铁路企业土地评估和授权经营的研究与实践

边头保 上海铁路局土地房产管理处

铁路企业土地评估和授权经营的研究与实践

边头保 上海铁路局土地房产管理处

根据国发33号文铁路生产经营性划拨土地可采取授权经营方式配置的有关意见，结合上海铁路局实际，分析铁路企业开展土地评估和授权经营工作可能面临的问题，提出实施过程中应把握的几个重要环节以及具体工作措施，以进一步提升铁路用地资产效益和价值，促进铁路企业长远、可持续发展。

铁路用地；授权经营；重要环节；实施途径

2013年8月，国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号，以下简称国发33号文），提出了“中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用”，对盘活利用铁路用地，显化铁路用地资产价值，优化配置土地资源具有重要作用。2014年以来，上海铁路局按照中国铁路总公司的部署，组织开展了铁路土地清查、评估和授权经营等相关工作，取得了阶段性成果。

1 铁路用地授权经营的概念和意义

1.1 概念

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第四条指出：国有土地使用权授权经营，是指国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司取得授权经营土地使用权后，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》的出台，首次明确了国有企业改制涉及的划拨土地使用权可以采取国家授权经营方式进行处置。

根据国发33号文精神，作为国家划拨取得土地使用权的铁路用地，铁路用地授权经营可以理解为国家以一定年期（一般为50年）的土地使用权作价授权给中国铁路总公司，中国铁路总公司可以在铁路系统内部各直属企业（铁路局），或者在铁路控股、参股企业中进行作价出资（入股）或出租。

1.2 重要意义

（1）贯彻落实国家支持铁路发展战略的重要举措。2013年以来，国务院先后下发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》、《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，实施铁路用地授权经营，有利于提高铁路用地资产收益，改善企业经营管理水平，促进铁路发展。盛光祖总经理在关于土地评估和授权经营有关工作的批示中明确，“要尽可能把所有能纳入的土地经营权确定下来，不要遗漏。按此要求，争取国土资源部的支持，尽可能多地完成授权经营工作”。

（2）有利于全面摸清铁路企业土地资产状况。通过开展土地清查，可以全面摸清铁路用地的数量、质量和状态，集中解决土地权属、确权领证等方面存在的问题，促进铁路用地管理的规范化。

（3）有利于提高铁路用地资产经营开发水平。通过授权经营，铁路企业具有较大的土地资产自主处置权，为土地综合开发创造有利条件，在铁路系统内部重新配置土地或者向铁路参股企业、控股企业租赁并收取土地租金。

（4）有利于显化铁路用地价值，降低铁路负债率。长期以来，在铁路企业资产统计中，并不包括土地资产。按照国家财务制度规定计入企业无形资产的土地使用权，则一直没有进行评估。铁路企业土地资产长期处于一种静止的状态，既然未形成资产，就根本谈不上保值增值。根据有关数据显示，截至2014年9月末，中国铁路总公司总资产5.45万亿元，负债3.53万亿元，负债率高达64.77%。通过授权经营方式，国家一次性注入一大笔资本金，降低铁路企业资产负债率，对优化资本结构、增强铁路企业市场竞争力具有重要作用。

2 铁路用地授权经营实施过程存在的主要问题

2.1 以授权经营方式取得的土地使用权法律依据不足

现行《土地管理法》明确的土地使用权取得方式为划拨和出让，《土地管理法实施条例》规定的土地有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资（入股），而土地使用权授权经营方式只是在原国家土地管理局8号令和国土资源部433号、44号等文件中作了规定。也就是说，土地管理法律、行政法规规定的土地使用权取得方式只有划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等四种，以国家授权经营方式取得土地使用权只在国土资源部的部门规章中作了明确，从而使授权经营土地使用权的取得显得缺乏法律依据。

2.2 对以出让方式为主体的土地市场形成一定的冲击

土地使用权授权经营赋予国家授权投资机构以非出让方式获得相当于出让土地的使用权和收益权，而目前国家授权企业在公司制改革中普遍采取授权经营方式处置土地资产的做法，实际上减少了采取出让方式处置土地的行为，对以出让等有偿使用的土地市场造成了一定的冲击。由于与企业之间存在利益冲突，在企业改制实践中，一些地方政府对授权经营工作比较抵触，往往造成企业改制后难以及时办理用地手续。

2.3 铁路企业和地方国土部门缺乏授权经营实际操作经验

中国铁路总公司作为新的国家授权投资机构，在土地使用权授权经营方面案例不多。目前，全路已实施铁路企业改制的只有两家，其中广深铁路采取土地作价入股的方式配置土地，大秦铁路则是全国唯一以授权经营方式配置土地的铁路企业。不仅仅是铁路企业，大多数地方国土资源管理部门也缺乏授权经营方面的实际操作经验，土地授权经营的办理要求和办理程序，都是一个全新而陌生的领域。

2.4 以铜九、浙赣电化铁路等为主的建设用地未确权领证

上海铁路局管内铜九、浙赣电化铁路开通多年，由于地方政府应付征地费用没有落实到位，致使整个工程用地尚未组卷向国土资源部上报审批。上海铁路局曾先后多次向安徽、浙江省人民政府发函，要求落实土地资金，尽快形成建设用地报件，但都进展不大。另外还有宣杭复线杭州段、上海南站、闵行货场、阜阳站改等工程项目（不含合资铁路项目）由于用地手续不全无法领取土地证，影响了铁路用地授权经营的范围和数量。

2.5 合资铁路利用既有铁路用地资产界面不清晰

在上海铁路局管内，新建高速铁路与既有铁路并行或交叉的区段较多，合资铁路利用既有铁路用地的情况比较普遍。按照原铁道部有关规定，合资铁路利用既有铁路用地可采取作价入股、评估补偿或租赁等方式进行资产处置，但由于涉及铁路设施搬迁和房屋拆迁安置等多方面原因，目前管内所有新建合资铁路利用既有铁路用地资产均未纳入建设项目设计内容，造成国铁与合资土地资产界面不清晰，也就意味着既有铁路用地权属存在瑕疵，势必影响所涉及的这部分既有铁路用地的授权经营工作。

3 应把握的几个重要环节

3.1 准确掌握实施授权经营铁路用地的条件

授权经营的铁路用地必须同时满足：（1）划拨用地；（2）土地使用权人为中国铁路总公司100%的产权单位，即上海铁路局土地证应该登记在“上海铁路局”或上海铁路局各直属非运输企业名下，并且与企业营业执照名称一致；（3）铁路运输生产用途的土地。以出让等其他方式取得的土地、合资铁路用地、非生产用地等均不能纳入授权经营。

3.2 铁路用地权属必须清晰无纠纷、登记规范无瑕疵

铁路用地的土地证必须满足“权属合法、界址清楚、面积准确”的要求，达到地方国土局初审和国土资源部审批的标准。一是拥有县级及以上人民政府颁发的土地证。人民政府派出性机构（包括各类开发区、管委会）无权办理土地登记手续。二是土地证登记用途必须符合国土资源部颁布的《土地利用现状分类》（GB/ T21010-2007）一级类“交通运输用地”或者二级类“铁路用地”。三是土地实际使用单位必须与土地证证载使用权人保持一致。四是土地证附图面积与证载面积保持一致。五是无权属争议土地可先进行确权登记，存在权属纠纷的土地暂时搁置。

3.3 认真配合做好土地评估现场勘察

土地现场勘察是保证土地评估结果真实性的重要前提，土地评估人员根据《土地清查表》，对每一宗纳入授权经营处置或评估范围的土地进行现场勘察，对土地位置、面积、四至、宗地形状、权属状况、地上建构筑物和周边土地利用条件等进行资料收集和调查，并对土地处置分类进行确定，准确评估铁路用地价值。

3.4 准确把握授权经营与土地综合开发的区别与联系

很多人容易产生铁路用地授权经营等同于土地综合开发的误解，以为铁路用地授权经营就是想怎样开发就怎样开发。实际上，土地综合开发的概念更大、范围更广，包括采取改变用途、协议出让、合作入股等多种方式，特别是国办发37号文明确了铁路土地综合开发的方式和途径，而铁路用地授权经营具有不能改变现有使用用途、向路外单位配置必须办理出让手续等诸多限制条件。应该说，铁路用地授权经营为综合开发创造了一定的条件，但两者之间并不能完全划等号。

3.5 高度重视与地方土地管理部门的沟通协调

授权经营土地报批主要涉及国土资源部及各市（县）土地管理部门两个层面，分为四个阶段，通常称为“两上两下”。一是土地总体处置方案核准阶段（“一上”），在取得国务院批文后，中国铁路总公司向国土资源部提交土地总体处置方案的核准申请。国土资源部部长会议讨论通过后，复函同意采用授权经营方式处置土地。二是地方初审或备案阶段（“一下”），取得“一上”批准文件后，中国铁路总公司下属单位正式向土地所在市、县土地管理部门提交土地权属及评估结果的初审申请。地方土地管理部门局长会议审批通过，出具初审意见。三是土地具体处置方案报批阶段（“二上”），在取得全部地方初审意见后，中国铁路总公司向国土资源部提交土地具体处置方案审批和评估报告备案的申请。国土资源部审核并经部长会议审批后，复函同意采取授权经营方式处置宗地的范围，由中国铁路总公司向财政部办理转增国家资本金手续并报国土资源部备案。四是土地证变更登记阶段（“二下”），在取得国土资源部处置批复后，中国铁路总公司下属单位向宗地所在土地管理部门申请土地证变更登记，将土地取得方式由“划拨”变更为“授权经营”。四个阶段的工作都离不开地方土地管理部门，地方土地管理部门的支持力度将直接影响授权经营工作的实施进度。必须加强与土地管理部门的沟通协调，主动汇报存在的各类问题并及时解决，争取最有力的支持和最优惠的政策。

4 工作措施

4.1 加强组织领导，统筹推进土地授权经营

土地授权经营工作政策性强，与地方政府和国土部门涉及较多，路局层面成立土地授权经营工作领导小组，负责统筹推进全局土地资产清查、评估和授权经营工作。其中，土房处负责收集掌握授权经营相关政策，组织开展土地清查、评估、权属完善等相关工作；经开处负责协调非运输企业土地清查、评估和授权经营等相关工作；建设处负责协调建设用地确权领证工作；企法处负责协调合资铁路利用既有铁路用地的资产界面处理问题；财务处负责指导解决土地授权经营工作中发生的相关费用。各土地管理单位成立相应的工作小组，具体负责与各相关市、县人民政府及国土部门进行沟通，积极争取支持政策，做好土地评估现场勘察和土地权属完善、地籍测绘、变更登记等相关工作。

4.2 开展土地清查，摸清全局土地资产底数

一是明确土地清查工作目标。全面摸清土地位置、土地性质、资产归属、使用情况等，土地、房屋、资产相互匹配，做到土地数量清、分布清、技术要素清。二是科学制订土地清查工作方案。重点做好房地匹配和土地处置分类，按照土地清查填表、土地证复印扫描、资料装订等工作步骤和要求，有序组织推进，建立全局统一规范的土地基础资料，确保信息真实、准确、完整。

4.3 开展现场勘察，制定土地资产处置方案

对每宗土地进行现场勘察，既是土地评估的必要环节，也是全面掌握土地现状的重要时机。一是要合理制定土地现场勘察工作方案，由地区土房所牵头组织各单位与土地评估机构对接，共同商定现场勘察工作方案。土地管理单位指派熟悉现场情况的人员，配合土地评估机构做好现场调查、拍照、指界等工作。二是提供现场勘察便利条件，安排必要的交通工具，携带地籍资料参加勘察，并按规定做好上道安全防护工作。三是准确提出土地处置分类方式。根据土地现场勘察情况，结合土地证有关内容信息，准确提出土地处置分类方式，按照“现状授权经营、完善后授权经营、只评估不处置、不处置不评估“进行分类。

4.4 完善土地权属，满足土地授权经营条件

完善土地权属的目的是取得合法、规范的土地证（或房地产权证）。一是认真梳理需要权属完善的宗地范围。召集地区土房所、土地管理单位进行逐宗梳理，列出需要权属完善的宗地，主要包括土地证载使用权人不符合要求、宗地未办理测绘、生产生活用地混用、用途登记不规范或有争议的宗地。二是发挥路局整体合力，开展土地权属完善工作。制定责任展开表，定期指导督促，及时协调解决存在的各类问题；加强与地方政府部门的沟通协调，通过采取主动上门对接、利用地方涉铁项目捆绑商谈等多种途径，全面推进土地权属完善工作。

4.5 合理配置土地，提高土地综合开发效益

一是通过开展土地评估工作，将铁路用地资产价值在财务账面进行反映，降低铁路企业负债率。二是将取得授权经营的土地在铁路系统内部直属企业进行合理配置，或者在铁路控股、参股企业中进行作价出资（入股）或出租，取得土地收益，真实反映出土地价值，提高土地综合开发效益。三是积极探索铁路土地综合开发的有效途径和方式，通过协议出让并补交出让金等方式，改变铁路用地划拨性质后用于商业性综合开发，形成规模化、集约化效益，实现土地综合效益最大化。

责任编辑：万宝安

来稿日期：2015-04-20