财政分权视角下的地方政府科技投入

周 彬 邬 娟

（1.东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025；2.大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026）

一、引言

2006年国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》提出了增强自主创新能力、建设创新型国家的目标。完成这一目标需要政府、企业、研究机构以及社会各方通力合作，因为科技创新是一个系统工程，单一的改革措施很难达到最佳效果。企业是创新主体、理论界对于政府应激励企业加大研发投入已经形成共识，而政府如何在科技创新中发挥作用尚存争议。微观上看科技创新需要自由宽松的氛围，从这个角度说应减少政府干预。另一方面中国经济具有转轨特点，政府控制的资源较多，而且基础研究投入也应该由政府承担。研发创新有一定外部性，根据外部性的不同需要中央政府和地方政府提供不同的资金投入。实际上，近几年科技支出方面的地方财政支出和中央财政支出数量上几乎相当，而且地方政府还掌握土地使用、税收减免、财政补贴等政策工具，这些因素已经被许多实证分析证明对科技创新有显著的激励作用［1］［2］［3］，分析地方政府的行为有助于加深对科技创新激励因素的理解。

我国的地方政府面临的约束主要是财政分权和政治集权，所以理论界从财政联邦制和晋升锦标赛的角度对其分析，前者强调财政分权条件下地方政府具有的自主权；后者强调中央政府对地方政府的限制和约束。Blanchard和Shleifer（2001）、Jin、Qian和Weingast（2005）都注意到了中国独特的财政联邦主义（fiscal federalism），论述了中国独特的政府治理结构有利于激励地方政府发展经济［4］［5］。国内的学者则看到了这一安排的不足。周黎安（2007）论述了在政治晋升锦标赛模式下，地方官员的互相竞争既促进了经济发展，也出现了一些负面激励，例如地方保护主义等问题［6］。傅勇、张晏（2007）、尹恒和朱虹（2011）等学者从财政分权和政府竞争的角度研究地方政府行为，发现财政支出存在扭曲，重视基础设施等生产性支出而忽视教育文化等民生性支出问题，提出中国地方政府主要对上级负责，追求尽可能高的经济增长率，而非居民福利最大化，导致其财政决策偏向生产性支出［7］［8］。

上述分析对于理解地方政府的行为模式很有启发，但是科技支出不同于典型的生产性支出或者民生性支出，有其自身的特点。另外解释中国地方政府行为的关键是地方官员的利益激励，地方官员的利益按照重要程度分为三个层面。第一个层面包括经济收益（合法的收入、介于合法和非法之间的灰色收入、非法的腐败收入）、政治晋升；第二个层面包含地方政府的税收、地方政府的自由裁量权以及地方政府控制的资源规模等等；第三个层面是区域的经济发展、社会稳定、科技文卫、环境保护等等。在这一理论框架下可以看出，地方的科技支出在地方官员的效用函数中处于较小的权重。Guan和Yam（2015）研究了20世纪90年代北京的财政激励和技术创新的关系极其微弱，甚至为负，进而提出科技政策应明确市场导向［9］。地方政府科技激励效率评价可以从政府治理结构进行思考。刘凤朝等（2007）分析表明地方财政支出的科技支出弹性小于中央政府，地方政府对科技支出投入不积极是政府科技投入增幅小于经济增长幅度的主要原因［10］。周克清等（2011）、潘镇等（2013）研究发现，财政分权促进了地方政府对科技的投入，地区竞争和市场化对财政分权与地方政府科技投入的关系分别起到了抑制和推动的作用［11］［12］。顾媛媛、沈坤荣（2012）则认为财政分权只是提高了政府的财政能力，控制其他因素后财政支出分权增加显著地减少了政府对企业研发的补贴［13］。

现有研究大都认为，区域经济发展市场化有利于地方政府加大科技投入，并且地方政府的研发支出普遍小于社会最优水平，但是在具体的地方政府行为对科技投入的影响机制以及地方政府的考核机制如何影响科技创新方面需要进一步梳理和分析。本文主要使用财政分权理论框架分析地方政府的激励相容机制，探讨如何从激励和约束两方面入手提高地方财政科技投入的积极性和资金运用效率。

二、地方政府的科技投入行为特征

2007年中国政府实施新的政府收支分类，科学技术类科目分为科学技术管理事务、基础研究、应用研究等9款，分类改革后还存在一些问题，例如科技部门的科技支出很容易核算，但是一些其他专业部门例如农业部门、教育部门的科技支出核算还是需要按照具体的情况分别计入不同的项目。因为研发经费按照使用主体分高等院校、研究机构、企业、社会组织等，这些研发经费的上级主管部门往往分属于不同的系统和主管机构。此外，中央财政和地方财政的划分也比较复杂，一般来说中央财政负责全国性的科技投入，地方负责区域性的科技投入，但是这两者之间很难区分，也存在中央对地方的支持和转移支付等。

研发经费支出按照活动类型，分为基础研究、应用研究和试验发展，这几部分中央政府和地方政府都有投入。在分税制改革后，地方政府的科技支出占比政府科技支出一般是30%～40%，但是最近几年如表1所示保持在50%左右。2007年实行新的政府开支分类标准后，中央和地方的科技支出差不多各占政府总支出的一半，而且地方科技支出比例还有轻微的上升趋势，剔除政府开支科目改革因素，地方政府支出比例依然增加。

已有研究发现，在地方财政收入高速增加的同时，社会性公共品支出增幅却不断下降，虽然两者的绝对数额都在增加，但是增幅变化趋势却相反，这有可能是发展中的一个阶段性现象。地方政府在集中财力进行经济型公共品支出，例如进行大量的基础建设以及为招商引资创造条件等等，从而对社会性公共品的支出产生了挤出效应。科技方面的投入显然不属于民生性方面，但是也和典型的经济性支出有区别：一是虽然能增加生产效率，但短期效应小，甚至短期内降低经济增长；二是风险大，创新成功受各种因素制约，例如市场规模、市场结构等等。

表1 2007～2012年中央和地方政府科技支出 单位：亿元

2012年《中国财政年鉴》虽然没有直接报告科技事务管理支出，但是我们根据表1的资料，可以很容易根据总数和其他分项数算出科技事务管理支出以及其他科技支出占地方政府总支出的80%以上。根据政府开支分类标准的解释可以知道，科技事务管理支出主要是政府机关的行政经费，这部分比例较大。而2011年基础研究支出虽然比2010年增长40%，但是只占地方政府全部科技支出的1.67%；应用研究也同样仅仅占比6.26%。地方政府的大量科技支出都用在了政府行政机构开支等管理事务方面。

表2 2011年地方公共财政中有关科技的预算决算支出 单位：亿元

地方科技投入存在严重的区域不均衡问题。2012年，四川和湖北两省地方财政科技拨款突破50亿元，使50亿元以上省（市、自治区）增至12 个。其中，排名前三位的江苏、广东和上海分别达到274.2亿元、246.7亿元和245.4亿元。31个省（市、自治区）平均财政科技拨款额达到72.9亿元。其中，西部12个省（市、自治区）平均为27.3亿元，较2011年增加5.6亿元，但不足东部地区的1／5，约为全国平均水平的1／3。地方科技投入区域不平衡的问题还存在溢出效应问题，周业安等（2012）认为地方政府的科技投入对相邻地区来说具有正溢出效应也有负溢出效应，前者是知识外溢，后者是创新条件改善吸引相邻地区人才和其他要素流入［14］。如果地方政府都减少具有正向溢出效应的科技支出，那么负溢出效应占据主导地位后，演变的结果必然是差距继续扩大。

表3 2012年各级地方政府科技拨款平均水平对比

地方科技投入不仅仅存在行政开支比例大、投入区域不均衡、一些地区投入不足的问题，还存在配套服务缺位的问题。一方面政府职能改革需要简政放权，地方政府要充分赋予企业自主权，减少对资源的直接配置；另一方面在技术引进方面和通用技术平台建设上以及中小企业的技术创新激励上存在政府的政策缺失和缺位的问题。总结起来，可以概括为以下几个问题：

第一，地方财政科技投入的规模和结构不合理。全国和中央财政科技支出连年增长，已经连续多年超过财政收入涨幅，但是地方政府科技支出的涨幅相对较小，区域差距明显，而且投入结构不合理的状况更严重。基础研究投入的比例过小，应用研究和试验发展的比例过高；研究基础设施投入的比过大，科技人员的薪酬激励投入相对较少；自然科学投入比例过高，人文社会科学比例过小。

第二，地方财政科技投入方式单一且效果不理想。但大部分投入依然为直接财政拨款，财政科技投入方式迫切需要改革和完善。

第三，地方财政科技投入对创新公共服务体系建设的支持不足。多数省市全年技术市场成交额尚不足100亿元，且服务收入仅是其中很小一部分。

第四，地方财政科技支出方式和配套政策需要完善。尽管我们知道科技创新具有不确定性，但是不等于说政府的科技投入没有考核标准，也需要提高投入产出效率。支出方式应改革为事后奖励为主，事前奖励以中小企业为主，因为事前奖励对于大企业来说往往会发生挤出效应。有一定商业和应用前景的研发项目，应更多地发挥地方政府的激励职能，使用税收优惠、财政补贴、产业规制、政府采购等多种方式激发企业的科技创新活力。

三、多任务委托代理视角的地方政府行为

新政治经济学理论认为政府有自己的利益，理性人假设同样适用政府。地方政府有动机把原有可以发展民生和公共服务的精力挪用在发展经济方面，而且在中央政府鼓励地方发展经济时也需要赋予地方一定的自由裁量权。地方的自主裁量权如果太少不利于发展经济，太多在缺少监督的情况下反而容易滋生腐败。在科技投入领域由于创新的结果不确定性、研发创新具有一定外部性等特点，一方面必须由地方政府执行，另一方面又天然提供了寻租的空间。

顾媛媛、沈坤荣（2012）曾在财政分权、地区治理环境等框架下分析了地方政府的行为与企业研发投入的关系［13］。本文借鉴其建模思路进行分析。

企业的生产要素一般包含资本、劳动和技术。这里的资本和地方政府的经济型公共品开支有关，如果地方政府增加基础设施支出，视为企业增加资本积累。企业的技术也和政府的研发激励科技支出正相关。企业的目标就是利润最大化。政府官员的目标一是所在区域的经济产出带来的税收，经济增长率越高，升迁的可能性越大，自由裁量权也越多；二是在支出过程中获得的腐败收入。不考虑劳动投入，A 是技术，边际报酬递减情况下，假设企业的生产函数为：

政府的开支有两种，E为政府经济型公共品开支，也可以视为以支出为衡量指标的财政分权的程度。S是科技投入。在这些开支前面的参数ø1和ø2分别是经济性支出和科技投入的腐败系数（或者自由裁量权系数），腐败是额外的税收，也可以作为资本的成本。λ1表示政府的经济型开支对企业的好处，每增加一个单位经济开支增加企业的利润λ1K。产出品价格单位化后，企业的利润函数为：

腐败系数越高，地方政府从里面获得的效用越高。腐败有可能被发现，所以也要付出一定的成本。

现在考虑政府支出的情况，A=λ2S相当于政府的科技开支提高了企业的技术水平。把表达式代入政府的效应函数，可得：

由上式可知，政府的行为很明确，不管是经济型开支还是科技型开支，哪一种开支最能促进经济增长就倾向于使用哪一种，当资本的份额较多的时候，政府更倾向于进行经济型公共开支。对经济性支出来说，腐败增加都减少了这种经济型公共支出的数量。这是假设其他条件不变的情况下的理论逻辑，本文的模型中腐败是有成本的。但是实践中我们看到，有些腐败高发地区大量投入基础设施项目，这是因为监督体制不健全、腐败成本较低。本文使用的资本产出份额是1／2，如果当资本的产出份额更多的时候，地方政府更有可能减少科技投入、增加经济型公共开支。对于科技型支出来说，影响机理稍微复杂一些。假如λ2=0的情况下，也就是地方财政科技投入对于企业的技术进步没有效应，那么S=1／ø2，和经济性支出类似，科技型支出与腐败系数成反比例。假如λ2=1的情况下，也就是地方财政科技投入对于企业的技术进步有完全的增加效应，那么，这时候的均衡科技支出大于没有增加效应的情况。

四、地方政府科技投入的经验研究

衡量地方政府科技创新支持力度最好的指标显然是地方财政支出中的科学技术支出，尽管这个数据还不够细化，也不能准确体现研发创新的效率，但是对于研究地方政府的行为已经足够。表4显示，从地方科技方面的财政支出占地方财政支出比重来看，近几年科技支出比例都有明显的上升趋势。该数据整体上与地方财政科技支出占总的财政支出从2006年的40%增加到目前的50%相吻合。分省看，东部地区科技投入比例显著大于中西部地区和东北地区，其中上海、安徽和西藏分别是东、中、西部地区科技投入比例最高的省级单位。越是产业结构调整比较成熟地区，技术进步对经济的促进作用越是显著，地方政府的科技投入比例越大，这一事实也和我们前面的理论模型分析结果相吻合。

（一）数据来源和变量说明

本文的所有数据来源为中经网数据库、国家统计局网站数据以及历年各省市区检察院工作报告。由于地方科技支出只有2007年以后才有准确的数据，所以本文使用的时间区间是2007～2012年这6年。由于西藏数据有些年份存在缺失，所以样本选择大陆除西藏以外的30个省市区。

1.steratio是地方财政支出中的科技支出比例。本文的主要研究对象是地方政府的科技投入行为，所以选择地方财政支出中的科技支出占比作为被解释变量，选择相对数量更能体现政府的行为特征。

表4 2007～2012年分地区财政支出中科技支出占比 单位：%

2.pgdp是人均GDP。加入人均GDP用来捕捉经济发展水平对地方政府行为的影响，一般来说区域经济越发达，政府研发投入越多，但是政府的科技支出占比并不一定多。

3.fd财政分权程度是采用收入自主度衡量的指标，是地方财政决算收入除以地方财政决算支出。单纯采用收入指标或支出指标都不能很好地衡量地方政府的分权程度，因为分母对于各个区域都是一样的。使用财政收入自主度衡量能很好地把握地方政府面临的转移支付带来的制约。这个指标越大说明地方政府的自由度越大。

4.pcor是每万人职务犯罪立案数量，包含贪污受贿和渎职侵权等，因为这些都和政府权力有关。数据来自历年各地区人民检察院工作报告。个别省份数据缺失按照大案数量占总立案数量比例倒推估算或者根据往年贪污受贿挪用公款案件数量占总经济案件数量比例估算。这一指标可以解释为腐败的衡量水平。如果地方政府的科技支出结构很少用于科技研究，多用于科技管理事务，那么预计和科技支出比例负相关。

5.siratio是第二产业增加值占GDP的比重。这一比重越高说明地方政府越重视招商引资和土地财政，也是政府晋升锦标赛的自然行为。这一比例越高，说明对科技投入的挤出效应越明显，地方政府越有可能忽视科技投入；还有一种可能是科技进步往往带来原有产业的市场化退出，不利于保护原有产业。但是也存在反向因果关系，这些产业带来的财政收入增加会加大财政科技支出。

6.tmtar是技术市场成交合同金额占GDP的比重。加入这个变量用来衡量企业引进技术的活跃程度，可以看出政府的科技支出和企业的科技支出之间的关系。

表5 变量描述性统计表

根据上述变量描述性统计表可以看出，科技支出占比、经济发展水平以及分权指数在不同地区的差别很大，而腐败指数和第二产业占比指标各省市的差别相对较小。

（二）模型设定和回归结果

根据前述理论分析，本文主要研究财政分权、经济发展水平、政府晋升竞赛等因素对地方政府科技支出的影响关系。计量模型如下：

表6 静态模型回归结果

可以看出，人均GDP和财政科技支出水平的关系不显著，说明经济发展水平对于地方政府的行为没有太大的影响。而分权指标的估计系数是正数，说明分权程度的提高，有利于地方政府增加科技支出，虽然科技支出具有一定的外部性，但是地方政府提供本地的科技服务具有信息优势和成本优势，给定其他条件不变，增加地方政府的财政自主权后，地方会加大对科技支出力度。

回归结果显示，腐败程度和地方政府的科技支出力度负相关，相对于经济型支出，科技支出的腐败机会更少，所以腐败官员倾向于把政府支出更多地用于非科技支出，这与上文的理论模型分析相符。第二产业增加值比重的估计系数也是负数，说明政府为了发展经济，招商引资，相对减少了科技方面的财政支出。而技术市场成交合同金额的系数是很小的正数，说明政府科技支出有一定的挤入效应，但是效应很小。

从东中西部地区的数据对比来看，东部地区的财政分权增加反而减少了科技支出比例，和中部地区西部地区明显不同，说明东部地区受益于现行的财政分权体制最大。在腐败程度以及第二产业增加值比例的系数方面，东中西部的系数逐次递增，系数也逐渐变得显著，说明市场化程度较高的东部地区政府与企业和市场的联系比较松散，而中西部地区政府对于经济资源的控制程度比较大，影响也比较深。

地方财政支出的刚性具有一定的动态特征，而且我们加入的技术市场成交金额比例解释变量有一定的内生性，静态模型的回归结果有可能有偏。下面使用动态面板数据模型进行估计，加入了被解释变量的一阶滞后，同时把技术市场成交金额比例作为内生变量，其他变量作为外生变量。

表7 动态模型回归结果

从表7可以看出回归结果和静态模型基本类似，在个别地方稍有差异。政府的科技支出具有一定的连续性，上一期的支出比例和下一期的支出比例正相关，说明科技支出平稳增长。腐败和晋升锦标赛的因素在动态模型下还是与科技支出负相关，说明加大反腐败力度以及减少政绩考核中的GDP因素都可以促进科技支出的增加。与静态模型结果不同的是技术成交额比例在东西部地区和财政科技支出负相关，说明东西部地区的科技支出一定程度上挤出了企业的研发投入。

五、结论和政策含义

激励地方政府的科技投入对于实现创新型国家的目标具有重要意义。地方政府科技投入存在投入结构不合理、使用效率较低等问题。通过分析地方政府的激励和约束条件下的优化策略，可以发现地方政府的行为很明确，不管是经济型开支还是科技型开支，哪一种开支最能促进经济增长和效用增加就倾向于使用哪一种，当资本的份额较多的时候，地方政府倾向于增加经济型公共开支。这两种开支中的腐败都减少了均衡的政府开支数量。经验研究发现，地方财政分权增加能够促进地方政府增加科技投入，进一步简政放权有利于调动地方政府的积极性；同时，加大科技投入有利于减少地方政府官员腐败动机，尤其在加大科技投入的“软件”建设例如科技人才引进等方面。基于上述结论，本文提出以下政策建议：

1.建立稳定长效的地方财政科技投入增长机制。随着经济结构调整，技术在经济发展中的促进作用日益显现，地方政府重视科技投入是一个自然的过程。虽然如此仍需要制度保障，要根据《科技进步法》以及其他有关法规的规定，落实财政科技投入增长机制，应根据经济社会发展和推动科技进步的需要，随着财政收入总量的不断增加适当增加。

2.完善地方财政科技投入结构。除了要加大科技创新投入力度外，还要优化财政科技投入结构。逐步扩大财政对应用基础研究、社会公益研究和前沿技术研究的支持比重；合理安排科研机构正常运转、政府科技计划（基金）和科研条件建设等资金。东西部地区的科技支出一定程度上挤出了企业的研发投入，说明东部和西部地区要调整科技投入结构，减少应用研究和实验发展支出，应在基础研究、研发平台、引进人才方面加大支出。

3.完善地方财政科技投入的使用方式和配套机制。地方政府财政科技投入效果不理想，源于财政投入方式单一，政府审批权力过大。对企业的补贴方式以及科研项目的管理程序都需要优化，减少事前补贴，增加事后补贴，加强财政科技投入的绩效管理。

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