水利建设项目推行“代建制”模式的探讨

黎新欣1，苏 斌

（1.中水珠江规划勘测设计有限公司，广东广州510610；2.水利部珠江水利委员会，广东广州510610）

水利建设项目推行“代建制”模式的探讨

黎新欣1，苏 斌2

（1.中水珠江规划勘测设计有限公司，广东广州510610；2.水利部珠江水利委员会，广东广州510610）

随着改革开放的深入，政府投资水利项目逐年增多，为确保项目建设的有序实施，代建制项目管理模式应运而生。本文从分析代建制的优势入手，提出代建制在水利工程项目管理中面临的问题，并针对这些问题提出相关建议，旨在为代建制模式的发展提供一定的指导意义。

代建制；模式；优势；水利工程；项目管理

引言

我国是一个发展中国家，各项基础设施还很短缺，随着改革开放的不断深入，政府部门对项目投资越来越多，在投资过程中一些项目具有公益性强但是风险性高的特点，尤其是水利工程项目，因此需要采用一些合理的、科学的管理制度才能保证资金项目能够正常运作，以确保广大人民群众的利益能够得到保证。

项目管理经过不断的发展和实施，“代建制”的优势日益彰显，并得到了广泛、普遍的认可，2004年7月16日，国务院在其正式批准的《关于投资体制改革的决定》中明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”［-3］。

1 代建制模式的优势

随着市场经济的高速发展，工程项目建设实施技术含量日益增加，专业化程度日趋增长，代建制这一新型工程项目管理模式逐渐被广泛应用。以专业的项目管理公司替代政府临时组建的庞大管理组织，代建制模式有效地避免了由于业主非专业化而出现的错误，使建设工程的管理能按科学规律有序地进行，为确保工程质量，缩短建设周期，提高投资效益提供了重要保障［4-］。

新中国成立后，我国建成了许多举世闻名的水利工程项目，三峡大坝的建成，更是把我国水利事业推上了世界的巅峰。在水利工程项目的投资实施过程中，常常涉及到较多的部门，要求管理单位有丰富的管理、咨询经验。目前政府投资水利建设项目的管理体制无法满足要求，代建制模式的推广已成必然趋势。

代建制管理模式的主要优势表现在以下方面：

（1）鼓励竞争，构建市场秩序的良性循环。我国水利项目建设一般都是由政府部门投资，由于涉及的部门较多，往往会引起诸多争论，为工程建设带来许多不必要的问题。代建制的引用，对于重整项目工程投资建设和管理运营一体化格局有着重大的意义，通过一些有实力的专业项目管理公司之间的相互竞争，促进代建单位不断提升自身服务水平，进一步提高水利项目建设质量。

（2）代建制模式实行以合同为核心的商业机制，一旦合同中项目质量以及工程进度被确定以后，就不得在履行合同的时候随意修改。这样做的目的是保证代建单位在项目实施过程中能够掌握全局，使项目按进度顺利实施，保障工作按期完成。

（3）将工程项目的投资与建设分离开来是国际上的通行做法，这样有利于与国际接轨，便于融入全球化的经济体系。同时，通过代建制模式最大程度吸引和利用国内外的资本，引进国外的先进管理理念和管理模式，使得我国工程项目管理模式逐步趋于完善和成熟。

2 代建制模式在水利工程发展中面临的问题

（1）身份地位低下

目前，代建制模式的法定地位在工程项目建设管理程序中没有得到明确，而且项目建设管理中主体仍然是政府行政管理单位，这使得在项目建设中推广代建制模式异常困难，相较于传统项目管理模式，在未来一定的时期内代建制模式的发展还会处于弱势。

（2）对代建的认知度不够

在工程项目建设管理行业内，由于传统理念的束缚和科学技术的缺乏，部分建设项目管理者对代建制的作用和意义认识存在明显不足，将代建工作与监理单位工作相互混淆而出现以监理作为项目管理主体的建设管理错位现象，或是将专业技术运用与行政权利相混淆使建设法人无法接受工程建设代建。对代建制模式认识的不足，导致代建制模式发展缓慢，推广过程艰辛，部分业主甚至拒绝采用代建制模式作为项目建设管理方式。

（3）相应法律、法规、标准及其它法定配套文件滞后

从代建制模式引入我国至今，历时较短，有关代建制管理相应的规程、规范等行业指导性文件尚未完善，与发达国家丰富的管理模式和先进的管理水平相距甚远，间接地制约了我国工程项目管理的发展。

（4）代建制在建设项目实施过程中的遵从地位阻碍其正常运行

目前，传统观念和行政权力单位的主观思维导致建设法人无法完全接受代建制模式，在这种情况下，工程项目建设管理中实行代建制模式容易出现业主与代建单位行使职能模糊问题，呈现行政指令指导项目建设管理而不是科学运行方案。另外，合同的甲方和行政领导者是工程项目建设资金的管理者，同时又是工程项目的直接监督管理者，直接导致工程建设管理中的代建单位和监理单位相较于甲方均处于遵从地位。这些问题均阻碍了代建制在项目建设管理实施过程中正常运行。

（5）代建单位从业资格和准入标准不明确

由于我国引入代建制模式历时尚短，因此代建单位的资质资格、单位组成要求、经营范围、从业等级要求等方面的法律标准和指导性文件尚未出台，导致建设项目管理中代建单位服务水平和能力参差不齐，甚至有些单位不具备建设项目管理水平和能力，再加上准入标准不明确，极易造成部分从业单位鱼目混珠现象；此外，从业人员由于专业水平单一无法完全胜任对项目经理所要求的综合管理能力［7-9］。这些问题扰乱了项目建设环境，不利于对代建市场的培育。

3 对代建制水利工程项目管理模式的若干建议

（1）完善代建制的法律地位

在目前我国的水利工程项目实施过程中，代建制模式的推广带来了一系列的风险转移问题，其主要原因是因为目前我国的项目建设管理中代建制模式相关法律尚不完善，部分责任无法进行转移，所以我们应该立法进行代建制制度的确立和管理，这样才能将委托代建制后的行政责任转交给代建单位，明确代建单位的责任。

（2）拓展代建领域

随着改革开放的进一步发展和实施，我国建设项目的投资主体中民间和国外的投资所占比例越来越大，这使得工程咨询公司的服务对象发生了一定的变化，包括服务范围、服务层次和服务内容等。相对于政府投资项目，民间和国外投资更加关注建设项目的投资利润率，对建设成本和效率更为敏感。因此，代建单位必须做好充足准备以应对建设项目投资主体变化而出现的市场需求变化的问题。

（3）加强从业人员素质的培养

代建单位属于“智力服务业”，它最大的特点是其工作成果是在专业人员的知识、经验累积过程中产生的，因此代建制对于人才的需求是十分巨大的。当前需要培养一批具有极高素质的专业人员来拓展代建队伍，这些人员不仅具有专业素质以及关于法律、心理和社会等相关的社会知识，还需要具备较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。

（4）加强与国际代建企业接轨

自加入WT O以后我国政府一些工程项目逐渐向国外公司开放，由于国外一些优秀的公司具有先进的项目管理水平，这使得国内一些企业面临巨大的竞争压力，部分代建单位也受到很大程度的冲击。所以当前提高项目管理水平，尽快与国际上一些优秀的公司相接轨是我们的当务之急。只有不断的跟他们学习交流，才能使得企业各项目管理工作变得更程序化、标准化和规范化。此外我们也可以考虑加强与国外公司的合作，共同开拓国内外市场，既能提高国内项目管理水平，还能加强合作与信任，促进互利共赢［10-12］。

4 结语

新中国成立以来，我国不断寻求适宜政府投资项目的管理模式，直至代建制项目管理模式的出现，它从根本上解决了政府投资项目的管理问题，改变了原有政府投资项目管理的不良印象，提高了政府投资项目的建设效率。当前代建制模式在水利工程项目管理中仍然存在着诸多问题尚待解决，需要从制度设计、规范管理和代建队伍建设等方面进一步完善代建制项目管理模式，使之在政府投资项目中将发挥出应有的效用，为我国的经济发展做出更大的贡献。

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1672-2469（2015）06-0024-02

10.3969/j.i s s n.1672-2469.2015.06.008

黎新欣（1982年—），女，工程师。