澳门预算纲要法修改问题探讨

王禹

（澳门理工学院一国两制研究中心，澳门）

澳门预算纲要法修改问题探讨

王禹

（澳门理工学院一国两制研究中心，澳门）

澳门特别行政区还缺乏一部与澳门基本法有关规定及其精神相配套的预算法。目前适用的预算纲要法制定于1983年，法律滞后明显。对其进行修改是一项社会共识。澳门政府提出七点初步修改意见。预算法在性质上是一部预算监督法，并涉及澳门政治体制中的行政与立法的关系，而不能简单地将其理解为仅是一部预算编制法。应当从这个角度对第41/83号法令《预算纲要法》进行修改。

澳门；基本法；预算；监督

澳门回归后财政总量持续增长，而随着财政总量的增长，尤其是近一二年来，有关如何加强立法会对政府的财政监督，一直是澳门社会各界关注的焦点。然而，在预算的具体编制与执行上，澳门特别行政区还缺乏一部与澳门基本法有关规定及其精神配套的财政预算法。现在有关预算的编制与执行，仍沿用制定于30年前的第41/83/M号法令《订定有关本地区总预算及公共会计之编制及执行，管理及业务账目之编制以及公共行政方面财政业务之稽查规则》，即所谓的《预算纲要法》。修改该法令，成为立法会进一步对政府加强财政监督的必要举措。

有关澳门财政预算制度的研究，法学界已经发表的论文很少。个别的论文，如罗晓京先生的《澳门财政预算制度分析》，关冠雄先生的《预算公开的法律基础和现实意义》①等，皆侧重于现有制度具体运作情况的介绍，尚较少从澳门基本法的角度，探讨财政预算法的修改等问题。本文试图结合澳门基本法的有关财政预算和决算的规定，探讨澳门财政预算法的修改原则，进而提出《预算纲要法》修改的具体框架，以图达到抛砖引玉的效果。

一、财政预算和决算的概念

预算制度的起源，通常认为源于英国，预算在英文中是“budget”②。原是指钱袋革囊，英国财政大臣出席议会财政法案的时候，常将各项文件放在皮袋中，该词在18世纪逐渐演变为专指财政收支计划书，而由各国纷相引用，成为国家财政预算的专有名词［1］。财政预算是政府活动计划的一个反映，是政府对未来一定时期内收支安排的预测与计划。预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指针，从而通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于社会的监督之下。财政决算，是根据年度预算最终执行结果编制的会计报告。财政决算可以检查和总结财政预算的执行情况。

财政问题之所以成为一个宪法问题，是因为政府本身不是生产经营组织，一般不创造收入，政府必然要向人民要钱。因此，正是围绕着“钱”，政府与人民形成了两种性质不同的关系：不经人民的同意而取其钱者，不经人民的同意而用其钱者，便是专制政府；经人民的同意而取其钱用其钱者，便是民主政府［2］。这就是说，政府提出的财政预算和财政决算都要经过议会审批或审议，政府在一个财政年度内的收支状况的计划及其执行情况要接受社会的监督。

因此，世界绝大多数国家将预算制度写进宪法或宪制性法律。预算在宪法中的位置主要有以下几种方式：一是在国家机关章节中规定。二是在专门的财政章节中规定。三是在国家机关章节和财政章节中共同规定［3］。澳门基本法的规定主要采用了第二种方式，即既在第四章第一节行政长官、第二节行政机关、第三节立法机关里有所规定，又在第五章经济里有所规定。澳门基本法对财政预算制度和其他财政制度的规定是比较详细和明确的。

第一，澳门特别行政区保持财政独立。澳门基本法第一百零四条第一款规定，“澳门特别行政区保持财政独立。”这是我们理解整个澳门特别行政区财政预算和决算制度的基础性规定。这个规定说明，澳门特别行政区保持独立的财政和税收制度，不纳入国家统一的财政管理和税收征收体制，由特别行政区自行进行管理，自行配置和利用特区内部的资源和财力，并由特别行政区自行决定有关支出［4］。因此，澳门基本法第一百零四条第二款规定，“澳门特别行政区财政收入全部由澳门特别行政区自行支配，不上缴中央人民政府。”该条第三款规定中央人民政府不在澳门特别行政区征税。另外，澳门基本法第七条规定，“澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有，由澳门政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收入全部归澳门政府支配。”财政独立还意味着必须实行独立的税收制度。因此，澳门基本法第一百零六条规定，“澳门特别行政区实行独立的税收制度。澳门特别行政区政府参照原在澳门实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。专营税制由法律另作规定。”

第二，澳门特别行政区自行制定财政预算和决算。既然澳门特别行政区实行财政独立，这就意味着澳门特别行政区有权自行制定财政预算和财政决算。因此，澳门基本法第七十一条第（二）项规定立法会审核通过政府提出的财政预算案，审议政府通过的预算执行情况报告，第（三）项规定立法会根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务。第六十四条第（四）项规定政府编制并提出财政预算、决算。第五十条第（三）项规定由行政长官签署立法会通过的财政预算案，并将财政预算、决算报中央人民政府备案。

澳门基本法规定澳门立法会审核通过政府提出的财政预算案，审议政府通过的预算执行情况报告，并根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务。这些规定与香港基本法有较大的不同。香港基本法第七十三条第（二）、（三）项规定，立法会“根据政府提案，审核、通过财政预算”，“批准税收和公共开支”。香港回归前，港英政府的财政预算案，通常都要提交香港立法局审议通过，经港督批准后成为正式法案。而澳门回归前，财政预算案无需澳门立法会批准，财政决算仅提交立法会省览过目。至于税收，当时港澳两地有关法律都规定需要立法局或立法会通过［5］。因此，两部基本法根据回归前的财政制度，作了不同的规定。《澳门组织章程》还规定立法会有权核准总督按照法律规定借入或借出款项，进行其他信用活动③。澳门基本法因此规定以政府名义对外承担的债务，应由立法会批准。

立法会审核通过财政预算案就需要立法会对财政预算案进行表决。而财政预算的执行情况报告，澳门基本法规定立法会的权力是“审议”。澳门回归后，当立法会收到政府提出的预算执行情况报告时，就由其负责有关工作的委员会就预算执行情况报告编制意见书，立法会主席收到该委员会的意见书后，在十五日举行全体会议进行表决。表决采用决议形式④。

第三，澳门特别行政区的财政预算必须以量入为出为原则。澳门基本法第一百零五条规定，“澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则。力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”这就为澳门特别行政区财政预算案的编制、审核与通过提供了基本原则。这个原则就是要做到大体上收支平衡，要看有多少收入，再来决定支出多少，避免赤字财政，以致出现经济动荡与货币贬值的现象。

第四，澳门特别行政区的财政预算和决算必须报中央人民政府备案。澳门基本法第五十条第（五）项规定行政长官签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案。将预算决算报中央人民政府备案，这是与澳门特别行政区的法律地位相一致的，也是行政长官向中央人民政府负责的一种表现具体形式。

第五，澳门特别行政区的财政预算案必须由立法会通过，如果立法会未通过政府提出的财政预算案，这就说明行政与立法在财政预算案上存在重大分歧。澳门基本法规定了对这个重大分歧的解决方法，即由行政长官解散立法会，以及由重选的立法会迫使行政长官辞职。

澳门基本法第五十二条规定，立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会。行政长官在解散立法会前，须征询行政会的意见，解散时应向公众说明理由。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。第五十四条第（三）项规定因立法会拒绝通过财政预算案或关系到澳门特别行政区整体利益的法案而解散立法会，重选的立法会仍拒绝通过所争议的原案，行政长官就必须辞职。澳门基本法还规定了立法会在未通过政府提出的财政预算案时的临时解决措施。澳门基本法第五十三条规定，“澳门特别行政区行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款。”

二、预算案的编制、提出与审核通过

财政预算涉及到人民与政府的关系，而人民往往是通过当地的民意代表机关来代表的，在具体的制度运作上，财政预算主要涉及政治体制中的行政与立法的相互关系。这还要表现在行政部门负责编制财政预算、向立法部门提出财政预算并获得审议通过。如果预算案未获通过，就会引起行政与立法的严重冲突及斗争，甚至导致政局不稳。财政预算纲要法的修改，应当站在这样的高度看待问题。

（一）预算案的编制

澳门基本法第六十四条第（四）项规定政府编制并提出财政预算、决算，第五十条第（十四）项规定行政长官批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议。这就明确了财政预算由政府编制，以及由行政长官批准后向立法会提出。

关于预算案的编制，第6/2006号行政法规《公共财政管理制度》第十二条（澳门特别行政区财政预算的编制）规定：（1）澳门特别行政区财政预算应以综合形式编制及提交，并可特别细分项目以详细说明；（2）享有财政自治权的部门及机构，其预算须按权责发生制会计制度编制，并列入澳门特别行政区财政预算；（3）以综合形式编制澳门特别行政区财政预算的规则，以及编制其细目的规则，须由行政长官以公布于《澳门特别行政区公报》的批示订定。

2009年8月31日政府公报刊登了第324/2009号行政长官批示《核准〈澳门特别行政区财政预算的组成、内容及编制规则〉及〈澳门特别行政区总账目的组成、内容及编制规则〉》，该批示被第121/ 2011号行政长官批示废止。根据第121/2011号行政长官批示第六条（预算的筹组）规定，（1）澳门特别行政区财政预算的编制由财政局负责统筹、协调和汇编；财政局负责制定有关预算筹组的各项格式、要求和指引；（2）各公共行政部门及机构每一财政年度的预算提案，经有权限实体核准后须提交予财政局；预算提案应说明其活动的主要及次要计划，作为预算的依据；（3）每一财政年度预算筹组的日程，透过行政长官批示公布。

根据这些规定，关于财政预算案的具体编制过程，是在每年的年中（5月或6月），特区政府透过行政长官批示，正式定出准备翌年度政府施政方针、预算和行政当局投资与发展开支计划的日程表，并着手编制财政预算⑤。

（二）预算案的提出

澳门基本法第六十四条第（四）项规定政府编制并提出财政预算，第七十一条第（二）项规定立法会审核、通过政府提出的财政预算案。第七十五条规定凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。这就是说，财政预算案只能是政府向立法会提出，议员不能也无法向立法会提出增加或减少财政预算费用的议案。

立法会在细则性审议政府提出的财政预算案时，可以要求政府派出代表列席立法会，并对有关预算问题作出解释和说明，议员也可以提出自己的意见和建议。

（三）预算案的审核通过

议案通常被认为分为普通议案和立法议案。立法议案是指具有法律性质的议案，即法案，通过后即我们通常所说的法律，普通议案则是指解决特定问题的议案，如人事任免与财政预算等［6］。不过，澳门立法会在审核政府提出的财政预算案时，是以立法程序进行的，立法会议事规则也没有规定特别的财政预算案审议程序。

预算案因此是以法案的形式出现的，澳门特别行政区政府向立法会提出财政预算案，被称为《××年财政年度预算案》法案，立法会主席则根据议事规则予以接纳。其后，上述法案要在立法会全体会议上经引介以及进行一般性讨论及表决，并需要获得一般性通过。一般性通过后，立法会主席透过批示，将有关细则性审议交给其所属的常设委员会，并要求在一定期限内完成审议工作和提交意见书。细则性审议完成后，最后需要在全体大会上进行细则性讨论和表决。通过后由立法会主席签署后，再送行政长官签署⑥。财政预算案通过后，报中央人民政府备案。

（四）预算案未通过的情况

政府提出的财政预算案，如果立法会拒绝通过，这就说明行政与立法出现了重大分歧，发生了宪政危机。澳门基本法规定了如下解决方案：第一，行政长官可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款；第二，政府与立法会进行协商，如果协商不能取得一致意见的，则由行政长官解散立法会；如果重选的立法会再次拒绝该财政预算案的，行政长官则必须辞职。

澳门基本法规定行政长官在解散立法会时须向公众说明理由，而且在其一任任期内只能解散立法会一次。澳门基本法第五十二条规定了行政长官解散立法会的两种情况：（1）行政长官拒绝签署立法会再次通过的第五十一条所指的法案；（2）立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案。如果行政长官在其一任任期内已经解散过立法会一次，那么，当政府向立法会提出的财政预算案被立法会拒绝通过时，澳门基本法要求行政与立法进行协商，由于行政长官不能再行使解散立法会的权力，在这种情况下，政府的预算案主要按照立法会提出的协商意见进行修改。这也是“行政与立法互相配合又互相制约”的政治体制设计原则的具体体现。

三、财政预算法的修改原则

《预算纲要法》的制定首先要遵循预算的基本准则。比较世界各国的宪法或宪法性法律，预算的原则包括法定性原则、年度性原则、完整性原则、平衡性原则和公开性原则［3］。澳门立法会在通过有关预算时亦应当遵守这些基本原则。

（一）预算法定性原则

预算法定性原则通常包括三层含义：（1）预算必须经过法定机关批准，而且一经批准，即具有法的效力。这一机关通常就是议会。（2）议会以立法程序批准。（3）预算的主体、内容、程序、时间等必须由法律事先加以规定，预算的编制、审核、执行、变更、调整、决算等整个预算过程必须依法进行，否则就要承担相应的法律责任。

第41/83/M号法令《预算纲要法》第十一条（预算命令）第1款规定，“本地区总预算须透过法令予以执行，且须于预算所指之经济年度开始时执行。”⑦澳门回归前实行双规立法体制，总督制定的法令与法律具有同等效力，澳门回归后，行政长官不再制定法令，而代之以制定行政法规，行政法规的效力低于立法会通过的法律。预算法定性原则要求必须是由作为立法机关的立法会审核通过预算。

（二）预算年度性原则

预算年度性原则，即预算应按财政年度编制和审批，不应对本财政年度之外的财政收支作出任何事先的规定。财政年度是预算收支起止的有效期间，是编制和执行预算所必须依据的法定时间期限，通常以一年为标准。财政年度分为历年制和跨年制。历年制是指从1月1日起到12月31日止。跨年制则包括多种情况，如4月1日起到翌年3月31日的4月制、7月1日起到翌年6月30日的7月制等。如美国采用10月制，即从10月1日起到翌年的9月30日止［7］。

第41/83/M号法令《预算纲要法》第三条规定就规定了预算年度性原则，“本地区总预算属年度预算，而经济年度与历年一致”。这就说明澳门的财政年度采用历年制。

（三）预算完整性原则

预算完整性原则，要求预算包括全部财政收支，完整地反映以政府为主体的全部预算活动。第41/ 83/M号法令《预算纲要法》第四条规定了单一性及整体性原则：“一、本地区总预算属单一性，列明一切收入及开支，包括自治机关及自治基金组织之收入及开支，但此等收入及开支之详细说明则另行公布。二、如有需要，行政当局投资与发展开支计划得列入特别预算内，但须依照该计划之性质分类列明有关收入及开支。”

（四）预算平衡性原则

预算平衡性原则是指在一个财政年度里，政府的预算收支应保持平衡。第41/83/M号法令《预算纲要法》第五条规定了平衡原则：“一、本地区总预算应预测负担一切开支所需之资源。二、普通收入不得少于普通开支。”澳门基本法第一百零五条规定，“澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”第41/83/M号法令《预算纲要法》规定的平衡原则，与澳门基本法第一百零五条的规定不完全一致，有必要将澳门基本法第一百零五条的规定及其精神写进将来的预算法。

（五）预算公开性原则

预算公开性是指预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，使公众了解财政收支情况，接受公众监督。预算的公开性原则在“一国两制”框架下，不仅仅是指预算向本澳社会及市民公开，而且还要向中央人民政府公开。澳门立法会通过的预算案是以法律的形式通过和公布的，立法必须是公开的，而且法律的生效，则必须经过公布程序。向中央人民政府公开，就是指澳门基本法规定的财政预算必须经立法会审核通过，立法会审核通过后必须由行政长官签署，并报中央人民政府备案。

四、澳门《预算纲要法》具体运行过程中的问题分析

《预算纲要法》公布在1983年11月21日宪报上，其中文标题为《订定有关本地区总预算及公共会计之编制及执行，管理及业务账目之编制以及公共行政方面财政业务之稽查规则》。

此后，该法令分别经第49/84/M号法令、第61/ 86/M号法令、第22/87/M号法令及第6/2006号行政法规修改。第6/2006号行政法规由行政长官制定并颁布，其标题为《规范公共财政管理制度》，对澳门特别行政区所有公共行政部门（包括享有行政或财政自治权的部门及机构）的财政活动的管理、监察及责任作出了规范。该行政法规还宣布废止了第41/83/ M号法令《预算纲要法》第十九条、第二十七条至第三十三条、第三十七条、第三十九条及第四十条。

立法会的几任主席都指出《预算纲要法》的修改问题。曹其真主席在其《立法会主席十年工作情况的总结报告》里指出，“立法会对政府的财政监督仍然相对薄弱，对政府收支状况以及重大公共工程的开支监督因没有有效机制而无法进行”，“回归后虽经立法会多次呼吁尽快制定符合基本法需要的预算法律制度，但至今仍缺乏这一必要的制度，致使立法会在某种程度上无力对政府财政的运用进行有效的监督制约”，“尽快制定符合基本法需要的预算法，以消除现行制度中的弊端，并由此强化立法会的批准监管力度，是一项当务之急。”⑧刘焯华主席在卸任后接受记者采访时说：“目前澳门政府只需立法会通过财政预算总数，在执行过程中可以不经立法会直接修改预算，将一个项目预算经费挪到位另一个项目，只要总数不变。所以，应该要修改预算纲要法”⑨，并指出，“目前政府花钱未能精打细算甚至大手大脚的问题比较突出”，“预算纲要法非改不可”⑩。澳门特区政府经济财政司谭伯源司长亦多次表示，要研究设立储备制度，并将完善整个财政纲要法，并承诺在新一次修订预算纲要法中，政府会配合立法会审核预算的工作，包括加强预算事前制订、年中介绍及事后审核等，政府有决心加强预算及执行透明度，让公众了解政府开支（11）。

第41/83/M号法令《预算纲要法》，即《订定有关本地区总预算及公共会计之编制及执行，管理及业务账目之编制以及公共行政方面财政业务之稽查规则》，存在以下几个突出问题：

第一，该法令是建立在《澳门组织章程》的基础上，与澳门基本法有关规定及其精神不完全一致。澳门组织章程第十六条第1款e）项规定总督有权管理当地财政，第三十条第1款g）项规定立法会有权截至每年12月15日，核准行政当局按照总督为着翌年而作的建议，征收收入与支付公共开支，且在有关许可的法规内，订定编制与执行预算应遵守的原照和标准，第30条第2款b）项规定立法会尚有权限省览当地每一经济年度的账目，该等账目应附同有权限审议的实体倘能编成之报告书，连同其他必需的参考数据，截至下年度12月31日为止一并送阅。《澳门组织章程》第四章还专设“财政”一章，其中第54条规定澳门地区有本身的资产及负债，根据法律规定须对其行为及合同所引致的债务与义务负债，而总督有处置其财产与收入的权限，第五十六条第1款规定当地财政受根据法律订定的计划而编制的本身预算册管制，第五十七条第1款规定根据法律规定，预算册应每年编制及由总督命令施行，等等。根据《澳门组织章程》的有关规定，第41/83/M号法令主要规定澳门本地区总预算的编制及执行问题、澳门本地区公共会计、管理账目及营业年度账目的编制问题，以及澳门公共行政领域的财政活动的内部监察问题，没有涉及到政府与立法会的关系（12）。1999年10月31日全国人大常委会在审查澳门原有法律时，就宣布过第41/83/M号法令的第10条第1款和第二十一条第2款因抵触基本法而无效（13）。

第二，有关财政预算制度的法律规范散乱。第41/83/M号法令《预算纲要法》已经历时30年。除了第41/83/M号法令外，还有第6/2006号行政法规修改《规范公共财政管理制度》，以及第121/2011号行政法规《澳门特别行政区财政预算的组成、内容及编制规则》，以及有总督的批示，行政长官批示和经济财政司司长的批示，等等。如强制使用澳门币作支付信用卡及类似工具之付款的第16/95/M号法令、将本地区总预算之结算及收入有关款项之小数凑成整数的第57/87/M号法令、订定采用支票作为一般缴付政府收入规则的第3/82/M号法令（后经第58/98/ M号法令修改），等等，以及大量的行政长官批示和经济财政司司长批示［8］。而且，第6/2006号行政法规还宣布废止第41/83/M号法令的部分条款，这不仅不符合传统的法律位阶理论，而且因为财政预算涉及到行政与立法的关系，财政预算的编制、提出和审核，是立法监督行政的重要方式，所以应该由监督者修改监督的法律，而不是由被监督者修改监督自己的法律。有必要在整合这些不同层次的法律规范的基础上，制定一部统一的预算法。

第三，预算约束软化。根据目前运行的预算制度，澳门特别行政区政府在执行已经立法会通过的财政预算的过程中，在不涉及预算总开支的前提下，可不经立法会直接修改预算，即可以追加或登录在开支项目的拨款，以开支项目中的剩余拨款作抵销，也可以经行政长官批准，修改载于享有财政自治权的部门及机构内本身最初的预算的收入及开支总额。这样就容易造成预算项目之间的互相挪用及重大工程项目追加拨款的约束无力。

如由2003年开始研究兴建的澳门凼仔北安码头，原计划在2007年初竣工，后至2013年完成。期间项目设计三易其稿，总建筑面积由原来10万平方米增加三倍多，造价亦由最初预算的5.83亿多元提高5倍，至32.8亿多元（14）。又如澳门大学横琴新校区在2010年4月最初估算时的金额为58亿澳门元，其后因设计要求出现调整、汇率变动及通胀等因素，需于2011年11月订定98亿澳门元的总预算上限。然而，整个新校区项目的预计投资除了工程费用外，尚包括顾问咨询、基础建设、工程监理及质量控制等其他建设相关开支，总金额超过102亿澳门元（15）。

重大工程项目不断追加拨款，不仅说明政府在规划大型基建工程时估算整体开支的意识不足，也说明立法会对财政预算的监管力度有待加强。立法会贺一诚主席指出，“政府涉及数千万元的重大开支会交立法会审议，但预算批准后，项目之间的挪用就成为最大漏洞，超支难以控制。过去两位主席再三强调专款专用，预算不足可再向立法会申请，不可以挪用，只要规定一个项目用一个资金，问题将迎刃而解。”（16）

立法会审核通过2014年财政年度的预算案的过程中，政府针对议员多年来提出完善《预算纲要法》的意见和要求，介绍了有关预算纲要法的修改内容，并宣布预计在2014年年底开展立法程序。这些内容包括以下几个方面：（1）对《预算纲要法》的“单一性及整体性”原则重新作出定义，以克服将采用现金收付制会计制度的“政府一般综合预算”与采用权责发生制的“特定机构汇总预算”直接相加所可能带来的缺陷与弊端；（2）在维持现金收付制会计制度的基础上，由单式记账法改为复式记账法；（3）按收入的来源及开支的性质，就部分现时沿用的经济分类作重新整理及编排，并将所有经济分类分为“外部”及“内部”使用；（4）将会取消自治机构的第一补充预算，以控制预算开支不得超过立法会通过的预算开支上限；（5）禁止以某一公共部门预算拨款作抵消，以用作追加另一公共部门的预算，同时也禁止同一公共部门预算的不同章节之间的预算调拨；（6）行政当局投资与发展开支计划（PIDDA）预算/开支的监管，在编制预算时，就公共部门估算大型工程、或有投资性质的预算，按项目群（Programs）分类预算；（7）备用拨款设订1%至3%的法定金额，用以承担当年预算执行中的突发公共事件、重大政策调整增加的开支，以及其他难以预见的紧急或拨款不足且不得拖延的开支（17）。

财政问题是澳门基本法上的重要问题。财政预算的编制与提出、审核与通过，涉及到政府与立法会的关系，涉及到政治体制里行政主导原则、行政与立法互相配合又互相制约原则的具体运作。在下一步探讨修改澳门特别行政区第41/83号法令《预算纲要法》的过程中，应当注意：

第一，预算法在性质上应该是一部预算监督法，而不能简单地将其理解为仅是一部预算编制法。第41/83/M号法令《预算纲要法》的修改工作应当围绕此问题而展开。而且，澳门特别行政区预算制度应当在澳门基本法的有关规定及其精神上重新确立。

第二，预算纲要法的修改原则应当遵循预算法定性原则、预算年度性原则、预算完整性原则、预算平衡性原则和预算公开性原则。第41/83/M号法令《预算纲要法》目前还没有完全符合这些原则的要求，尤其是预算平衡性原则，应当按照澳门基本法的有关规定及其精神重写。

第三，澳门特区政府在立法会审核通过2014年财政年度的预算案的过程中，提出了7点修改内容，主要侧重于预算案的编制方面，属于枝枝节节的修改。应当从一个更高的角度，从澳门基本法的有关规定及其精神出发，对财政预算法作大的修改。有关财政预算案的编制原则可以写在该法，而预算案的具体编制方法和程序，可以由行政法规去规定。

第四，第41/83号法令《订定有关本地区总预算及公共会计之编制及执行，管理及业务账目之编制以及公共行政方面财政业务之稽查规则》，即我们通常所说的《预算纲要法》，其法律结构包括第一章预算，第二章公共会计，第三章管理账目及营业年度账目，第四章监察及责任，第五章最后过渡规定。其中第一章预算包括第一节预算规则及原则，第二节预算之编制，第三节预算之执行，第四节预算之修正及执行；第二章公共会计包括第一节公共会计之规则及原则，第二节开支之记账，第三节资金之提取；其余章没有分节。可以参考我国预算法有关章节的安排（18），并根据澳门基本法确立的财政预算制度，可将第41/83号法令的法律结构修改为：第一章预算规则和原则，第二章预算案的编制、提出和审议，第三章预算执行，第四章预算调整，第五章决算，第六章监察及责任，第七章其他，并围绕上述章节展开具体条文的修改。

注：

①罗晓京《澳门财政预算制度分析》发表于《港澳经济》1998年第7期和第8期上，关冠雄的文章是在参加国家预防腐败局组织的一个学术研讨会上发表的，侧重于介绍。

②中国古代称“制用”。见《中国大百科全书》（政治学），中国大百科全书出版社，1992年，第462页。

③《澳门组织章程》第30条。

④见立法会议事规则第154条。亦可参考第1/2011号决议《审议〈2010年度预算执行情况报告〉》，其内容为独一条：“通过澳门特别行政区立法会第二常设委员会就《2010年度预算执行情况报告》所编制的第4/IV/2011号意见书”。

⑤如以2010年为例，根据行政长官的批示，预算的准备日程为：（1）至2010年6月28日，财政局将用作编制2011年财政年度特区总预算提案的格式，包括有关“行政当局投资与发展开支计划”之资料，连同有关的填写指引一并寄予各部门；（2）至2010年7月16日，经有权限实体审核后，各个部门填写2011年财政年度开展的“行政当局投资与发展开支计划”之资料送交财政局；（3）至7月30日，各个部门连同上述已填妥的格式（不包括“行政当局投资与发展开支计划”之格式），向财政局递交获监督实体一般性批准的预算提案；（4）至7月30日，财政局向土地工务运输局送交由各机关提供的提案数据，该数据关乎由土地工务运输局施行和/或跟进的工程、研究、计划或方案；（5）至8月16日，土地工务运输局分析各机关交来的各项提案，以便确定评估成本、施工期及参与方式，并送交财政局一份总提案，该提案包括实施条件，特别是预估之施工阶段；（6）至9月6日，财政局呈交为订定2011年度澳门特别行政区预算提案的开支和收入总值、按经济分类编号分列每章的总负担之建议；（7）至9月17日，财政局告知关于载于2011年澳门特别行政区预算各部门及各自治机构所能得到的“公营部门——转移”金额的最后决定；（8）至10月8日，各部门及自治机构的权限机关核准预算草案并呈具监督权限的实体根据行政长官既定指引审议该预算案，以及送财政局听取意见；（9）至10月29日，向行政长官呈交2011年财政年度预算案、政府施政方针计划、行政当局投资与发展开支计划（PIDDA/ 2011）及澳门特别行政区综合预算（OR/2011）。见关冠雄：《预算公开的法律基础和现实意义》，来源国家预防腐败局网站。

⑥见澳门立法会第1/1999号决议《立法会议事规则》（经第1/2004号决议和第2/2009号决议修改）第四章“程序”第一章“立法程序”，条文第一百零一条到一百三十四条。

⑦第41/83/M号法令原第二十一条第2款还规定，“如本地区总预算之总开支增加，则透过法令修正预算。”该款已被第1/1999号法律《回归法》第三条和附件三所废止。

⑧曹其真.立法会主席工作情况的总结报告［EB/OL］.见澳门特别行政区立法会网站http：//www.al.gov.mo/download/ Balanco-c.pdf.2014-11-01.。

⑨从政三十载退下火线刘焯华指有得有失［N］.现代澳门日报，2013-8-22.

⑩澳门立法会主席刘焯华：预算纲要法非改不可［N］.南方都市报，2013-8-22.

（11）谭伯源：将研究设储备制度以完善财政预算纲要法［EB/ OL］，中国新闻网http：//www.chinanews.com/ga/cjxw/news/ 2007/10-17/1051202.shtml.2007-10-17，及“财爷谭伯源：减税、补贴纾缓居民生活压力”［N］.南方都市报.2013-11-26.

（12）澳门回归前，财政预算编制程序从澳门总督发布总预算编制批示开始，一般安排在财政年度的下半年，可分为以下几个基本步骤：1.编制的研究及准备。澳门财政预算编制的研究及准备由财政司会同经济司、统计暨普查司及货币暨汇兑监理署组成专门工作小组，在社会暨预算政务司的领导下开展工作。2.公共部门上报新财政年度工作计划及开支提案。总预算涉及的各个部门根据财政司的报表和要求，提交所需资料及有关解释。3.各级预算通过财政司汇总协调。财政司必须根据澳督施政方针草案、各部门的开支提案、投资发展计划纲要以及预算编制工作小组对新财政年度收入规模的预算，拟定新财政年度的总预算。4.总预算的综合平衡效果审议。财政司向立法会提交总预算草案前，必须检讨财政形势，并对各级预算的综合平衡效果作出测定。见余先予、刘瑞芳.略论澳门的财政税收法律制度。见［EB/OL］.http：//www.studa.net/shuiwu/ 060711/10400660.html.2004-10-31.

（13）见全国人大常委会《关于根据中华人民共和国澳门特别行政区基本法第145条处理澳门原有法律的决定》（1999年10月31日）。

（14）澳门北安码头十年仍然未完工预算增加五倍［A］.2013-7-18，星岛环球网，及见澳门特别行政区审计署审计报告：《丹仔北安码头的扩建规划设计及财务安排》，2013年7月发布。

（15）审计署专项报告踢爆建设办“估”横琴校区建设费、差距离谱近倍埋尾超102亿［N］，现代澳门日报，2013-1-15，及见澳门特别行政区审计署报告：《横琴岛澳门大学新校区建设费用估算》，2013年1月发布。

（16）新届立法议员昨就职［N］.澳门日报，2013-10-17.

（17）澳门立法会第二常设委员会有关《2014年财政年度预算案》的第1/V/2013年意见书，见澳门特别行政区立法会网站。

（18）我国2014年修正的预算法，其法律结构安排如下：第一章总则、第二章预算管理职权、第三章预算收支范围、第四章预算编制、第五章预算审查和批准、第六章预算执行、第七章预算调整、第八章决算、第九章附则。

［1］许志雄等.现代宪法论［M］.台北：元照出版，1999.361.

［2］蒋劲松.议会之母［M］.北京：中国民主法制出版社，1998.666.

［3］张献勇.预算立宪制度比较研究——一个文本比较分析的视角［A］.2008年中国法学会宪法学研究会年会论文.

［4］肖蔚云主编.一国两制与澳门特别行政区基本法［M］.北京：北京大学出版社，1993.307.

［5］杨静辉，李祥琴.港澳基本法比较研究［M］.北京：北京大学出版社，1997.327.

［6］北京大学法学百科全书（宪法学行政法学卷）［M］.北京：北京大学出版社，1999.654.

［7］王广辉.比较宪法学［M］.武汉：武汉水利电力大学出版社，1998.395.

［8］关冠雄.预算公开的法律基础和现实意义［EB/OL］.http：// www.ptlz.gov.cn/lltt/20100914/00083.shtml.2010-09-14.

【责任编辑：来小乔】

A Study on How to Revise Macau Budget Outline Law

WANG Yu
（One Country Two Systems Research Centre，Macau Polytechnic Institute，Macau）

The Macau Special Administrative Region（SAR）is badly in need of a budget law in accordance with the provisions and spirit of the Basic Law of Macau.The current Budget Outline Law，，was drawn up in 1983.It is obvious that legislation lags behind in this regard.There is a social consensus that the budget law needs revision，and the Macau SAR government has therefore proposed seven suggestions.The budget law is essentially a budget supervising law，involving the relationship between administration and legislation in Macau’s political system，and thus cannot simply be interpreted as a budgeting law.should be revised from this perspective.

Macau；basic law；budget；supervision

D 921.9

A

1000-260X（2015）03-0050-08

2014-07-15

王禹，法学博士，澳门理工学院一国两制研究中心副教授级研究员，从事宪法和基本法研究。