。

2 我国公共体育服务组织体系的模式建构

从我国公共体育服务组织体系的演进历程可以看出，在我国计划经济体制下，政府通过体育部门以及作为其延伸的体育企事业单位承担着各种公共体育产品的供给。随着我国市场经济体制的确立，公共资源的配置逐步由国家政府一元主导转化为政府、市场和社会三元化结构，政府包揽社会事业、支配所有社会资源配置的“机械式团结”社会渐渐发展成为三元结构均衡协调的“有机式团结”社会［8］。进入社会转型期，公共体育服务垄断式传统供给模式越来越难以适应公共体育服务组织体系建设的需要，寻求市场、社会多元力量的合作，探索公共体育服务的市场化和社会化道路成为呼应现实需求的逻辑原点［9］。广大人民群众的体育需求是创新公共体育服务组织体系的动力，而建构政府主导、社会参与、市场配置的多元参与合作模式也势在必行，因此，处理好政府与市场、社会组织、体育事业单位之间的关系，显得尤其重要。

2.1 政府与市场：掌舵者、划桨者 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买［10］。长期以来政府体育部门供给公共体育服务，从投资、生产到供给、评估整个过程“政企不分”，效率不高，已无法满足人民群众日益增长的公共体育需要。将公共体育服务外包给市场进行运作，这种做法在体育领域也越来越常见。政府应集中精力、时间，为公共体育服务“掌舵”，牢牢把握其目标性、根本性任务，而不是忙于本该属于市场“划桨”这样的具体性、细节性事情。

一方面，政府应从繁冗、具体的公共体育服务事务中脱离出来，专心于公共体育服务法律法规和政策环境建设；另一方面，应充分调动市场主体的积极性和专业性，引入竞争机制，从公众体育需求出发，提高公共体育服务的满意度和绩效。这样，政府采用委托生产、合同外包、特许经营等方式，将体育民生项目交给市场化的公司承担，充分发挥政府和市场的各自优势，既节省了人员、经费从而提高效率，又能确保公共体育服务的社会效益。如浙江省慈溪市，从2012年底开始探索学校体育场馆向社会开放，委托宁波文化广场华体体育发展有限公司慈溪分公司进行第三方管理。第三方属于国有企业，具有丰富的体育场馆运营管理经验，有良好的社会信誉。第三方负责学校体育场馆对外开放的日常管理、器材设施维护、开放时段水电费等支出，并负责配备日常管理必备的市民身份证读卡器、刷卡机等设备，建立第三方管理信息平台，确保市民凭“慈溪市全民健身卡”有序入校健身。慈溪市财政部门安排了370多万元资金，对体育场馆进行改造升级，主要用于安全隔离、灯光改造、地胶铺设等，对相关场地的开放情况按人次进行经费补助，收费在市场价一半以下。据不完全统计，截至2014年3月，慈溪城区内办理全民健身卡20 273张，累计接纳健身爱好者221 081人次［11］。

在公共体育服务中应如何发挥政府和市场的作用，行之有效的方法是政府在进行公共体育服务中要改变原有的全能式领导和干预方式，在公共体育服务上政府要改变角色，将一些本该由市场提供的职能返还给市场，并同市场机制形成一种良性的“互助”关系。市场参与公共体育服务仍面临许多障碍，无论是参与体育设施建设、承包经营体育场馆，还是受政府委托推广体育项目、组织业务培训、开展群众性体育竞赛等方面还有巨大的市场拓展空间。首先，应建立有效的激励机制，提高企业参与公共体育服务的积极性，提升政府公共体育服务行政效率。其次，政府科学研制公共体育服务的标准及规则，加强过程监督，确保公共体育服务的效率和公平，对市场本身的自发性和盲目性予以规范和制约。再者，政府要尊重市场规律，尽可能少做关于调控公共体育服务市场的决定，除非是市场自身无法调整。只有政府和市场相互依存、良性互助，公共体育服务的构建才可能成为现实。

2.2 政府与社会：官民合作、共同治理 从西方发达国家公共体育服务的经验看，体育社会组织具有政府和市场均不具有的独特能力，它更加贴近普通民众，了解公众的体育需求，能够灵活、多样地提供公共体育服务。政府提供的公共体育服务往往具有基本性、公共性和普惠性，即政府在基本公共体育服务供给方面具有优势，能够发挥规模经济优势和资源动员优势，但面向特定人群提供个性化的公共体育服务时，政府有时就会显得信息不灵、定位不准。相比较而言，我国无论是在法律上还是在政策上对体育社会组织还有许多限制，一方面希望体育社会组织在某些领域发挥作用，另一方面又担心其发展壮大可能会削弱政府职能的发挥。在公共体育服务产品的生产和供给方面，还会面临“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境。

政府部门式供给忽视了不同地区、群体对公共体育服务需求的多样性和差异性，容易造成公共体育服务的错位和缺位；而企业追求最大利润和市场最大效益，也缺乏生产供给公共体育产品的积极性和主动性。体育社会组织数量众多、形式多样、覆盖面广、渗透力强、灵活机动，可以填补公共体育服务供给的空白地带，发挥其独特作用。

(1)树立官民合作共治理念。政府在某些公共体育服务领域有选择性、部分性地退出，主动寻求与体育社会组织在公共体育服务建设方面的合作，形成“优势互补、相得益彰”的发展格局。

(2)明晰政府与体育社会组织权责。体育社会组织同样也有追求自身利益的冲动，在公共体育服务供给的过程中也存在“志愿失灵”的潜在风险。政府采取委托、购买体育社会组织公共体育服务等方式进行规章制度的顶层设计，防止体育社会组织供给出现偏差。界定政府管辖范围，设计委托、购买、评估、问责等相关程序，明确公共体育服务项目、标准。

(3)积极培育体育社会组织。政府在不断提高对体育社会组织扶持力度的同时，还要综合运用政策、经济、法律等手段对体育社会组织进行规范和管理，确保体育社会组织能向广大群众提供高质量的体育服务，满足多样化的体育需求。如江苏省常州市在建设基本公共体育服务体系过程中，充分发挥体育社会组织的作用，建立了“政府主导、社会参与、全民共享”机制。成功的做法是实施3+2模式，即每个乡镇(街道)成立体育总会、老年人体育协会和社会体育指导员协会，至少成立2个以上的单项体育协会，实现体育社会组织乡镇(街道)全覆盖。通过对体育社会组织等级评估、购买服务、免费培训等措施，促进体育社会组织更加专业和规范，为居民提供丰富多彩的公共体育服务。自2012年起，95%以上的全市全民健身活动由协会或俱乐部主办或承办［12］。

2.3 政府与体育事业单位：管办分离、政事分开 长期以来，我国体育事业单位承担了大量的公共体育管理和公共体育服务甚至是公共体育产品生产供给的职能。随着我国市场经济体制的不断完善和改革的不断深化，计划经济体制下那种政府几乎掌握全部社会资源的格局已彻底改变，政府、市场、社会出现了分化，政府对体育组织和机构不再具有绝对的控制与支配力。1989年全国体委主任会议首次提出体委要转变职能，实行(行)政、事(业)分开，从中央到地方，各级政府进行探索［13］。1993年地方政府体育行政“管办分离”进入操作性阶段，主要标志是事业单位社会体育指导中心的设置，形成主管部门、事业单位直接对接(群众体育处—社会体育指导中心)的“政府管、单位办”的模式［14］。

1998年政府机构改革将国家体委更名为国家体育总局，国家体育总局机关仅设置竞技体育司负责对运动项目的发展进行宏观管理，而99个正式运动项目全部划归到运动项目管理中心，实行了管办分离。如篮球、排球、足球等运动管理中心，不仅要组建国家队参加各级国际比赛、建设各级运动队、培养后备人才等，而且还承担着篮球、排球、足球等运动项目在全社会的推广、普及开展等公共体育服务，这也是各运动项目管理中心义不容辞的责任，从目前来看这方面的工作还远远不够。根据《全民健身计划纲要》要求在县级以上体育部门设立社会体育指导中心，其主要任务是根据国家的体育方针、政策、法规，全面管理和指导全国社会体育指导员、老年人、企业职工等人群体育活动。

2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》规定：事业单位是指国家以社会公益为目的的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的实质就是提供公共服务，即体育事业单位其实质也就是提供公共体育服务。在构建适应社会主义市场经济体制的新型公共体育服务组织体系时，应明晰政府与体育事业单位之间的权利、义务关系，厘清政府对体育事业单位管理的办法、内容等。首先，体育主管部门应强化制定相关公共体育服务的政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，切实落实体育事业单位法人治理。其次，不断强化体育事业单位公益属性，按照政事分开、管办分离原则进行科学分类，依据体育事业单位职能分工与产出性质，并积极推进体育事业单位改革［15］。最后，创新管理方式、改进管理手段、提高行政效能。体育部门应综合运用行政、经济、法律、技术等多种管理手段，努力提升政策调节、市场监管、社会管理和公共服务能力，为体育事业单位提供公共体育服务创造条件。

3 结束语

国情和经济社会发展水平决定了我国采用的是一种政府主导型的公共体育服务组织方式。我国市场经济体制还在不断完善，社会组织的自我生存和发展能力还很弱，仍未能脱离政府的扶持，况且市场和社会组织的自我调节机制有一定的作用范围和限度，国家在场馆设施建设、法规制定、对全局的监测和指导等方面仍然发挥着不可替代的作用。在公共体育服务组织体系构建的过程中，既要发挥好市场在体育资源配置中的基础性作用，同时要把握好政府干预市场行为的限度，使政府能有效地弥补市场机制的不足。体育社会组织行政性有余、社会性不足的局面需得到根本性改变，妥善处理好政府与体育社会组织的关系，推进体育社会组织社会化、规范化、规模化、市场化不仅意味着政府和体育社会组织两者工作方式的改变，更是一种体制、结构、机制的重构与完善。对不同类型体育事业单位实行不同的机构编制，科学分类指导，强化公益属性，着力优化结构，减少微观管理和直接管理。一个和谐良性的公共体育服务组织体系必须由政府及有关体育事业单位、市场和社会力量共同组成，三者之间互相依赖、制约补充，形成一种互动和共容的关系。公共体育服务组织体系从一元化到多元化的变迁，受到政府、市场、社会等主要因素的影响，“三足鼎立”的平衡模式将是多元化公共体育服务组织体系的理想化模式。

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Historical Development and M odel Construction of Chinese Organizational System for Public Sports Service

∥ZHANG Yan1，GUO Xiujin2，YANG Bin3

The Chinese organizational system for public sports service has experienced the historical development from the time of taking government as the single subject to the time of government，market and society acting as the multiple subjects.The organizational system of Chinese public sports service，led by the government and distributed by themarketw ith society involved in，must make it clear that the relation between government and market is the one between“helmsman”and“rower”.On one hand，there needs to be cooperation between government and society to achieve a jointmanagement；on the other，there should be a division of management and operation between government and sport institutions.

public sports service；organizational system；government；market；social organization

G80- 05

A

1000 -5498（2015）03 -0008 -04

2014 -11 -25；

2015 -01 -27

国家社会科学基金资助重大项目(11&ZD060)；国家社会科学基金资助项目(12BTY013)；上海市曙光计划项目(11SG48)；湖南省体育人文社会学重点学科资助项目

张燕(1976 -)，女，上海人，上海财经大学讲师；Tel.：13671880901，E- mail：lyh122@163.com

郭修金(1972 -)，男，山东费县人，上海体育学院副教授，博士，博士生导师，复旦大学社会学博士后；Tel.：(021)51253449，E- mail：gxj@sus.edu.cn