建设占用耕地的耕作层剥离与再利用模式研究

廖 莎，肖 海

（湖南省第二测绘院，湖南 长沙 410119）

耕地质量建设与管理是落实最严格的耕地保护制度的重要内容，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，也是各级国土资源部门的重要职责和任务。

1 耕作层剥离再利用及国内外实践经验

土壤是历经漫长年代演化而来的宝贵物质资源，是农业生产必须的物质要素。非农建设在占用耕地的同时，也对优质土壤的耕作层进行了毁灭性破坏，而土壤耕作层是土壤中的精华，如何合理利用非农建设用地的耕作层是当前耕地质量保护中最迫切的问题。将被占用耕地耕作层的土壤剥离并合理利用，对有效保护耕地资源，提高补充耕地质量，保护生态环境，促进农业增产和农民增收都具有十分重要的意义。目前，标准农田建设中因土地平整而耕作层破坏的新造农田、宅基地整治中新造的耕地、土层瘠薄的低丘缓坡改造、中低产田改造等均需大量的客土进行土壤改良。据测算，土壤肥力较高的耕作层厚度一般为20cm左右，一亩土地的耕作层总重量为150t左右，将耕作层挖掘、并搬运至指定位置，其工作量不是很大，对建设单位的建设成本增加有限，而对培育地力、发展农业生产作用重大。

（1）国外耕作层土壤剥离实践及其特征。发达国家早在20世纪初即着手进行矿山环境治理的科学探索，而到了20世纪中叶已有不少国家制订了涉及表土剥离和再利用的环境控制法规。如澳大利亚从1980年开始组织对开采矿区进行大规模复垦，1997年形成了“最佳实用采矿环境管理”系统，出版了用于指导矿山生态环境保护、复垦和管理的系列手册，要求采矿活动结束时，此前剥离的表土要放回以准备栽植植被。美国于1997年出台了《露天采矿管理与复垦法》，要求在露天采矿过程中要合理搬移表土并在其他地方存贮起来，待矿产资源开发活动结束后及时复原矿区地表。国外在表土剥离和再利用的研究和实践方面呈现较为一致的特征，主要表现在：强化行政手段建立成熟的管理体制、规范表土剥离程序、健全完善相关法律体系、娴熟应用各种经济手段、不断创新表土剥离技术及表土剥离的生态化特征日益明显等方面。

（2）我国耕作层土壤剥离利用主要做法及经验。我国建设占用耕地耕作层土壤剥离工作始于20世纪80年代末，历经20余年的探索与实践，积累了一定经验。1998年，吉林省在长余高速公路建设中首次进行了取土场表土剥离复垦。长余高速全线共设了35个取土场，总占地328.4667hm2，有关部门与施工单位签订了复垦协议，施工单位缴纳复垦保证金，由国土部门负责监理。由于设计了严密的复垦方案，采用工程和生态复垦等多种方式，复垦面积达到79.2%，仅这一个项目就为沿线农民留下了近266.6667hm2肥沃土地。2006年6月起，在国家部委的支持下，重庆市和湖北省在三峡库区139～175m水位线实施了两期移土培肥工程，移土培肥工程将三峡水库即将被淹没的优质耕（园）地的耕作层土壤剥离转移到交通便利、海拔＞182m、距库岸一定距离内的瘠薄耕（园）地上。重庆三峡库区移土培肥工程共涉及巴南区、渝北区、长寿区、开县、奉节县和巫山县等12个区县，工程项目取土面积4153.80hm2，取运土总量 871.89万 m3，覆土面积 7647.45hm2；同时配套了坡改梯项目19个，实施规模达5907.78hm2，初步探索了一套工程选点、实施和管理的方法。2012年初，贵州省对开展非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作进行了部署，明确了剥离、存储、利用、监督管理、资金落实、奖惩措施等内容。目前，该省有16个县（市、区）开展耕作层剥离利用试点，其中5个县（市、区）实质性开展了剥离利用工作，完成剥离面积111.496hm2，产生土方32.29万m3，改良耕地36.5733 hm2。

2 湖南耕地资源现状及耕作层利用潜力

（1）耕地资源现状。湖南人均耕地少、相当部分耕地质量不高、耕地后备资源不足，耕地保护形势仍十分严峻。作为农业大省，人均耕地为0.06hm2（0.9亩），仅为全国人均耕地（1.52亩）的59.2%，不到世界人均水平的20%。湖南二次土地调查主要数据显示，湖南耕地413.50万hm2（6202.5万亩），占全省土地总面积的19.5%。湖南全省部分耕地位于最高洪水位控制线范围内或25度以上陡坡，其中一些需要根据国家退耕还林、还湿和耕地休养生息的总体安排作局部调整；长株潭地区、湘南地区有部分耕地受到中、重度污染，不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏，已影响正常耕种。

（2）农用地整治潜力。农用地整治主要是通过完善田间道路、田坎归并、零星土地的开发利用，增加有效耕地面积，提高耕地质量，加大耕地产出。本次潜力分析依据《湖南省土地利用总体规划（2006～2020年）》和《湖南省土地整治规划（2011～2020年）》成果，湖南省现有农田待整治面积为256.53万hm2。据2006～2010年湖南省农用地整治项目统计分析，建设总规模达到14.64万hm2，通过扣除2006～2010年已实施项目面积后，分析得出2011～2020年，湖南省待整理面积为241.89万hm2。对各市州新增耕地潜力的分析，湖南省农用地整治新增耕地总潜力为11.13万hm2，根据相关统计分析，全省共有84.67万hm2的中低产田需要进行耕作层剥离再利用，平均覆土厚度20cm，共计需要耕作层土壤169340万m3。

（3）宜农后备土地资源开发利用潜力。根据湖南省耕地后备资源调查评价结果，湖南省土地开发一等地、二等地、三等地耕地后备资源潜力分别为 21138.78hm2、124344.92hm2、272554.61hm2，占全省耕地后备资源比重分别为4.64%、27.30%、59.85%。根据湖南省耕地后备资源调查数据统计，结合各县（市、区）土地开发平均新增耕地系数，得出全省各县（市、区）土地开发新增耕地潜力总计为36.84万hm2。我省共有455406.83hm2的土地需要进行耕作层剥离再利用，按平均覆土厚度25cm，共计需要耕作层土壤113851.71万m3。

（4）土地复垦利用潜力。根据《湖南省土地整治规划（2011～2020年）》成果，通过将全省2006～2010年土地复垦项目进行分析统计，从中选取损毁土地可复垦为耕地的，并扣除数据统计不齐全的相关项目，对85个项目进行统计分析，复垦规模为2025.47hm2，新增耕地达1189.16hm2，综合确定全省平均宜耕土地复垦新增耕地系数为58.72%。因全省可复垦为耕地的损毁土地面积为2.37万hm2，根据新增耕地系测算出湖南省新增耕地潜力为1.37万hm2。平均覆土厚度25cm，共计需要耕作层土壤5925万m3。

（5）农村建设用地整理利用潜力。根据《2009年湖南省土地利用变更调查分析报告》及湖南省各市州农村居民点面积，根据抽样调查，湖南省农村建设用地闲置率为10.00%。根据土地利用总体规划中有关土地整治、农村建设用地整治、土地开发与复垦项目的申报要求及条件，农村建设用地整治的净增耕地面积不低于项目区面积的60%，确定农村建设用地整治新增耕地比例为60%。根据农村居民点人均用地面积大小综合分析确定各市州农村居民点整治比例，进而得出我省农村居民点整治规模为81387.11hm2，平均覆土厚度20cm，共计需要耕作层土壤16277.42万m3。

3 湖南耕作层土壤剥离与再利用模式

耕作层土壤剥离与再利用是一项涉及部门广、工作量大，需要投入资金多的系统工程，实施可分为剥离、储存和再利用三个环节。

（1）耕作层土壤剥离的实施程序。①落实责任主体。耕作层土壤剥离工作的责任主体按照“谁占用，谁剥离”的原则，可将建设占用耕地耕作层的建设单位或个人确定为耕作层土壤剥离的责任主体。剥离土壤面积超过2hm2以上，可由县级国土资源局统一组织招投标确定施工单位，施工单位按照相关标准将剥离出来的耕作层统一运送至指定地点，交由县政府统一调配管理。②实地评估。任何单位和个人进行建设，需要占用土地的，其中涉及非农业建设项目确需占用耕地及其他农用地的，必须办理农用地转用为建设用地审批或土地征收审批程序。因此，省级国土资源管理部门在收到用地单位或个人报批申请后，可组织对所占用耕地及其他农用地的土壤质量、厚度、面积等情况进行评估。经评估适宜剥离的耕作层，均应剥离再利用。25°以上坡耕地耕作层不纳入剥离范围。③耕作层剥离方案制定。经国土部门会同农业部门的评估认定后，对于确实需要进行耕作层剥离的地块，省级国土部门可要求非农建设占用耕地的任何单位或个人在报批用地的同时，根据该宗地的质量情况，提交一份耕作层土壤剥离和再利用方案，并由国土部门组织相关专家进行评审。对于国土部门会同农业部门认定为不纳入剥离范围的地块，用地单位或个人需将国土部门会同农业部门出具的不纳入剥离范围地块的评估报告送省级国土资源管理部门备案后，方可办理农用地专用审批手续。④签订协议。工作方案评审通过后，建设用地单位或个人须与项目所在地政府签订《建设用地项目表土剥离协议》，该协议必须规定耕作层表土剥离的时间、剥离土壤送达地点；建设单位或个人在签订完《建设用地项目表土剥离协议》后还需向财政部门缴纳一定数额的耕作层剥离保证金，国土资源管理部门收到《建设用地项目表土剥离协议》和耕作层剥离保证金凭证方可下达耕作层土壤剥离和再利用工作方案的批复，建设单位或个人取得批复后，才能办理建设用地报批手续。⑤指导施工。在实施耕作层表土剥离时，可由国土部门会同农业部门组建一个专门的工作小组，负责现场耕作层土壤剥离的实施。在施工过程中，工作小组人员一经发现施工没有按《工作方案》设计执行，有权要求施工单位停工整改。⑥验收。建设用地单位完成耕作层表土剥离后，可向国土部门提出书面验收申请，国土部门接到申请后，安排专人验收并出具验收证明。建设用地单位凭验收证明办理建设项目施工许可证，并领回耕地耕作层表土剥离保证金。验收不合格的，限期整改，整改不合格的不退还其保证金。

（2）剥离土壤存储。剥离耕作层应就近集中统一堆放。具体堆放地点由县级人民政府确定，可将政府收储且近期不开发建设的土地、大型工程弃土场等作为临时存储场地。

（3）剥离土壤利用。将耕作层土壤剥离与土地整治项目建设相结合。主要是将耕作层土壤剥离与土地开发整理、土地综合整治、工矿废弃地复垦等项目结合起来，将剥离的优质耕作层土壤用于临近的土地整治项目，提升补充耕地质量，确保真正实现耕地“占优补优”。

4 资金筹措与保障措施

（1）资金筹措。①耕作层剥离费用：按照“谁用地，谁剥离”的原则，将耕作层剥离、存储管理所发生的费用纳入建设项目开发成本。②耕作层利用费用：耕作层剥离再利用工作将结合土地整治工作完成，耕作层利用费用将在土地整治资金中支出，积极争取省、州级土地整治项目资金。建设占用耕地耕作层剥离与再利用相关工作经费可由财政承担，按相关标准在耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费收入中提取，设立资金专户，实行集中统一管理，专项列支，接受财政监督和审计。

（2）行政保障措施。县级政府应加强统一领导、促进部门协调，建立由主要领导任组长、县相关部门组成的常设耕作层剥离再利用工作领导小组或办公室，实行全过程负责。县相关部门给予技术、资金等方面的支持，乡镇具体负责实施。国土、农业、林业、水利、交通、电力、城市规划、环保等部门要加强协调和配合，部门规划要彼此衔接，重大工程要统一论证，具体项目要尽可能组合配套。

（3）技术保障措施。建立土地后备资源数据库、耕作层剥离数据库、土地整治项目库等，以便于对建设项目耕作层剥离再利用进行高效的管理。加强交流与合作，学习借鉴先进技术和经验，加强对技术人员的业务培训，提高土地整治专业队伍素质。

5 效益分析及前景预测

（1）经济效益。耕作层土壤剥离与再利用工作的实施，切实保护了耕地资源，提高了项目区土地的产出率，保证农作物稳产、高产、增产，从而使经济效益大幅提升。一般情况下，培育新的耕作层土壤无论从技术上还是资金上成本都很高，而且需要的时间也很长，至少需要一至两年时间，如果采用建设占用耕地耕作层土壤剥离后搬运与再利用，不论从时间上还是经济上都更可取。

（2）社会效益。增加农民收入，推动农村经济发展。非农建设占用耕地耕作层剥离再利用结合土地整治项目实施，有利于农业产业结构调整，有利于土地流转，有利于发展现代农业、特色农业，有利于推进农业现代化、规模化进程，这对解决“三农”问题，促进农村经济的发展有着重要的意义。

（3）生态效益。非农建设占用耕地耕作层剥离再利用结合土地整治项目实施，95%以上的历史遗留损毁土地得到治理，100%的生产建设活动新损毁土地得到及时复垦，绿色矿山格局基本建立；形成良好的防护林体系，改善农田小气候，提高林木覆盖率，增强洪涝灾害抗御能力；通过土地整治和生态系统建设，提高农田的生物多样性保护功能，减少甚至防治整理开发区的水土流失。

（4）应用推广前景预测。建设占用耕地耕作层土壤的剥离再利用是一项系统工程，做好此项工作需要进行配套制度的建立健全及政府部门的共同努力。积极开展耕作层表土剥离再利用，能有效利用珍贵的耕作层表土资源、保证新增耕地质量，为提高现有耕地总体质量，实现耕地数量、质量占补平衡目标提供了新的方向。搞好耕作层土壤的再利用工作，用足用好每寸土地，要作为一项利国利民的政策实施，以便为子孙后代留下更多更好的土地资源。

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