基于宗地统一代码的不动产登记档案集中管理体系研究

燕 杨

（苏州市国土资源局相城分局档案信息科，江苏苏州，215131）

2013年11 月20 日，国务院常务会议决定建立不动产统一登记制度，将分散在多个部门的不动产登记职责进行整合，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。为此，国务院颁布了《不动产登记暂行条例》，国土资源部起草了《不动产登记暂行条例实施细则》，对不动产统一登记工作提出了指导性意见。但作为不动产权属登记的最终法律凭证——不动产登记档案，至今未出台任何规范性管理文件。不动产统一登记制度的不断推进，对土地、房屋、林地、海域权属登记过程中形成档案的集中统一管理提出了更高要求，但如何进行整合，形成标准一致的不动产登记档案集中管理体系，值得我们深入思考和研究。

一、不动产登记档案管理现状

现有不动产登记工作分属国土、房屋、农业等多个部门，各自遵从不同的登记办法，对所需提交的材料都进行了明确规定。如：国土资源部2007年颁布的《土地登记办法》，对国有土地使用权、集体土地使用权、集体土地所有权、土地他项权的总登记、初始登记、变更登记、注销登记等应提交的材料作出了明确规定；建设部2008年颁布的《房屋登记办法》，对国有土地和集体土地范围内各类房屋所有权、抵押权、地役权登记应提交的材料作出了明确规定；农业部2003年颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权登记应提交的材料作出了明确的规定，农业部2010年颁布的《水域滩涂养殖登记办法》对国有和集体所有的水域、滩涂养殖登记应提交的材料也作出了明确的规定；国家林业局2000年颁布的《林木和林地权属登记管理办法》，对林地、林木的使用权、所有权登记应提交的材料作出了明确的规定；国家海洋局2006年颁布的《海域使用权登记办法》，对海域使用权初始登记、变更登记、注销登记应提交的材料作出了明确的规定。在不动产登记结束后，这些材料连同登记审批材料一起归档，就形成了不动产登记档案。（如表1所示）

这些档案由各业务主管部门自行收集、整理、保管和利用，属于专业档案，为此，各部门都分别根据自身主管业务特点，制订了档案管理规范。如：原国家土地管理局和国家档案局制订了《土地管理档案工作暂行规定》《县级土地管理档案分类方案》《土地管理档案案卷构成的一般要求》；建设部制订了《城市房地产权属档案管理办法》；农业部和国家档案局制订了《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》；国家林业局、国家档案局制订了《集体林权制度改革档案管理办法》，对档案管理提出了明确要求。

二、不动产统一登记档案的特征

《不动产登记暂行条例》将不动产定义为：土地、海域以及房屋、林木等定着物。其权属划分为：集体土地所有权，房屋建设物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权，抵押权等。不动产权属登记则是指国家主管机关将不动产权属的变动情况，依据法定的程序记载于不动产登记簿，予以法律确认的行为。《不动产登记暂行条列》还将上述不动产权属类型的登记划分为首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等不同的登记类型。《不动产登记暂行条例实施细则》则对每种权属类型的不同登记类型所需提交的材料作出了明确的规定，这些材料在登记完成后，连同审批材料构成不动产登记档案。不动产登记档案具有以下三大特征:

表1 不动产登记档案现状表

一是档案种类繁多，且内容各异。不动产统一登记后，只印发《不动产权证书》和《不动产登记证明》，所产生的档案虽然从形式上统称为不动产登记档案，但从内容上又细分为：集体土地所有权登记档案，房屋建设物、构筑物所有权登记档案，森林、林木所有权登记档案，耕地、林地、草地等土地承包经营权登记档案，建设用地使用权登记档案，宅基地使用权登记档案，海域使用权登记档案等等。随着权属的变更，还会产生首次登记、变更登记、转移登记等不同登记类型的档案。这些档案无论从内容上还是从管理利用的侧重点上都有很大的差异。

二是档案分类复杂，且相互交错。不动产统一登记机构成立前，由于土地、房屋、林地(林木)、土地承包经营、海域权属登记分属不同部门，权属类型简单，所产生的登记档案种类相对比较单一，一般都是以产生的时间为顺序进行组卷、排列、编目、上架，档案的编排是一维的。不动产统一后，所产生的登记档案，既涉及不同权属类型的登记档案，又包括每一种权属类型的不同登记种类的档案，档案的分类编排是二维的，如果还简单地沿用过去以时间为顺序的编排

三、基于宗地统一代码的不动 产登记档案集中管理体系的提出

方式，各类档案就会相互混杂，不便于检索利用。

三是登记档案持续产生，且关联性强。不动产具有存续时间长的特征，因此，不动产登记档案也是持续产生的。例如，一块初始土地性质为耕地的农用地，土地权属为农村集体土地，首先要进行集体土地所有权登记，产生集体土地所有权登记档案，在设立土地承包经营权后，要进行土地承包经营权登记，产出土地承包经营权登记档案。随着城市化进程的加快，该块土地被转征为国有建设用地，并出让进行房地产开发，这时又要进行国有土地使用权登记，产生国有土地使用权登记档案，所开发出的房地产还要进行房屋所有权登记，产生房屋所有权登记档案。在不动产存续的漫长时间内，同一宗不动产随着权属的变更，还要进行不同种类的变更登记，这就产生诸如首次登记、变更登记、转移登记、注销登记等名目繁多的档案。这些档案以宗地为单位，以时间为序列，相互关联，持续产生。

从不动产的定义可以看出，不动产是由土地或海域以及附着其上的定着物构成，为此，《不动产登记暂行条例》明确规定，房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当以土地、海域为基础一体登记，一般采用“宗地”（或“宗海”）作为登记单位。所谓宗地（或宗海）是指权属界线封闭的地块或者空间。由于不动产具有空间位置固定性和存续时间永久性的特征，而不动产权属的产生与变化是一个不可分割、自然联系的整体，因此，作为不动产登记的最终法律凭证——档案也应该以宗地为单位。以时间为顺序，具有成套性的特点，也就是说，不动产登记档案的分类整理应基于不动产的时空特征，按照其形成规律成套编排。横向，应以不动产的权属类型为基础，按照不动产的空间位置，以宗地为单位进行分类，保证不动产登记档案在空间位置上的相互区别，亦即“块”状分类；纵向，应以不动产的登记类型为基础，按照不动产变更登记发生的时间顺序进行编排，保证不动产变更登记档案在时间上的相互关联，亦即“线”状编排。只有同时保证他们在时空上的相互关联、相互区别，才能保证不动产权属凭证的完整性和关联性。

为实现对宗地的统一管理，2011年，国土资源部印发了《宗地代码编制规则（试行）》，使全国每宗土地用唯一代码进行标识。

从宗地代码编制规则可以看出，随着宗地权属类型的变化以及宗地区域范围的调整，都会产生一个宗地代码对该宗地进行唯一标识。

宗地统一代码为不动产登记档案的集中管理带来了便利。借助于宗地统一代码，我们可以实现以宗地为单位，以宗地代码为标识，对不动产登记档案进行分类、整理、编目，如图1所示。

虽然以宗地为单位、以宗地代码为标识，对土地或海域及其上的定着物权属登记档案进行集中管理，具有权属关系清晰、权属渊源可追溯性强等优点，但是随着时间的推移，将会发生多种变更登记事宜，使得每一宗地内的登记档案数量持续增加，造成档案排列空间的不确定，给档案的上架存放及库房管理带来了诸多不便。由此，简单地以宗地为单位对登记档案进行分类、编排，理论上合理，操作上难行。

那么如何处理好不动产登记档案管理的时空关系，保证其“块”状分类与“线”状编排之间的协调呢？笔者认为，借助档案信息管理系统能较好地处理两者的关系。

在现实的档案管理实践中，一般都是根据档案所记载的内容特征，进行分类、整理、编目，同一目录内的档案，一般都是按照产生的时间顺序进行编排，这样就能做到分类清晰、编排有序、上架规整、利用便利。但由于不动产登记档案的分类、编排是二维的，为实现权属类型和登记类型两个维度的登记档案之间的协调，对实体档案，我们还是按照不同的权属类型进行分类。首先，对每一权属类型的登记档案分类、组卷、上架，并按照产生的时间顺序进行编排，保证它们在时间上的关联性，即采用“线”状编排模式。其次，由于在不动产权属登记初期，已经对每一宗地（或宗海）赋予唯一宗地代码，这样我们就可以沿用这一宗地代码对同一宗地（或宗海）内的各类不动产登记档案进行标识。借助档案信息管理系统，就可以对同宗土地（或海域）内的所有登记档案进行集中管理，这样不仅能查询到所有不动产登记档案，而且还能查询到同一宗地（或宗海）内所有权属类型和登记类型的档案以及分类目录、产生时间及库房存放位置，在计算机虚拟空间中，实现对不动产登记档案以宗地（或宗海）为单位的“块”状分类，形成不动产登记档案的集中管理体系，如图2所示。

图1 以宗地为单位的档案编排示意图

四、研究结论

宗地统一代码为不动产统一登记档案的集中管理奠定了基础。通过对登记档案赋予宗地代码，借助档案管理信息系统，关联同宗土地（或海域）内所有权属登记和登记类型的档案，这样既可横向区别各宗地（或宗海）的登记档案，保证登记档案以宗地（或宗海）为单位进行分类，又可纵向追溯权属渊源，实现登记档案的历史联系，保证不动产权属法律凭证的完整有效。

图2 基于宗地统一代码的不动产登记档案集中管理体系示意图