农村基层自治创新机制研究：基于城乡统筹的视角

2015-04-02马步广

深圳大学学报（人文社会科学版） 2015年4期

关键词：农村基层城乡村民

马步广

（华南农业大学公共管理学院，广东广州 510642）

农村基层自治创新机制研究：基于城乡统筹的视角

马步广

（华南农业大学公共管理学院，广东广州 510642）

改革开放以来，我国基层社会治理的模式不断发展，历经农村村民自治、城市居民自治，逐渐向城乡社区自治演变，然而城乡统筹的时代背景也给农村基层自治在选举、决策、监督诸方面带来了挑战。创新农村基层自治机制，需要细化法律法规，创新制度建设机制；提高村民素质，创新利益保障机制；塑造公民文化，创新意识培育机制。

农村基层；自治；城乡统筹

人类社会由农业形态转变为现代形态是个非常漫长的过程，这是已经由世界历史证明的事实。在我国，无论从器物、制度还是文化上看，这种社会转型都仍然没有最终实现。社会转型有其内在的自生性，如果没有外部环境的制约，作为自组织系统的社会自身会逐渐地发展变化，但是如果一旦遇到各级政权的约束，社会转型就会缓慢甚至停滞下来。这时候就需要国家政权的外力牵引和宏观统筹。2015年中央一号文件再次强调健全城乡统筹发展体制机制，使广大农民分享我国深化改革的经济社会成果［1］。农村基层自治的保障是平稳推进城乡统筹的前提条件。事实上，农村基层自治的保障承载了太多其本身之外的价值和意义，作为目前学界和社会关注的热点，基层社会治理在改革进入深水区的今天被人们看作是一种深具试验性质的改革路径，可以说农村基层自治作为我国一项基本政治制度，是培育社会民主政治的奠基石。

一、城乡基层自治制度的历史与经验

我国城乡社会的基层自治制度，始于20世纪七八十年代的农村地区，是伴随着我国农村经济体制改革的一项产物。随着人民公社制度的式微，广大农村地区迫切需要一种新的体制机构来进行自我管理、自我教育、自我服务。农村基层自治制度正是在这样的时代背景下应运而生的，可以说当时它主要是解决农村基层的管理服务和社会治安等现实问题的。“两委”是农村基层自治制度的基本载体，也是其实现形式。在这一历史时期，农村基层的选举制度走在城市基层选举制度的前面，城市基层选举开始模仿和学习农村基层选举。到了20世纪末期，随着城市社区建设的全面展开和逐渐深入，基层社区的选举制度日益发展和完善起来，尤其是之后城市化过程的兴起，农村地区的行政村建制开始让位于农村社区建设。由此农村地区的基层自治制度又开始随着城市基层自治制度的发展而演进。我国城乡社会基层自治制度的历史过程，农村地区和城市地区有先有后，有同有异。差异部分主要存在于以下几个方面。

（一）动力源不同

我国农村地区的基层自治，是我国政治体制改革背景下某种意义上的自发产物。上世纪70年代末随着人民公社的瓦解，农民获得了更多的人身自由，取得了生产经营自主权和一定的私有财产权。然而既有制度的消退造成了农民生存环境的真空，这种真空环境再加上农民自由权利的扩展，造成当时农村基层政治生态的一种无序局面。农民出于对居住环境社会治安以及自身权益保障等方面的考虑，迫切需要村民委员会这样的直选组织。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》施行，这是我国第一部推动农村基层社会主义民主发展的法律。相比之下，城市基层自治的动力源没有这么明显的自发性。城市基层选举一开始主要是在模仿农村基层选举的背景下由政府主导进行的，主要结构和事务由政府规划和推进，并进行长期规划，具有较强的行政色彩。

（二）参与性不同

农村居民天生具备本村的身份属性，成年后即拥有本村村委会的选举权和被选举权，而且农民乡土情结浓厚，血缘关系集结，人居状态相对稳定。事实上村委会还拥有城市居委会所欠缺的经济管理权，这涉及到每个村民的具体利益。所以农村居民对于基层选举的参与意识相对较高。反观城市居民，流动性很强，甚至同一社区的居民彼此之间都并不熟悉。而且城市社区居委会并没有太多管理公共事务的财权和事权，因此城市居民对于基层自治的参与意识相对较低。

（三）自治度不同

村委会的资金来源主要是当地的集体经济和村民，这种经济基础决定了农村基层自治的直接性。一般而言村委会的选举都是每个村民一人一票操作产生，决策的时候也是由村民大会或者村民代表会议直接运行，所以农村基层社会的自治程度较高。而城市社区居委会的资金主要还是来源于财政，社区居民不会那么关注，决策的时候往往也是居委会自行运作，鲜有居民的直接参与。所以城市社区的自治度相对较低。

农村和城市基层自治由于我国二元社会结构的限制，导致二者在动力源、参与性、自治度等方面有所差异，但是二者亦有共同性，主要有以下一些方面。首先方向一致。无论是在经济社会发展较为落后的农村地区还是较为先进的城市地区，基层自治制度都是在政府的积极推动和配合之下建立起来的，方向都是为了更好地发展社会主义民主，更好地进行自我管理、自我服务和自我教育。基本任务都是为了实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。其次效果一致。从基层自治的实施效果来看，都不是太尽如人意。农村基层的自治制度，受到金钱贿选、宗族势力、村民素质、法制缺失、乡镇政府等等因素的影响，很大程度上失去了制度本身的自治性质。城市市区的居民委员会，亦因为实践环境的制度困境和民主运作的条件缺失而多受制于其他因素的影响。农村和城市基层的自治组织独立性渐弱，而受制于基层政府或派出机构的行政学色彩渐重。再次矛盾一致。上述行政色彩渐重的主要原因，其实是社会与基层政府的结构性矛盾所致。农村地区的乡镇政府以及城市地区的街道办事处，往往越位干涉村民委员会以及城市社区的居民委员会。这种基层政府的越位，是目前城乡基层自治的主要结构性矛盾所在。

二、城乡统筹给农村基层自治带来的挑战

城乡关系通常与一个国家的工业化进程密切相关。工业化一般经过三个阶段：依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段、工农业协调发展的中期阶段、工业反哺农业的完成阶段。当一个国家进入工业化中期阶段以后，产业结构的核心部分便由第一产业转化为二、三产业。这时候要注意维系农业的产业结构比例，必要时要对农业进行补偿和补贴。我国目前正是出于工业化进程的第二阶段，所以必须反思对农业的各种保护，进而由城乡二元结构走向城乡统筹。

城乡统筹，是相对于城乡分割的二元结构的一个崭新模式，要求把农村经济和社会发展纳入整个国民经济和社会发展的棋盘中进行协同规划，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，把城乡制度文明、精神文明、物质文明和生态文明协调起来，统一解决农村和城市经济社会发展中遇到的各种问题，打破城乡界限，优化配置资源，解决好三农问题，最终实现城乡共同繁荣［2］。城乡统筹的实质，是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，持续强化城市对农村的牵引作用，同时兼顾农村对城市的推动作用；缩小城乡差距、工农差距及区域差距，使城乡经济社会发展更加均衡、持续和协调，推动我国经济社会由二元结构向城乡一体化迈进。

在我国改革开放已经取得巨大成就的今天，农民仍然处于二等公民地位是导致“三农”问题产生的终极原因。所以解决广大农民国民待遇并让其充分享受到改革开放的成果，是化解“三农”问题的核心要义。传统的城乡二元经济结构模式，使得很多人认为农村为城市牺牲是天经地义的，应该首先发展城市，然后再考虑农村。这是一种狭隘的本位主义意识，不利于科学发展观的践行以及国民的幸福指数提升。这就要求各级政府和城市市民主动扭转落后过时的观念，平等看待以及对待农民，构建工业反哺农业、城市反哺农村的发展机制，最终真正实现城乡统筹的经济社会发展模式。作为城乡统筹发展的重要主体的各级政府，更应该率先树立以人为本的政绩理念，把改善民生作为发展的首要目标，把增加城乡居民的经济收入、提高生活水平和幸福指数、优化生态环境作为第一位的政绩。总之，城乡统筹是一项艰巨的系统工程，给政府、公民、社会在方方面面的工作都提出了新的要求。在农村基层自治的领域，亦产生了一些新的挑战。

（一）农村基层选举主体的流失

城乡统筹背景下的城镇化，引发我国农村人口传统的固化状态被打破，大量农民离开自己生长的村庄，通过劳动力流动或迁徙进入了城市或其它经济较为发达地区务工，从事非农产业，形成农民工群体［3］。

分析农村人口离开乡土的原因，首先是农民对于美好生活的追求以及争取自身利益的最大化。这是人作为经济主体的本性使然。长期以来，因为我国城乡二元经济社会结构的影响，城乡收入和消费差距的鸿沟非常明显。1978-2009年，收入水平差距由1.9倍增加到3.3倍，同时消费水平差距由2.2倍增加到3.8倍［4］。其次，随着我国生产力水平的不断提高，农村地区慢慢开始向农业产业化过渡。新的生产设备、新的农业技术等条件都在推进农业劳动生产率的提高，因而剩余的农村劳动力又进一步开始向城市流动。总之随着农民受教育水平的提高，他们就会有到城市实现自身价值的诉求，向城市第二、第三产业流动，是当前农民的一种理性经济行为。

除了劳动力流失的问题，在城乡统筹过程中很多地方的人居模式由原来的行政村改变为农村社区。在我国的计划经济时代伊始，传统的村落由人民公社制度取代，国家政权的强制力渗透直至覆盖了农村基层。改革开放之后，农村基层的自治空间开始慢慢与国家权力共存，行政村制度取代了人民公社。接下来随着城乡统筹的推进，农村人居模式学习城市，农村社区建设又慢慢开始消弭行政村形态。正如学者指出的：建设农村社区可以补充和完善村民自治制度，促进农村基层治理的重构，直至迈向城乡统筹的基层公共治理状态［5］。在农村社区建设远未成熟的今天，对原行政村村民的安置分散问题很常见，这也严重影响到农村基层选举的参与比例。

（二）农村基层决策的失效

农村基层自治的核心是村民民主决策。村民民主决策的要义，是指村委会在行政工作中必须听从村民会议或者村民代表会议的会议结论，按照多数村民的意见进行管理。比如在村规村务、村庄建设、经济事务等方面如果没有村民会议的通过，村委会就无权执行。农村基层民主决策真正体现了村民自治的内涵，使得农民可以作为自治主体来实现村民自治，参与农村经济社会的方方面面发展。只有这样，才能使农村最基层社会的真实意愿得以表达，激发农民自治的兴趣和热情，增强农民的责任感和主人翁意识，畅通社会和政府沟通的渠道，不断化解当前中国政府和社会的矛盾。

目前我国农村基层民主决策具备了一定的程序基础。多数地方政府的《村民自治实施细则》都有对农村基层民主决策程序有具体规定：在村里公开重大事项内容；通过村民会议或者村民代表会议展开讨论、收集意见；进行初步决策；对上级汇报并接收反馈；做出最终决策。然而毋庸讳言，从城乡统筹的视角下看，我国农村基层民主决策在决策主体、决策方法以及决策内容等方面，都面临较大的挑战。

农村基层民主决策的主体按照法理上来讲理应是全体年满18岁的村民。具体组织形式包括村民会议、村民代表会议以及村委会。但城镇化引起的农村人口的迁徙使得召开全体村民会议经常遇到困难，而有些事务又是村民代表会议无法替代完成的。事实上，作为村级事务决策组织的村民会议和村民代表会议囿于各种现实原因不能随时召开，很多时候村委会就替而代之成为了更为核心的决策组织。然而村委会的地位毕竟不同于村民会议，在组织关系没有理顺的情况下，如果村委会越俎代庖的话，很容易出现并不符合多数村民意愿的决策。在农村基层决策方法运用的问题上，目前也还比较落后。由于物质条件和村民受教育程度所限，当下行政决策领域广为应用的很多科学决策方法，在我国农村基层还鲜有运用。多数地区的农村还是处于一种经验决策的阶段，凭借其习惯、传统办事。从城乡统筹的视角看，我国城市和农村基层决策的内容也有一定的差异。虽然二者主要都是决策一些和居民自身利益直接攸关的事务，但是决策的内容在属性上还是有所不同。城市社区决策的事务，主要是生活上的，包括生活环境的优化和生活水平的提升。但是农村基层决策的事务显然不止生活事务，另外还包括生产事务。因为农村地区既是农民生活的所在，同时亦是其进行生产活动的所在。所以农村基层决策的内容，关系到农民经济利益，具有直接的经济职能。显然，农村基层决策的内容会更为复杂和难以处理。

（三）农村基层民主监督

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”［6］。在城乡统筹视角下的村民自治中，监督是关键。如果没有了民主监督，其它一切将都只是摆设。有了有效的民主监督，才有村民公共利益和个人利益的保障。然而，民主监督也是自治过程中最脆弱的一个环节，很多时候只是“只闻楼梯响，不见人下来”。

首先，村民监督意识薄弱。我国农民大多缺乏现代社会意识，仍然受传统文化中“内圣外王”思想的影响，认为“当官不为民做主，不如回家卖红薯”，因而严重缺乏监督主体意识，安于做臣民，安于官本位的社会等级。另外，我国目前农民普遍受教育水平偏低，也决定了其监督意识欠缺以及监督能力不够。其次，村民监督渠道狭窄。农村基层村民自治的监督，与我国其他行政层级的民主监督相比，渠道十分狭窄，缺乏按照职能分工的不同类别的监督机构，形不成网络结构的群众监督渠道。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构。”然而事实上我国大部分农村地区都未能有效建立相应监督机构。目前，对村委会的监督主要还是靠全体村民这么一个抽象的概念，没有操作性强的渠道保障。再次，村民自治信息不对称。当出现贿选等现象、或者当村干部以及村委会出现贪污违规等现象时，村委会在公布信息是就会玩躲猫猫、甚至弄虚作假。这都是目前我国农村基层经常出现的情况。还有村干部个人决策、黑箱操作、朝令夕改等等行为，都不乏见。一边是管理者没有公开透明为村民服务的思想，另一边是村民不能直接介入决策，缺乏正规的管理信息来源，这些都使得作为监督主体的村民无法有效地行使监督权力，同时也加深了干群之间的误解和矛盾。

三、城乡统筹视角下的农村基层自治机制创新

（一）细化法律法规，创新制度建设机制［7］

《中华人民共和国村民委员会组织法》于2010年10月修订施行，是我国农村基层自治的一项重要法律保障。修订后的组织法更加全面地覆盖了村民自治的民主选举制度、民主议事制度、民主管理制度和民主监督制度。但是仍然存在进一步细化的空间。比如，村党委和村委会这“村两委”的权责界限亦即党群关系的界限、乡镇政府指导村委会的事项、方式、领域、村委会的公共服务责任等，该法律都没有梳理得足够具体，导致这些层面可操作性不强。对于村党支部和村委会的关系，应该只是监督与被监督的关系。村党支部可以指导村委会的工作，但绝对不能直接插手村委会的工作。村党支部必须明确自己的角色划分，不能把自己混同于农村基层自治的决策者，而应该把自己清楚地定性为监督者。村党支部如果发现村委会有原则性的错误和失误，应该及时和准确地进行控制和纠偏；如果面对村委会正确的决策，也应该进行及时和有效的支持。对于乡镇政府和村委会的关系，长期以来，由于村委会组织法规定得过于笼统，乡镇政府在对村委会工作的指导方面多有越位，有时候已经是领导关系而不再是指导关系。比如村干部选举方面，往往是由乡镇政府直接指定，而所谓的选举只不过是走个过场。乡镇政府的这种做法也许存在初衷，就是担心基层选举受到宗族势力甚至是黑恶势力的挟持。然而政府的这种做法危害性亦是巨大，很容易就把初试啼声的村民直选扼杀在摇篮中，甚至是退回到旧有的任命制度上，这对农村基层民主制度乃至我国的民主发展都是负面的打击。所以从法律上，应该细化对于干预村民选举的直接责任人的制裁规定，加大惩处力度。具体操作上，可以将村委会选举适用于《刑法》第二百五十六条“破坏选举罪”，如有贿赂、黑恶势力破坏等现象，须依法追责，以切实增强对村民自治的法律支撑。

（二）提高村民素质，创新利益保障机制

城乡统筹的大势所趋，是我国迈向现代化社会的必由之路，这条路径将会改变几千年来的农业社会格局，农民将不再紧紧地依附于土地。诸如离家就是背井离乡，人生终要叶落归根等观念将逐渐改变。事实上，村民对村委会的民主选举缺乏兴趣，很大程度上是由于经济状况不佳，包括外出打工挣钱导致选举时缺席等等。相反，对于利益攸关的事项，村民往往比较关注。比如城乡统筹过程中的拆迁安置、征用土地及补偿、集体用地的收益等事项，村民通常全程跟进。在城乡统筹的时代背景之下，要保证离地农民的权益，首先要保证其就业。2008年党的十七届三中全会允许农村土地经营权自由流转，在加速土地自由流转的同时，亦加速了农村人口的自由流动。这个时候的村委会要充分担当起为村民服务的重任来。对于让出土地经营权的村民，无论其是否继续留在村庄，村委会都应组织好就业培训组织和服务，切实提高村民的职业技能和个人素质。对于留在村庄的离地村民，村委会应当把村民向当地或者临近的企业推荐；对于外出打工的村民，村委会亦应做好相关善后工作。其次，村委会应当保证村民能够分享业经土地流转而带来的租金收益，以及农村集体经济利益，比如农村集体所有的土地在经营、租赁、承包、入股直至政府征收的时候所产生的经济收益。另外还有其他农村集体经济方面的经济利益，比如新型农村医疗合作制度、农村低保、抗震救灾和和各种惠农政策。总之，村民是农村基层真正的权力主体，就应该享受到相应的经济利益。权和利不分家，只有当村民的经济利益得到保障的时候，其政治权力才能够不打折扣地得以实现。所以政治城乡统筹的过程中，村委会必须致力于村民经济利益的保障以及村民素质的不断提升，只有这样，农村基层自治制度才能够不断完善和创新。

（三）塑造公民文化，创新意识培育机制

党的十七届三中全会通过的《中国中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，“坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，满足农民日益增长的精神文化需求，提高农民思想道德素质”［8］。农村基层自治是我国由农业社会迈向现代社会过程中不可小觑的一步，所以这一步需要现代政治文化对传统政治文化的解冻。公民文化脱胎于政治文化，“政治文化”的概念最早是美国学者加布里埃尔·阿尔蒙德于1956年8月提出来的，他把政治文化分为地域型政治文化、臣民型政治文化和参与型政治文化三种类别，然后把公民文化定义为以参与型为主、同时包涵其它两种类别的综合型文化，主要特征是公民具有较强的政治参与意识、公民具有较强的政治认同感和效能感、公民政治活动的频率较高［9］。公民文化作为一种守法、宽容、恕道和理性论事的多元文化，其价值非常契合农村基层自治，如果将其塑造起来，将对村民自治起到现实的作用。首先公民文化有利于农村基层自治环境的稳定成长。可以使村民在自治的过程中更加理性、有度，进而形成一定的公序良俗，使村民既不迷信政治权威人物又不对外在政治条件产生过分的激情，为村民自治创造一个稳定的成长环境。其次，公民文化有利于村民自治行为的不断成熟。公民文化并不只是白纸黑字的条文，更是一种心理特征和倾向。对村民进行公民文化的塑造，可以强化其对于农村基层自治的认同感，训练其政治认知的理性程度，从而促使村民在选举、决策、管理、监督的过程中更加成熟地运作。再次，公民文化有利于约束村干部的政治行为。公民文化可以训练村民认识到本村庄的政治权威将由选举产生，这个时候村干部候选人自然会考虑多数村民的公共利益以及多数村民的政治预期心理，对村干部形成客观上的约束效应。某种意义上可以说我国目前政府和社会矛盾主要爆发点就存在于乡镇政府和村民自治之间，一部分原因就是乡镇政府非常排斥农村基层自治，很多地方的乡镇干部说发展农村基层自治之后村干部变得不听话了［10］。其实这恰恰是培育公民文化的价值所在。公民文化就是要把乡镇政府的管制理念，转变为服务以及被监督理念。我国社会要从传统社会更全面地转向现代社会，物质、制度、文化这三者就不可割裂。很多时候制度转型的难以推进，背后深层的原因往往是文化问题。塑造农村基层的公民文化，首先要进一步完善市场经济体制，这是培育公民文化的物质基础。其次要扶持农村地区尤其是贫困农村地区的教育事业，这是培育公民文化的知识保障。再次要扩大对社会主义主流意识形态的宣传，引导人们对政治程序的取向，从而建立起对于农村基层自治制度起到支撑作用的价值体系，这是培育公民文化的牵引方向。

［1］杜志雄，崔红志.切实深化农村改革促进“强富美”［J］.中国发展观察，2015（2）：14-17.

［2］程又中，张勇.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任［J］.社会主义研究，2009（4）：1-8.

［3］陈景信，石开忠.初探劳动力转移背景下的农村人口空心化［J］.南京人口管理干部学院学报，2012（7）：29-32

［4］李飞孟，郭亚花，潘先秀．中国农村劳动力流动政策变迁研究［J］．体制改革，2006（10）：15－16．

［5］胡宗山.农村社区建设：“三农”协调发展与乡村共治的生长［J］.当代世界与社会主义，2008（1）：98-102.

［6］新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2014（11）：5-6

［7］刘伟.城乡一体化视野下村民自治法律问题研究［J］.人民论坛.2013（10）：145-147

［8］新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［R］.新华社，2008-10-01（1）

［9］［美］加布里埃尔·阿尔蒙德·西德尼·维巴.公民文化——五个国家的政治态度和民主制［M］.徐湘林译.北京：东方出版社，2008.19-20

［10］王春光.完善我国农村自治实践的思考［J］.人民论坛，2011（8）：34-35.

【责任编辑：张西山】

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