我国保健食品产业发展羁绊与对策

文 张民 鲁宗利 纪凤台

北京市通州区食品药品监督管理局

历经了近20 年的成长历程，我国保健食品行业已经形成了具有一定规模的产业体系，也逐渐成为了我国国民经济和社会发展中一项具有较强发展优势和广阔市场前景的战略性产业。特别是在加入世界贸易组织之后，国内保健食品市场进一步对外开放，产品品种进一步丰富，甚至开始走出国门，参与全球竞争，整体产业发展方兴未艾。然而，从宏观角度来看，我国保健食品产业发展还存在着科技投入不足，基础研究薄弱；违规广告宣传泛滥；伪劣产品现象严重；行业法规有待规范；政府监管力度不足；企业诚信度极度危机；不规范管理导致消费者对选购保健食品无所适从等问题。就行业现状而言，要实现现代化和国际化，似乎还有很多羁绊。

行业现状及发展趋势

截至2007 年底，我国已审批保健食品8900 多种，共有保健食品生产企业1640多家，年产值达到1000 多亿元。保健食品行业迅速崛起的原因，主要在于人们生活水平不断提高，保健消费需求不断加大，从而大大拉动了行业前行。长期以来，我国城乡保健食品消费支出的增长速度一直保持在15%～30%的水平，远高于发达国家平均13%的增长率。从目前保健食品市场总体情况看，名牌保健食品的市场占有率在稳步上升。国内市场中不到20%的品种占据了50%的市场份额，这说明知名品牌在市场中的地位逐渐确立，是保健食品市场走向成熟的标志。

通过市场研究发现，随着年龄的提高，消费者对保健食品需求逐渐增强，这与各种慢性病随之上升有关。此外，不同对象对保健食品的需求情况亦不尽相同。购买保健食品的群体比例以离退休职工最高，其次是教师，最低为工人；月经济收入越高，对保健食品的需求越高；女性对于保健食品需求高于男性；一类城市无论在消费能力、还是消费意识方面都好于二类城市，但二类城市仍具有巨大的发展潜力，争取其市场份额是当务之急。

就目前而言，广告仍是消费者认知保健食品的最主要的渠道。电视广告以其媒体导向性强、直观等特点，仍然是消费者最易接受的媒体广告形式。但调查显示，消费者对保健食品广告的信任程度逐步走低，很多人对广告宣传的产品功能作用表示怀疑。这种现象与保健食品广告中存在着的虚假宣传、夸大宣传有直接关系。此外，保健食品行业目前能够宣传的保健功能只有22 种，且功效不明显，加之销售价格相对较高，不能报销等，都是制约其发展的因素。据业内人士预测，在未来几年，保健食品市场将趋向规范化，消费持续增加但趋于理性，新保健食品功效明确和定位准确，销售渠道的多元化，行销趋于精细化和专业化。

快速发展引发诸多问题

尽管我国保健食品行业比起前几年有了突飞猛进的发展，但仍旧存在着诸如低水平重复现象严重、法律法规不完善、假冒伪劣产品泛滥等短板。同时，保健食品行业也遇到了来自制药企业、国外保健食品企业、保健食品的行业标准和技术标准不完善等多方面的挑战。质量良莠不齐、行业信誉度差、管理相对滞后……炙手可热的保健食品市场潜藏着不可忽视的危机。

回顾保健食品行业的发展，可谓是一条曲折的道路。上世纪90 年代中期，有关机构曾对京津沪穗等7 大城市进行了调查，结果表明：人群中保健食品使用率达到70%，产值达到300 多亿元；而在1980 年，其产值仅为10 多亿元。就在保健食品大红大紫的时候，天花乱坠的夸张广告使保健食品失去了消费者的信任。此后，随着《食品卫生法》和《保健食品管理办法》的颁布实施，在法律层面的制约下，保健食品进入整顿和停滞阶段。如今，重新进入兴旺阶段的保健食品似乎又“好了伤疤忘了痛”，违规广告再次粉墨登场。

因广告内容不规范，陈小艺与其子代言的某知名保健食品口服液广告在北京电视台等媒体停播；笑星郭德纲因其代言“藏秘排油茶”的广告遭遇诉讼，原本应该起到保健作用的保健食品经过广告宣传，成了治病救人的灵丹妙药。很多消费者，尤其是老年消费者形容保健食品就好比“馅饼盖在陷阱上”，一不小心就会人财两空。

一些保健食品经销商为了推销自己的产品，以专家讲座、免费旅游、有奖促销等方法迷惑人们。这样的事例信手可拈：马路上的促销人员向人们派送广告单；提供免费旅游和保健讲座的机会，对象是60 岁以上的老人，并有专车接送；在一些专家讲座会场上还挂满了“中国质量服务信誉AAA 企业”、“中国优秀企业之星”、“保健食品行业全国消费十佳企业”、“保健食品行业诚信企业”等牌匾，实际上，这些牌匾的“含金量”究竟能有多高，恐怕只有当局者迷了。业内专家多次指出，正是这些保健食品乱象，使公众对保健食品的信任度大幅降低，行业陷入信誉危机，保健食品的诟病已经是不争的事实。

保健食品监管大有可为

我国对保健食品的监管工作始于上世纪80 年代。1987 年，卫生部颁布了《中药保健药品的管理规定》，这标志着保健食品行业的出现；1995 年，《食品卫生法》首次明确将保健食品纳入管理范畴；1996 年，卫生部颁布了《保健食品管理办法》，结束了营养功能性食品准入无法可依的混乱局面；1999 年《保健食品良好生产规范》的施行，使我国保健食品的生产走向规范。

从保健食品行业确立法律地位的1995 年至2007 年的12 年时间里，我国共出台了保健食品相关法规规章128 部，涵盖产品注册、GMP 认证、执行标准、生产许可、经营许可、广告审查、市场监管、进出口管理等多个方面。可见政府对于保健食品的管理是十分重视的。尽管导致保健食品市场鱼龙混杂、泥沙俱下最主要的因素是企业自我规范、行业自律力度欠缺，但同时也与长期以来政出多门有关。这么多的法规，不要说企业一般管理人员，就是企业的负责人要完全掌握、吃透，恐怕难度也很大。而且，多个行政主管部门在制订法规时如果协调不到位，法规撞车的现象就不可避免地会发生，这让守法企业无所适从。因此，一些企业只好选择放弃钻研法规，并采取消极应付的方式，而违法企业却如鱼得水。

有业内人士注意到，很长一段时间以来，保健食品的监管存在职能交叉、职能重复以及监管部门变动的现象。2003年以前，保健食品归卫生部监管，2003年，保健食品的主管部门由卫生部移交给国家药品监管局，市场监管进入了一个新阶段，但在划归国家药品监管局主管之后，仍有省级及其以下的卫生行政管理部门违反规定，批准加药的普通食品为“机能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“类保健食品”。这些被违规批准的“光脚产品”无法查询，生产亦不可控，虚假夸大的宣传也很难遏制，加重了保健食品行业的信誉危机。在具体监管过程中，还涉及到质检、农业、工商等部门，有业内人士说具体监管部门曾多达11 个。这样的多头监管，在齐抓共管的过程中，由于职责不够明确，或者部门之间相互推诿，很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的现象，这种现象在包括保健食品在内的食品监管中，并不少见。

在食品安全法审查草案中，有专业人士提出，草案没有关于保健食品的专门条款，与国际上加强保健食品监管的普遍做法不一致，也不利于解决目前我国保健食品实际存在的问题。保健食品的性质介于食品和药品之间，对其安全性评价、标准制定、准入以及监管等各方面也有异于一般食品，因此，建议增加相关规定，加强对保健食品的监管。

由于国际社会对保健食品的管理不同于一般食品的管理，普遍通过单独立法对保健食品实行特殊管理。很显然，将保健食品视作一般食品来管理是食品安全立法方面的缺陷。因此，后来出台的《食品安全法》增加了有关保健食品方面的第五十一条中指出，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。这一条款，为保健食品在《食品安全法》中获得了一个明确的法律地位。

业内人士认为，通过保健食品的立法，理顺监管体制，有助于保健食品的流通领域秩序。但是，要使保健食品正本清源，还需要加强行业自律，企业自我规范。目前存在的保健食品功能定位偏差、虚假广告宣传等问题亟需得到解决与大力整治，应通过自身的“保健”，还保健食品市场一个清白。《食品安全法》中，理顺体制突出全程监管；加强对食品添加剂的监管；统一食品安全标准等规定直指当前监管体系的“软肋”。同时还加强了对保健食品、名人代言食品广告等的监管，并特别提出“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。”

故此，为促进我国保健品行业健康发展，我国政府和保健食品行业内部也应积极地制定对策。从国家层面，应努力开拓培育国际市场，扶持知名品牌，塑造企业形象，研究国外保健食品行业的先进经验与规则，进一步完善保健食品产业法规与制度。在企业层面，也应注意开发大众消费市场，树立正确的营销观念，运用正确宣传手段，引导消费者提高保健意识。只有定位准确、管理规范、勇于创新、能及时捕捉到市场需求，并迅速调整自己的战略的企业，才能在激烈的市场搏杀中闯出一条血路，笑傲江湖。