生态型集体林权制度改革的实践——黄柏塬村案例研究

胡崇德，王晓毅，王红艳

(1.陕西太白山国家级自然保护区管理局，陕西 眉县 722300；2 中国社会科学院社会学研究所，北京 100732；3中国社会科学院政治学研究所，北京 100732)

生态型集体林权制度改革的实践
——黄柏塬村案例研究

胡崇德1，王晓毅2，王红艳3

(1.陕西太白山国家级自然保护区管理局，陕西 眉县 722300；2 中国社会科学院社会学研究所，北京 100732；3中国社会科学院政治学研究所，北京 100732)

对陕西省太白县黄柏塬村村集体林权制度改革面临的问题进行了描述，分析了问题产生的原因及其对林权制度改革的影响。分析结果表明：林改形式应多样化，要确保林农从中受益，拓宽林农增收的渠道，并不断完善林改政策。

生态林；林权制度；林农

1 问题的提出

2003年从福建省开始，一些省市开始对林地进行改革，明晰林地的产权和使用权，减少税费负担，鼓励农民投资建设林业。许多地方进行了不同模式的探索，如承包到户、联户经营、租赁拍卖等等。2004年，国家林业局特别将南方集体林产权制度改革列入国家林业四大重要改革之一，明确指出林权制度改革是所有林业改革当中最核心的一个问题。

与南方的集体林不同，陕西省66.86%以上的集体林地是生态林，大部分生态林都由农村集体统一管理，在上个世纪末所进行的承包经营中，一部分生态林承包给了个人经营，大部分还都保留了集体经营。

2007年，陕西省人民政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，其指导思想是：以邓小平和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，完善相关配套政策措施，最大限度地调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放林业生产力，发展林区经济，增加农民收入，促进森林资源增长、林业产业发展、农民收入增加和林区和谐社会建设。其中，明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权是改革的主要内容。

陕西的林改采取了试点先行、循序渐进的做法。在全省范围内选择了包括太白县在内的10个县(市、区)作为林改试点。试点工作从2007年开始至2008年9月结束，其中2007年7-8月是组织准备阶段，2007年9月-2008年2月是勘界确权阶段，2008年3-7月是建档发证阶段，2008年8-9月是总结验收阶段。

根据省里的统一部署，太白县在2007年7-9月期间主要抓试点工作，其中有8个乡级试点，2个县级的试点。我们所选择作为观察点的黄柏塬村是县级试点村。试点工作结束之后，林改工作在全县铺开。

为了及时掌握太白县在林改工作中面临的问题及取得的成效，我们于2007年10月对黄柏塬村林业改革进行了实地调查研究，并于2015年5月对黄柏塬村林改效果进行了回访。

2 调研结果与分析

2.1 黄柏塬村基本概况

黄柏塬村位于秦岭南坡，距离吉县县城90 km。黄柏塬村由5个村民小组组成，全村人口为449人，共计112户。现阶段，农民年人均收入在1 200元左右，于2006年被列为太白县的贫困村，但在1998年以前，该村是全县闻名的“小康示范村”。黄柏塬村所在的黄柏塬镇共有林地1.92万hm2(包括荒山137.05 hm2)，其中天然林占80%，人工林占20%。黄柏塬村的林地面积为4008.87 hm2，基本上是公益林。

2.2 第一次林改

太白县是全省的林业大县，森林覆盖率达90%以上，林地总面积23.33多万hm2，其中集体林地8.07万hm2，占林地总面积的35%，农民户均林地达到6.4 hm2。

1998年禁伐之前的几年，乱砍滥伐十分猖獗，严重地破坏了全县的森林资源，为此，太白县在1998-1999年进行了林权制度改革，主要目的是“进一步深化农村经济体制改革，管好、护好我县现有森林资源，使我县的森林资源优势转化为经济优势”。1998年4月，太白县县委、县政府制定出台了《太白县集体山林实行联户承包经营责任制的暂行办法》，办法规定：“县境内的集体山林(有林权争议的林地除外)均可划分到户，实行承包经营责任制”；“村、组可将现有林地，按照1997年底的在册人数、劳力、经营能力承包到户”；“承包经营期限为50年”，而且承包农户要根据林相缴纳承包抵押金。随即，太白县首先在全县的10个乡镇、15个村进行试点(包括黄柏塬村)工作。1998年8月，太白县县委、县政府又制定出台了《太白县集体山林实行落户酬报经营责任制实施细则》等一系列配套政策和措施，林改在全县范围内铺开，1999年6-7月进行了总结验收。太白县的1998林改被概括为“抵押承包”模式(即每个林地承包农户必须上交一定数量的资金作为承包林地保证金，保证金数量由县政府有关部门予以指导，村委会再根据该指导确定最终数额),受到陕西省林业部门的肯定。

1998年的林改，黄柏塬村当时只包括现在的1～4村民小组(1998林改之后，大箭沟行政村并入黄柏塬村成为黄柏塬村的一个村民小组，所以现在的黄柏塬村有5个村民小组。本调研没有去第5村民小组)。全村共有327人、85户，其中有11户没有参与承包，承包面积共计1614.97 hm2。据黄柏塬村的党支部书记郑某介绍，没有承包的11户当中，因为年老“没有经营能力的”占2户，因为贫困“交不起抵押金的”占2户，“不听话”的周氏三兄弟占3户，“在外开车不要”的占1户，“不要但不是因为没有钱”的占3户。当时的政策是“每一片林地每一棵树都要承包到户，都要有人管”，所以郑书记以及村干部们当时还找到村民王某“做工作”，让其承包“村里包不下去的林子”。正是因为“政策上要放下去，作为任务往头上压，要消化指标，政府也没有提出要什么三均”，加之还要缴纳承包抵押金，所以当时黄柏塬村涌现出了4家承包大户(承包林地面积66.67 hm2以上者)，而且“大户基本上是村干部、有点钱的”。村支书郑某本人也是承包者之一。

概括说来，村民管护林地的情况可以分为(1)放任型：根本就不管的。这种类型在黄柏塬村村是少数，主要分布在1～2组，因为距离林地较远，无法管护。(2)应急型：有盗伐之类的事情发生时，当亲戚或邻里告知后赶过去处理的。这种类型在黄柏塬村村为占多数。(3)季节型或常规型：将林地管护纳入自己的生活范围，对林地进行定期的、有计划的管护。

实践证明，1998年的“掷骰子”式林改并不成功，不但政府和干部的许诺没有兑现，而且老百姓也没有从林地获得多少经济效益。林地承包到户以来，对绝大多数农民而言，林地只是砍柴的地方，并不是什么脱贫致富的“银山”或“金山”；只有少数的农民能够从林地获得一些收入，收入主要来自种植和销售毛栗、板栗、山茱萸等(猪苓等野生药材,村民们可自行采挖，所以采集药材收入与林地承包无关)。基于这一事实，村民纷纷抱怨“看护了8年半政府没有给管护费”，“自己是花钱买了个义务管护员”，除了“担负护林员的责任之外，没有得到什么好处”。

2.3 第二次林改面临的问题

2007林改的精神是“均山、均权、均利”(均山、均权就是群众决定不再实行集体统一经营林地，采取家庭承包经营方式，均山到人到户”，而且，每人每户享有平等的承包经营权；均利就是“群众要求仍由集体经营的林地，要转换经营机制，实行股份合作，均股均利到人到户”),但是也强调“尊重历史，不打乱重来，只是做些微调，让没有林地的有点，给小户补一点”。黄柏塬村村村民在1998林改中的积极性很高，而且满意度也比较高。基于这一事实，黄柏塬村村2007林改的主要任务是“落实面积，增加抵押金”。但面临的主要问题是：

(1)群众参与林改的积极性不高。大多数老百姓对政策表示怀疑甚至恐慌，对政府和干部则表现出相当的不信任，以至于“乡里和村里的干部开会的时候讲省市精神，村民不相信”。其主要原因：一是1998林改所签订的承包合同期限是50年，但事隔不到9年(具体为8.5年)，老百姓又被要求重新签订承包合同。不少村民指出“说是50年不变，现在8年多就变了，国家出尔反尔”。二是1998林改时，村里承诺“承包抵押金5年退一半，10年之后连本带利退给承包户”，但是目前只退了本钱而没退利息，利息还留在村里，“这次的承包抵押金要合同期满(70年)才退还，儿子辈也不一定用得着”。三是林改的某些相关政策是不确定的，如公益林补贴政策等。四是政府和干部的许诺没有兑现，对绝大多数农民而言，林地只是砍柴的地方，老百姓也没有从林地林地承包中获得多少经济效益，村民抱怨“自己是花钱买了个义务管护员”，除了“担负护林员的责任之外，没有得到什么好处”。

(2)承包抵押金的收缴成为难点。在政府以及政府官员、工作人员看来，承包抵押金制度是不能取消的，因为一旦取消农民就会减弱看护林地的责任心。太白县就2007林改给出的指导价是每亩缴纳50元的承包抵押金，但传到村里后也没有被村民接受。主要有以下几个原因：一是“林相不好，过了3～5 a，啥收益也没有见着”。二是1998林改时黄柏塬村村是“以小包大”，这次重新勘定之后，不但要根据实际面积缴纳承包抵押金，而且承包抵押金标准也由原来的每亩8元、5元、3元提高到每亩10元、7元、5元，承包费用因此会大幅度增加。三是大多数村民认为他们不应该缴纳承包抵押金，相反，他们为国家护林应该获得一笔补贴或奖励。

(3)林地调整牵涉到管护费问题。2007林改政策规定，如果1998的承包小户在2007林改中要求增加承包面积的话，需要向原承包户支付一定的林地管护费。国家管护费的支付标准是94.5元·hm-2(国家生态林补贴标准平均为22.20元·hm-2·a-1，按照50%支付管护费，8.5年的总管护费为94.5元·hm-2)。想承包的农户认为，给国家护林这部分费用应由国家支付，不应转嫁给农户；而管护费不落实或太低的话，大户又不愿意让出他们的林地。我们在调研期间，管护费政策还在讨论当中，如果该政策得到实施，它不但会增加部分村民的承包成本，还会影响“均山”精神的贯彻。管护费问题与承包抵押金问题搅和在一起使得情况更加复杂。

(4)预期的不确定性。一方面是收益不可预测，而且在需要支付抵押金的条件下，林改变成了村民对未来收益的赌博。富裕农户可以支付更高的成本，承担更高的风险，而一般的农户，特别是那些在禁伐以后趋于贫困的农户，他们的策略只能是减少风险，减少承包山林的面积，以能够打柴维持生活为目的。另一方面是政策的不确定性，一些政策还需要完善。

2.4 第二次林改的配套措施

(1)实现集体与农户利益共享。农户向集体分等交纳抵押金后，取得了山林使用权，承包期内山林收益集体与承包户按比例共享。山林承包户在完成造林、护林、营林任务后，申请指标采伐木材，以年度市场木材指导价为基数，按比例和采伐量向集体交承包费，使集体的所有权和农户个体的使用权都物化成资本，参与了山林收益分配，实现了集体和个人利益的有机结合。

(2)依法保护，合理开发。在推行集体林权制度改革进程中，太白县明确规定，承包经营者必须遵守现行的林业政策，对山林内的野生动物、地下资源及公益设施必须依法保护，不得随意破坏，不得非法开采地下资源和埋藏物。对原承包经营者包而不治、超标开发或管护不善造成毁林者，由林业主管部门检查监督，村组可中止合同，另行发包或划分到户；情况严重者，按《森林法》有关规定查处，直至追究法律责任。

(3)发展林业产业，增加林农收入。一是结合全县产业发展总体布局，太白县确定了发展干杂果、林特养殖、生态旅游三大重点项目，进一步明确林改后产业发展思路，提出了农民增收的目标。二是研究制定了《关于进一步加快产业发展促进农民增收的扶持办法》等一系列政策，每年安排2 000万元到户贴息贷款和500万元产业扶持资金，通过以奖代补和财政贴息贷款的方式，对发展板栗、核桃等经济林和林下种养予以扶持，激发和调动群众发展林特产业的积极性。三是技术服务，示范引导。成立了宝鸡市第一家林特产业开发办公室，组建了干杂果产业发展技术服务队，巡回乡村开展实用技术培训，指导产业发展。黄柏塬镇和县级包抓部门还为每个村聘请了技术指导员，长期驻村开展技术服务，为林农解决技术问题。

2.5 第二次林改取得的初步成效

2007年实施林改以来，黄柏塬村基本建立了“两权分离、承包经营、利益共享、永续利用”的集体林经营模式，林改在黄柏塬村初显成效。

(1)改变了林农的思想观念。林子到户后，林农护林责任心强了。过去，村民经常在集体林地采药、采集薪柴、放牛，现在山林有主了，只能到自家林地里从事采集、放牧等生产活动；以前靠山吃山，现在山成了自家的，还得多养山。

(2)改变了林业生产经营机制。林改后，林农舍得在山投资，学好科技，科学管理，发家致富风气风气形成。村民郑启承包林地233.33 hm2，先后投资20余万，对林地进行综合治理，建成100 hm2板栗林和66.67 hm2商品林，成为远近闻名的科技示范户和致富示范户。

(3) 增加了林农的收入。林改后，林农依林增收、靠山致富愿望强烈，以板栗、核桃和林下种养殖为主的产业发展迅速。村民张智斌承包林地66.67 hm2，依托林地养殖土蜂200箱、土鸡800只，栽植杂果4 000余株，建细鳞鲑养殖场2 000多m2，年收入6万余元。村民武总宽在林下种植猪苓1 000余窝、太白米、柴胡等10余亩，养殖土蜂100多箱，年收入达10万以上。

3 基本结论

(1)“一刀切”的政策运用到复杂的实践当中势必遭到失败。既要尊重历史，又要体现“均山、均权、均利”的集体林权安排原则，否则，以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的林权制度改革在一个以公益林为主的地区无法真正、全面地得到落实。

(2)收益权的问题，特别是公益林补偿是群众最关心、最敏感的话题。公益林补偿发放应该遵循“在保证绝大多数老百姓受益的情况下贯彻多劳多得、多包多得的精神”的指导思想。如果村集体不能从林改中受益或获得补偿，那么村委会可能缺少对集体林管理的动力。

(3)政策的配套和完善是林改成功的关键。如果“放活经营权、落实处置权”只停留在纸面上，收益权的问题无法确保，林改就更不能得到群众的支持、拥护和参与。针对像黄柏塬村村这样的以公益林为主的地区，政府部门应引导林农开展林下产品的合理开发利用，确保林农受益。

(4)林改促进了林农收入的增加。黄柏塬村在1995年之前还是“扶贫开发重点村”，而现在该村户均年收入在4万元左右。该村“由贫变富”与林改之后实施的林地承包到户政策关系较大，也与当地生态旅游产业发展的关系密不可分。

[1] 王晓毅，胡崇德．禁伐条件下的集体林改革[J].江苏行政学院学报，2007，(1)：67-73.

[2] 王晓毅，王红艳，李吉庆，等．预期不确定下的林权制度改革[J].江苏行政学院学报，2008，(3)：48-54.

[3] 胡崇德，王晓毅，王红艳．集体林权制度改革面临的困境[J].陕西林业科技,2009(1)：115-118.

[3] 陕西省人民政府．关于推进集体林权制度改革的意见(2007年)[Z].

Collective Forest Tenure Reform for Ecological Function-Oriented Forest ——A Case of Huangbaiyuan Village

HU Chong-de1,WANG Xiao-yi2,WANG Hong-yan3

(1.ShaanxiTaibaishanNationalNatureReserveAdministrativeBureau,Meixian,Shaanxi722300;2.SociologicalInstitute,AcademyofSocialSciences,Beijing100732;3.PoliticalInstitute,AcademyofSocialSciences,Beijing100732)

Collective forest tenure reform in Huangbaiyuan Village was studied in terms of its problems,reasons concerned and the influence generated.The result indicated that the form of collective forest tenure should be diversified to make sure of the benefit for farmers involved,more channels of income generation for farmers,policies improvement of collective forest tenure reform.

Ecological function-oriented forest;Forest tenure reform;forest dependent farmers

2014-12-18 基金项目：林权制度改革研究，福特基金会资金资助。

胡崇德(1963-)，男，高级工程师，主要从事自然保护区管理、社区发展和自然保护教育工作。

D923.8

A 文章编号:1001-2117(2015)02-0066-04