地方融资平台风险化解的策略研究

王 环，云 虹

(长安大学 经济管理学院，陕西 西安 710064)

地方融资平台风险化解的策略研究

王 环，云 虹

(长安大学 经济管理学院，陕西 西安 710064)

为缓解2008年美国次级抵押贷款危机对中国经济的不良影响，中国通过地方政府融资平台的形式实行刺激政策。然而，地方政府融资平台在发挥其积极作用的同时也暴露出了潜在的风险。通过对融资平台起源、发展和平台管理三个方面的研究，结合当前中国地方融资平台发展状况及所呈现的高负债、管理不足的问题，可分析融资平台面临的宏观政策变动风险和微观层面的偿债、管理及其引致的风险问题。

地方融资平台；融资模式；风险防控

引言

(一)地方融资平台的理论内涵

中国目前没有对地方融资平台这一概念做出明确性的解释，对于这一概念，笔者认为应该从以下几点来理解。

地方融资平台的发起人是中国境内的各级地方行政主体。全国31个省、自治区和直辖市，5个单列市，391个市，2778个县，33 091个乡，均有权利发起设立地方融资平台。

地方融资平台的启动资金包括财政拨款和资产注入等多种形式。财政拨款是税收支出的一种形式，这是政府有形之手的体现。资产注入包括多种形式，目前而言，土地无疑是最优的资产。地方融资平台设立的目的并不是以市场营利为导向，而是解决公共产品供给过程中的资金不足的问题。近年来，地方政府的转移性支出逐步增加，但地方财政收入不能完全满足支出的需求，因此需要这类机构来实现资金的融通。

地方融资平台的融资类型包括直接融资和间接融资两类。地方政府在资本市场通过发行债券方式拓宽自身的融资来源，这是直接融资的主要形式。地方政府采取与银行合作的方式，通过搭建融资平台来向银行进行贷款，形式包括打捆贷款和银信合作等模式，这是间接融资的主要形式。所有融资的信用基础是土地使用权，即各个政府以土地为担保来获取城市基本建设投资资金。可以说，土地的有偿使用制度的改革为地方融资平台提供了一种稳定的还贷和担保来源。

(二)地方融资平台风险的理论解析

笔者认为地方融资平台的风险主要体现在两个方面。

首先，是投资项目所引致的财政风险。地方融资平台的投资项目分为经营性、公益性两类。经营性的投资去向往往是一些优质的长期资产，例如经济开发区的基本建设投资、高速公路建设、城市基本保障设施(自来水、居民用电、天然气供暖等)。这些项目的特点是带有鲜明的公共垄断特性，风险低，未来预期收益稳定且现金流充沛。公益性的投资范围主要是非营利性的公共产品，市场缺少进入这些领域的经济动机，因此政府出于履行自身公共职责的客观需要填补这一空白。例如中国城市化进程中城市后续发展所需的配套设施，由于这类项目不能通过收费来形成收入现金流，无法动用银行类金融机构的资金。因此这类项目的资本金以及未来偿还的贷款本息都完全依赖于地方政府的财政资金。随着政府职能日趋公共服务化，公益类项目数量将逐渐多于营利性项目，在地方税收不能有效增加的情况下，短时间大量集中兴建的项目就会给地方政府带来收不抵支的风险，更为严重的是多米诺式的连锁反应的发生。

其次，平台公司经营管理的不透明性造成银行资金和金融体系的风险。平台、地方政府与银行之间形成了不清晰的三角关系。即平台公司与银行之间信息不对称，地方政府与平台公司之间信息不对称，地方政府与金融机构之间信息不对称。平台财务制度不健全，很多平台公司成立时间短，只关注进行突击式的项目建设，没有建立完整的财务系统，无法对外提供完整的财务报告三张表，对内的管理报表也不完整，因而政府和银行无法了解其财务状况。信息不对称使得银行对资金信用单位评级难以做到公允，地方融资平台的融资成本因而整体偏低，客观上刺激了资金使用上的冒险性，银行对于资金运作的事中监督停留在纸面上，难以保证持续稳健的日常经营活动。

一、融资平台的相关理论与文献综述

(一)融资平台的相关理论

融资平台产生的理论渊源是财政分权理论。这一理论基础包括斯蒂格勒的最优分权模式菜单、奥茨的分权定理、马斯格雷夫的分权思想、特里西的“偏好误识”分权理论、蒂伯特的“以足投票”理论、布坎南的“俱乐部”理论等。

财政分权理论通过解释单一公共产品供给与社会群体多样化需求之间的固有矛盾，论证了地方政府存在的合理性和必要性。各个地方政府可以分别根据本地区居民的实际需要来提供质量和数量都符合本地区居民消费偏好的地方性公共产品。

财政分权优势表现为提供公共产品与服务的信息优势，地方政府发展所需资源的累积作用，强化地方政府在社会保障与民生工程方面的责任，能够促进政府效率的提升和制度创新。缺陷主要在于分权财政短期内会造成地区间的不平衡发展并拉大收入差距，地方保护主义的滋生，特定环境中可能降低经济效率从而导致公共服务投入的不足。

公共产品融资理论依据公共产品非排他性和非竞争性两大特性，提出光靠市场无法提供公共产品的需求信息，市场失灵出现，于是政府有了介入市场的必要。融资平台实际是一种公共产品融资的媒介。

融资平台管理的理论——委托代理理论与风险管理理论。委托代理理论核心是研究在利益相冲突和信息不对称的情况下，委托人如何设计最优契约来激励代理人。地方融资平台是近年来出现的特殊性的国有投资公司，此类公司的治理问题是该理论在中国相关领域的研究热点。一般公司治理的实质是所有权与经营权的相互制衡问题。

企业风险管理框架以内部控制框架为基础，由一个主体的董事会、管理当局和其他人员实施，应用于战略制定并贯穿于日常管理之中，旨在识别潜在事项，将其控制在企业风险容量之内。

(二)文献综述

对于国家层面的财政风险研究而言，最著名的当属于世界银行经济学家汉娜(Hana)[1]于2002年提出的区分政府债务的财政风险矩阵。对于中国来说，由于财政收入自1992年以来一直保持每年两位数的增长速度，而财政赤字率在2013年时保持在2%的水平，所以显形的或者说直接的财政风险并不存在。但是，随着老龄化社会的到来，养老支出成为社会保障最为重要的支出，这本身就构成财政的隐性风险；或有负债方面最为重要的隐性支出就是地方政府或公共实体、私营实体非担保债务(义务)的违约。

马骏等(2005)[2]针对如何发现和监测地方政府的财政风险，提出对地方政府财政风险监测应该建立预警机制。他指出中国现有经济增长的模式并不是建立在节约型基础上，要维持一定的增长速度，必须以财政风险的不断增加为代价。因此，要解决地方政府的债务问题，控制财政风险，从根本上来看需要在财政体制之外进行制度改革，创新干部激励机制和约束机制。

巴曙松(2009)[3]率先指出地方各级融资平台应该给予关注，其在金融系统中的信贷功能越来越强并加重了地方财政的负担为防止出现潜在的信贷风险，应当对地方投融资平台进行改革。刘尚希(2009)[4]则提出从财政风险、债务风险、融资平台风险三个方面解决问题。周轶强和陈利(2009)[5]从财务风险与通胀风险的角度描述了融资平台的微观与宏观风险。

二、地方融资平台的风险分析

2008年，由美国所引发的金融危机迅速蔓延到全球各个主要经济体。在经济全球化的背景下，中国经济发展的对外依存度很高，全球需求的萎缩会在短期内对中国经济发展产生负面影响。为了减轻外部的冲击效应，中国运用相机抉择的政策机制，制定了总规模为“四万亿”的一揽子财政和货币经济刺激措施，与此同时，各个地方政府也纷纷出台了以基本设施建设为主体的地方性经济刺激方案。执行刺激性政策的实体便是地方融资平台。中国地方融资平台进入了一个全新的发展阶段。这一发展阶段有以下特征：

第一，全国各地平台数量迅速膨胀。

目前中国对地方融资平台的统计数据来源于国家审计署、银监会和中央银行三方面。 截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上。其中，县级(含县级市)平台约占70%。同时，平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。

数据来源：审计署35号公告；央行《2010中国区域金融运行报告》。

从表1可以看出，对于地方融资平台的统计口径还没有统一的定义，这也从另一个侧面反映出各地在4万亿经济刺激政策出台后公共投资上存在的“冲动”，重复建设、超前建设等现象层出不穷。关键是对未来财政收入做出了乐观的假设，对于国家整体经济转型的战略考虑和地方可持续发展的筹划不足。更为重要的是忽略了以市场为导向的制度建设。

第二，债务规模庞大。

融资平台数量多，必然引致债务规模的庞大，而且中国地方债务集中发生在金融危机爆发后的三年中，即2008年至2011年。其中一半的债务用于2008年及2008年以前的项目。

数据来源：审计署2013年第32号公告。

从表2可以看出，政府承担的负债水平呈现不平衡性。从时间看，政府债务水平逐年提升，且三个方面均呈现不均衡增长。政府可能承担一定救助责任债务总额增长快于政府负有担保责任债务总额。从横向看，政府可能承担一定救助责任债务所占比重逐步增加。总体而言，政府的隐性债务水平在未来可能会逐步增加，且幅度可能超出正常预期水平。

第三，债务结构风险突出，财权与事权不匹配造成潜在的债务风险(见表3)。

从2010年审计署的审计结果看，债务主要集中在市级、县级平台公司，这些平台公司所在的地区一般属于中国的三线、四线城市，这些地区的经济发展潜力很大，但是土地的市场价值不能被过分估计，否则不但项目有流动性风险，而且当地的经济发展也不会在这些辅助项目的支持下获得质的飞跃，过高的土地市场价值预估会产生泡沫。

数据来源：同表2。

到了2013年，融资平台的结构发生明显变化，省级融资平台的比重显著提高，说明在这几年中各地方根据中央的指示精神对管辖区内的融资平台进行了清理与整顿，最为重要的是加强了顶层设计，统筹规划，将不应下放的财政投资决策权收回。上收低一级行政部门决策权到高一级行政部门，有效缓解了投资冲动和政绩考核所造成的社会负外部效应，但总额负担的问题依然存在。

第四，资金投向仍然以传统的“铁公基”为主，非GDP考核的项目支出不足(见表4)。

地方资金投向所指的市政、交通、土地储备等项目缺乏合理的长短期协调规划，极易出现重复建设，造成资源浪费。关切民生支出的项目和可持续发展的项目资金投入逐步增加，但是制度建设中的执行环节并非短时间可以见效。如何让投资在现实经济活动中产生实效，是投资之后地方各级政府急需的配套措施。

数据来源：同表2。

综合上述四点内容，笔者从宏观与微观两个角度总结中国地方融资平台存在的问题：

第一，宏观风险在于金融制度改革背景下，地方融资平台信用违约风险较大。

2013年7月中国人民银行决定开始实施利率市场化改革，这势必改变整个中国市场的资金价格。相当数量的融资平台抓住2008年年底中央政府采取宽松货币政策的契机，纷纷采取激进的融资政策，外部经济环境因素的重大变化对于已经开工的项目和尚在规划中的项目都会产生评估上的压力。在众多债务形式中，银行贷款又是主力。政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、其他相关债务这三项统计中，银行贷款的比重分别达到74.84%、81.88%和91.77%。

在利润最大化的经营理念下，企业负债越多，利润越大，资本利润率越高。地方融资平台的特殊信用背景使得这些企业在负债规模的控制上背离了一般企业的管理原则(负债在50%以内)，普遍超过了60%，个别达到80%。另外，资产负债表的平衡还要求资产与负债的期限搭配合理。

净经营资产=经营流动资产+经营长期资产-经营流动负债-经营长期负债。从该公式中可以看出，流动资产与流动负债相匹配，长期资产则与长期负债对应。

地方政府融资平台负债主要是从银行贷款形成的负债，期限一般在3年到5年；地方政府融资平台的资产主要是经营建设周期较长的道路、桥梁等基础设施，这样就造成长期资产比重高于流动资产的比重，而流动负债比重高于长期负债的比重，削弱了融资平台的偿还能力。一旦所经营的项目预期收益发生较大偏差，地方融资平台的实体现金流量将出现负流入的现象，加大了融资平台的财务风险。

信用等级的下降以及国家政策变动的风险使得企业在债务管理上弹性逐步降低，在外部筹资不可行的情况下，内部盈余很难支持整个法人单位通过风险期。企业一旦出现违约，就要通过资产表现或者资产置换来解决到期债务清偿的问题，整个平台有陷入资不抵债的风险。

第二，微观层面上的风险来自管理风险、债务风险、引致风险。

中国地方融资平台的管理风险表现为部分融资平台政企不分，公司治理不够规范。地方政府融资平台的使命定位于服务地方政府，外部形式是一个特殊目的公司。企业的战略规划布局必然要服从中地方政府的经济政治意志。企业的资源按照形态分为有形资源、无形资源和组织资源。地方融资平台的最为重要的有形资源是土地使用权，无形资源是政府提供的显性或隐性担保，即政府信用。组织资源较之一般公司制企业非常薄弱。各类资源均由地方政府主导，这就造成了所有者与经营者不能有效分离，不符合现代企业制度中的独立法人资格。融资平台一把手来源的官员化，导致部分融资平台公司治理比较薄弱。

在公司治理方面，杨瑞龙等学者提出，中国国有企业的所有者是政府，国有企业股份制改革后形成了 “行政干预下的经营者控制型”企业治理结构。这种治理结构使得国有企业改革陷入难以摆脱的困境：政府与企业之间出现“囚徒困境”。一方面，政府直接参与企业管理工作就会陷入干预过多的陷阱。另一方面，如果政府对企业始终保持不参与的原则，则会失去企业的实际控制权。实际经营者可能与行使监督权的政府官员“合谋”，以牺牲国有资产来达到满足双方私人利益的目的。

地方政府投融资平台名义上是按照《公司法》成立的组织，但人事管理及具体业务都受地方政府实际控制。地方政府拥有广泛决策权：国资委手握国有资产管理权，党委掌控人事任免权，发改委负责具体项目审批，财政部门则是启动资金和担保资金的来源，平台公司的董事会不能做到群策群力，监事会则形同虚设，公司具体的经营更多地体现政府导向而非市场导向。由此可见，参与平台管理的所有者不仅只有一方，而是多方在一个或一个项目中展开博弈。企业无法选择最优途径实现既定目标。由于很多项目涉及民生，且运行周期很长，社会大众的利益极有可能在信息不对称的情况下被合谋者牺牲。

三、地方融资平台的风险化解

地方融资平台的风险由两个层面构成，化解风险也应从两个层面分别着手。

宏观层面上，建议各级政府制定配套政策，按时间顺序由近及远开始化解地方融资平台面临的风险。

第一，政府应该通过部门规章甚至是立法的形式对地方融资平台进行变革式的监管，建立地方政府债务性风险事前监管措施。对债务风险的事前监管体系至少应发挥三种基本功能：事前风险预算、事中风险监控、事后及时处置。从“筹资、营运、投资”三大财务管理内容建立起“借债有度，用债有效，还债有信”的风险预警体系。

风险预警体系指标包括：

1.负债率。年末债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。

2.政府资产负债率。年末债务余额/年末本级政府可动用的资产总额。

3.政府外债与GDP的比率。年末政府外债余额与当年GDP的比率，是衡量经济增长对政府外债承载程度的指标。国际通常使用的控制标准参考值为20%。

4.项目偿债能力率。能够自负盈亏的项目中债权融资总额/当年债务总额。

5.地方债务可持续程度。当年新增债务融资中用于偿还旧债的额度/当年新增债务融资。

6.债务依存度。债务收入额/年财政支出与还本付息支出额。

7.债务项目的投入产出比。债务项目运行寿命期内产出总额/债务项目全部投资额。

8.逾期债务率。年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。

第二，短期内建立地方政府偿债基金。建议地方政府以营利性项目部分收入为基础，与土地出让金一起联合组建偿债基金，为其他公益性项目顺利实施提供保障。此举要体现有保有压的政策倾向，民生工程全力保障，政绩工程、形象工程则应该有取有舍。对于资金本身建立相关制度，应做到专款专户，资金进出联合决策，防止偿债基金被挪用和侵占。

第三，鼓励和引导民间投资。地方融资平台政企不分的问题应该通过投资主体多元化的模式加以解决。引入外部资本能够激发平台公司的活力。一方面，不同产权属性的经营实体加入社会公共服务领域，引入新的管理经验，可以增加市场竞争来实现资本使用效率的提升。另一方面，完善融资平台公司治理，吸收外部人员参与日常经营与管理，有助于建立内部均衡有效的决策与运营机制，减少官僚主义下投资冲动所造成的过度负债。

微观层面的内部监督要做到三点。

首先,当前要避免平台公司权力缺少带来的形式主义。要让平台公司的监事会真正拥有权力,监事会获得权力的途径是让一部分外部人士参与到平台监事会中，例如当地的人民代表和外请的工程专家,保证外部的知情权和监督权。同时，要建立融资平台内部具有明确目标的管理机制,合理的分割与熔断机制的存在可以有效防止员工的串谋，保证内部控制的整体有效性。

其次，健全融资平台的内部审计制度。平台内部应该针对货币资金、应收账款、预付账款、存货、长期投资、资本公积、长短期借款、收入、现金流设立专项审计程序。

对于混合型平台则要建立审计分级责任，统筹人员的配置，做好交叉审计。

最后，做好离任审计工作。对于高管或重要项目负责人的离职，一定做好此项工作以避免其有非法获取公司利益的行为。

外部监督要做到以下几点。

建立政府融资平台的信用评级制度。通过第三方评级机构给予独立的评估报告，使其项目的资金成本在当前利率市场化的背景下呈现差异化，此举能够使融资平台的信用评级制度能久化。

信用评级所包含的信息应该以混合数据为主，包括同一年度的项目评估信息、地方税收收入的来源变化、土地招牌挂的市场动态；在此基础上对比不同年度、不同季度的数据，了解其波动性。地方数据的真实汇总，地区之间横向比较也就成为信用等级为国家和市场共同引导平台的发展提供信息。平台公司债券发行的与地方债发行应该严格区分，防止信用的错位使用。市场上的评级机构能否存在监督的动机是政府需要解决政府失灵问题的关键。当下，平台公司在国内外发行企业债券，由社会大众决定其融资额是一种可行的手段，政府筹集建设资金市场化的模式恰恰是政府管理公开化的可行性探索。

四、结论

对于地方债务平台的研究以财政税制为基础，以推动政府职能转变为途径，通过逐级建立债务管理制度，强化债务风险预警与化解措施。纵观国内外学者的研究，笔者认为地方融资平台问题的最终解决需要做到以下三点：

第一，以改革为解决问题的最终突破口，重新确定地方政府的事权范围，减少挤出效应，并以此来制定地方税收的主要税种，践行“取之于民，用之于民”的财政理念。

第二，地方政府要提升自身的对于现有债务的管理能力。这就要求地方政府将自身收支状况做到透明化管理，对于预算外的资金则应该尽快划入预算管理的范畴或实行预算化管理。地方债务的支出要统一计量方法，将报告的形式标准化，以便不同区域之间进行比较。

第三，完善信用保险制度。地方政府应针对风险较高的项目着手建立偿债准备金制度。此举将最大限度保障融资方的安全，提振市场信心，为融资平台解决历史遗留问题提供改革的时间窗口。

[1]BRIXI H P.Goverment at risk:contingent liabilities and fiscal risk[M].Washington:World Bank Dublications,2002.

[2]马骏，刘亚平.中国地方政府财政风险研究：“逆向软预算约束”理论的视角[J].学术研究，2005(11)：77-84.

[3]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009(9)：9-10.

[4]刘尚希.财政分权改革——“辖区财政”[J].中国改革，2009(6)：74-75.

[5]周轶强，陈利.政府投融资平台的财务风险分析与控制[J].生产力研究，2009(23)：223-224.

(责任编辑：姚望春)

Strategies to Defuse the Risk of Local Financing Platform

WANG Huan，YUN Hong

(School of Economics and Management,Chang’an University,Xi’an 710064.)

In order to alleviate the adverse effects of American subprime mortgage crisis on China’s economy in 2008,China implemented the stimulus policy in the form of local government financing platform.However,while playing its positive role,the local government financing platform is also faced with the potential risks.Including the current problems of local financing platform such as high debt and inadequate management problem,three aspects are theoretically studied,which include the origins of the financing platform,development and platform management.The risk of macro policy changes and problems caused by the debt insolvency and management of the financing platform are also elaborated.

local financing platform,financing models,risk prevention and control

2015-04-20

王环(1967—)，女，长安大学经济管理学院会计系讲师；云虹(1965—)，女，长安大学经济管理学院会计系教授，管理学博士。

F832.7

A

1008-2700(2015)04-0083-08