水利工程代建制发展中存在问题及建议

2015-04-06翟小兵郭文利

山东水利 2015年7期

翟小兵，张梅，郭文利

（济宁市水利局，山东济宁 272019）

代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。通常代建制有委托代理合同、指定代理合同和三方代建合同。政府投资项目代建制通过具有法律效力的代建合同，做到了“投资、建设、管理、运营”四分开，有效地加强了政府对投资项目的管理，规范了投资建设程序，建立了投资责任约束机制，通过市场化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍用法律和经济手段确立了投资者和建设者间的相互关系，有效保证了资金的使用效率和施工质量。此外，代建制对于转变政府职能，使政府从微观管理、具体项目管理上转移到宏观管理和规范市场等方面都具有重要意义。

1 代建制在山东水利工程中的应用现状

自2004-07国务院发布《关于投资体制改革的决定》和2004-11建设部出台规范性文件《建设工程项目管理试行办法》后，全国各地纷纷开展工程项目代建试点性工作。山东省水利厅也下发文件要求各市开展水利市场代建制试点工作，认真研究分析政府委托代建、项目法人委托代建、投融资公司委托代建等模式，按照“先试点、后铺开”的思路，逐步推行，积累经验。济宁市、济南市、泰安市、日照市、临沂等市分别在济宁市泗水县泗河1号橡胶坝工程、济宁市梁济运河水生态工程、济南市槐荫区北店子提水泵站工程、济南市天桥区大理寺河治理、泰安市大汶河拦蓄工程、日照岚山区多岛海环境改造工程、临沂市沂河治理等工程中实施代建制试点工作，以合同的方式，界定了出资者、建设者、使用者等当事人的责任、权利、义务，建立了约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束，工程投资得到了有效控制，建设水平有了较大提高。在总结各地市试点经验的基础上，山东省水利厅在2014年8月印发了《山东省公益性水利工程代建制试行办法》，为水利工程代建工作提出了指导性意见，在山东省水利工程代建制的发展过程中迈出了关键的一步。

2 存在的问题及建议

随着水利工程代建制的不断实施，取得了一定的效果，但在工程实际中，由于代建制尚处于不断完善阶段，在制度上和管理上的问题日益凸显，并制约着代建制在水利工程中的深入开展。

2.1 项目法人和代建单位的职责交叉较多

项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制是我国水利工程多年来实行的建设模式，也正是受这种建设模式惯性思维的影响，政府或项目法人在委托代建单位实施工程建设的同时，时常出现超越合同范围规定行使职权的情况出现，对一些本应属于代建单位的工作进行干预，出了问题，项目法人又要按合同办事，把责任推卸给代建单位。虽然有合同在手，但代建单位只能在这种相对地位弱势、管理责任大、权力小的“社会现实”面前低头，致使代建单位无法正常行使自己的项目管理权力，这样在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，严重打击了其积极性，使代建单位的主动性受挫。

因此，建议项目法人要顺应形势发展，放弃部门利益，淡化权力观，增强服务理念，从根本上改变根深蒂固的错误观念，廉洁从政，服务为民。通过规范的合同委托程序，将工程建设中重要环节实行更加阳光化的操作，方便行业管理部门的监督，促使项目管理单位按市场规则、基本建设程序要求进行管理活动。

2.2 代建制单位入市门槛低，综合管理水平较差

在工程实践中，代建单位多为一些施工单位、监理单位，有些工程中设计单位也作为代建单位参与工程建设，这些单位也多从事本行业的项目管理。施工、监理单位作为代建单位有其优势的一面，有丰富的施工管理经验，对工程质量和投资的控制也有独特的见解，但其长期形成“弱势群体单位”的心里阴影，对其在管理活动中造成不小的影响。设计单位虽然有着丰富的理论知识做支撑，但在实际工程管理经验上有着不小的差距。有的工程中委托事业法人单位为代建单位，但多数走着项目法人时代的老路，在创新规范化项目管理理念，实现项目的现代化管理上毫无建树。代建单位入市门槛较低，综合管理水平不高，严重制约代建制的深入开展。

政府或行业主管部门应清醒认识到代建制单位的发展问题，制定相应政策，鼓励、引导代建单位由单一性向综合性发展，切实使代建制单位企业化，并实现真正意义上的“政企分开、产权明晰、自主经营、自负盈亏”。与此同时，还应明确和统一代建单位的选择类型、资格条件和市场准入标准，进一步培育代建市场，使代建制单位真正走向市场化道路，逐步打破行业垄断，为代建单位实现跨行业竞争创造良好的市场环境。

2.3 制定科学合理的取费模式

众所周知，水利工程项目点多面广，战线较长，跨行政区域工程较多，工作条件复杂，受自然条件约束较多，再加上工程所在地人为因素干扰，因此，水利工程很难按照预期的时间完成任务目标。这就给代建单位在管理上带来较多不可预期的结果，给代建单位在成本预测上带来不小的难度，如何合理确定代建费用，将是制约代建制深入发展的一个重要因素，还需要在实践中进一步摸索。目前，代建费用普遍采用以建设管理费用为上限进行报价的基本原则，取费标准比较单一。建设管理费原本是项目法人的开办费和建设实施经费，采取上述原则确定代建费用，没有充分考虑水利工程项目的复杂程度给代建单位带来的影响，再加上需要招标确定代建单位，因此代建单位为了确保中标，要在建设管理费的基础上下浮一定比例，所获中标价格将难以支撑较高的人工成本和代建风险费用。当代建企业无利可求时，势必会将风险转嫁至项目本身，一定程度上影响了代建效果，对工程实施的预期带来一定的隐患。

对于代建费用的确定，观点较多，有的建议代建单位根据工程情况自行报价，专家评审确定；有的建议采取成本加奖金的形式，成本由代建单位编制，建设单位审核，奖金则是从结余资金中抽取等等，虽然观点不同，效果不一，但基本可以肯定的是目前普遍采用的确定代建费用的方式已经不能满足代建制度的发展，应采取科学合理的方式确定，避免恶性竞争，体现按劳按质获酬。

作者认为，在财政部、水利部的基本建设结余资金管理办法中，从结余资金中提取一定比例做为奖金，作为代建费用的一部分并无政策依据，因此在实施过程中要明确结余资金分成部分和方式。由代建单位自行报价也应有一个参考依据，建设单位根据工程投资规模、技术难度和建设风险等因素合理确定一个下限，要求代建人在报价中含一定比例的风险金。同时避免代建费用低价中标，目的是选择代建单位的标准是最优的代建方案，最合理的技术人员和管理人员组成，而不是代建费用的高低。

2.4 科学制定考核机制，建立良好的市场秩序

对代建单位的工作进行考核，不仅是规范和培育代建市场的重要手段，还解决了如何选择高水平、专业化更强的代建单位问题。对代建单位进行绩效考评，一方面使奖惩代建单位有了依据，另一方面形成了对实施单位建设管理活动的监督，使项目建设过程处于有效控制状态，从而使代建制的优势真正得到体现和发挥。对绩效好的单位予以奖励，对考核不合格的单位实行退出机制，从根本上杜绝那些抱有“一旦中标，一劳永逸”思想的代建单位参与代建活动。通过考核，政府投资管理部门能够更好地总结经验和吸取教训，为加强项目决策与监管创造条件，还为代建单位提供了良好的管理行为规范体系，有利于规范项目建设市场各主体的行为。因此制定科学合理的代建制考核评价体系对检验代建效果和确保代建市场良性发展具有重大意义。