法治政府建设视阈下劳动监察问题研究

曹绪红，徐 伟

(山东理工大学法学院，山东淄博255049)

法治政府建设视阈下劳动监察问题研究

曹绪红，徐 伟

(山东理工大学法学院，山东淄博255049)

法治政府要求政府行为法治化，使政府接受社会公众的监督。劳动监察是法治政府建设中的重要内容。在法治政府建设中，我国劳动监察面临诸多问题：劳动监察立法不健全，执法机制不完善，组织体系不顺畅等。为实现法治政府建设目标，应当科学设置劳动监察范围，增设强制措施，重构组织体系，提高依法执政执行力，促进和谐劳动关系的构建。

劳动监察；法治政府；行政执法

党的十八届四中全会提出“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，到2020年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。从现在起到2020年，还有五年的时间，在法治政府建设过程中还存在许多难点问题。近年来爆发的群体性劳资事件、重大矿难事故、农民工年底讨薪、劳动者过劳死等情况时有发生，究其原因，无一例外均可归结于劳动法律法规的执法不严明。而经济发展与政治稳定的双重诉求，使劳动监察面临无法摆脱的困境。发挥劳动监察应有功能，是法治政府建设的重要举措。本文就劳动监察中面临的困境及出路提出浅见，以期对法治政府目标的实现有所裨益。

一、法治政府建设中劳动监察的功能

当前，我国正处于经济社会转型时期，劳资矛盾和劳资冲突时有发生。作为协调经济社会发展的有效工具，劳动监察在维护劳动关系双方合法权益、保持社会和谐稳定方面起到不可替代的作用，而在当前法治政府建设中，劳动监察尤为重要。

(一)劳动监察：市场经济中法治政府的行政执法行为

劳动关系是市场经济中的基本社会关系，其稳定与否直接影响市场经济的繁荣和发展。作为市场经济体系中的重要要素市场——劳动力市场，其劳动力资源的市场配置同样需要政府的外在监管。而本质上属于国家劳动行政部门的行政执法行为，劳动监察实施的过程就是促使劳动基准法律规定的权利从应然转为实然的过程。我国《劳动法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》等已经建立了相对完善的劳动法律制度，这些文本上的权利从应然转向实然只有借助相关国家行为进行控制与推进才能得以实现。劳动监察通过国家专职部门的监管活动对用人单位遵守劳动基准法法律法规的情况进行监督，从而保障劳动者基本权利，维护社会公共利益。

(二)劳动监察：劳动关系社会化中国家公权力介入对基本人权的保护

市场经济条件下劳动关系具有劳资自治的性质，双方通过签订劳动契约形式规范相互间的关系，而劳动关系社会化这种自治并不是无底线的完全自治，而是在国家劳动基准法限定标准之上的自治和国家劳动监察执法监督之下的自治。国家利用立法手段，对最低工资、最高工时、劳动卫生等劳动基准设置底线控制，同时将劳动权这一生存权形式的基本人权作为优位保护对象，用劳动监察为劳动关系中的劳动者设置国家力量的保障机制，成为保护劳动者的“社会警察”。

(三)劳动监察：资强劳弱现实中利益平衡劳权保障的国家矫正

由于劳资双方实际经济地位和社会地位的差别，资强劳弱的现实关系中力量博弈失衡是必然现象。劳动者的劳动报酬权、休息休假权、人身权等各项权利受到侵害也时有发生。劳资关系的平衡单纯凭借资方的良心发现是不现实的，需要一种外在强制力进行干预，对失衡的关系予以矫正，以达成法律的公平和社会的正义。法治政府以社会利益为出发点，通过劳动监察保护劳动者的合法利益，协调劳资双方利益差异，矫正劳动关系事实上的不平等进而实现法律的实质平等。

二、当前劳动监察面临的问题

劳动权利救济有劳动监察、劳动仲裁和劳动诉讼等不同途径。与后两者相比，劳动监察具有经济且快速便捷的优势。然而，在法治政府建设过程中，劳动监察并没有发挥应有的作用，执法过程常陷入种种困境。

(一)劳动监察立法不健全

1.劳动监察对象规定不一致，容易形成执法不统一的混乱局面。我国劳动法第85条仅将用人单位作为监察对象，要求县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督检查，而在《劳动保障监察条例》中则确定用人单位、劳动者以及事业单位或中介机构(包括社会保险经办机构、职业介绍机构、职业技能鉴定机构等)三类主体为劳动监察的对象。一些地方性法规对劳动监察对象的规定也不相同。如根据《黑龙江省劳动保障监察条例》规定，对医疗保险定点医疗机构、医疗保险定点药品零售店、工伤保险协议医疗机构实施劳动保障监察。《天津劳动与社会保障监察条例》规定，人力资源社会保障行政部门应对劳动能力鉴定机构、医疗保险定点的医疗机构和药店，进行劳动能力鉴定和执行基本医疗保险规定的情况实施监察。这种立法上的不统一，使得劳动保障监察机构面临着执法混乱、执法不统一的局面。

2.劳动监察事项规定不一致，模糊了劳动监察的制度定位。劳动监察事项即劳动监察的内容。按照依法行政的要求，劳动监察的内容必须法定，否则就容易发生越权。由于各地对劳动监察认识不一致，对监察的具体内容规定就存在较多差异，甚至出现相互冲突的情况。例如，《劳动保障监察条例》与《劳动合同法》针对劳动合同监察事项的规定就不一致，前者只规定劳动监察机构须对劳动合同的订立与履行实施监督，而后者则规定须对劳动合同的订立、解除实施监督。在一些地方性法规中也对劳动监察事项规定不同范围，有的地方性法规法律适用范围仅限定于劳动合同的订立，而有的地方性法规则既包括劳动合同的订立，还包括劳动合同的履行、终止和解除等诸多事项。这些监察事项规定的不一致，模糊了劳动监察的制度定位，为劳动监察执法工作带来一定的负面影响。

3.监察与仲裁受案范围重合，造成了行政执法的资源浪费。作为劳动权利救济的不同途径，劳动监察与劳动仲裁本是劳动者在寻求救济时的多种选择，然而现行劳动立法在有关拖欠工资案件受理机构方面存在部分重合，劳动监察与劳动仲裁均有权受理，而劳动者不同选择的结果会导致其维权成本和维权效果不尽相同，这样给现实中的劳动关系调整以及劳动者合法权益的有效维护带来一定的弊端，而这种不合理的制度设计同时也导致劳动监察执法资源的浪费。

4.部分法律规定失当，形成了劳动监察的真空地带。2011年《社会保险法》正式实施，在该法颁布之前，涉及社会保险的行政救济诉求均由各级劳动监察大队依法进行处理。根据《社会保险法》相关规定，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的情况，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或补足。该法条规定社会保险费征收机构行使执法权，而劳动监察部门据此则无权处理社会保障行政救济相关事宜。在现有的劳动法律法规中，关于劳动监察的受理时效、处理时效以及监察失职的追责条款均无具体规定，这也使得劳动监察缺乏必要监控，从而形成了劳动监察的真空地带。

(二)劳动监察执法机制不完善

1.劳动监察被动防御，执法主动性不足。如上所述，劳动监察应当被界定为市场经济中法治政府的行政执法行为，有着“社会警察”的积极作用。在劳资双方发生劳资纠纷之初，或是用人单位不遵守劳动法律法规之前，劳动监察部门能够迅速介入依法监督检查，劳资矛盾或冲突就有可能降低到可控范围。因此劳动监察应该以积极主动的预防为主，而不是仅仅停留在被动的事后监察上。

2.强制措施执法权缺失、监督趋于形式化。依照《劳动保障监察条例》和相关规定，在行政执法时劳动监察部门可根据不同情况对违法行为运用警告、当场责令改正、责令限期改正、没收违法所得、罚款、吊销许可证、取缔非法组织等手段，这些措施大多为行政处罚，现行法律并没有赋予劳动监察部门查封、扣押、留置等行政强制权。劳动监察部门手中没有强制执行权这一利器，在案件调查取证过程中工作难以开展，违法行为人如果利用卷款逃匿、转移赃物、毁损账簿凭证、变卖隐藏赃物等手段逃避监督检查，其逍遥法外也就在所难免了。这不仅损害劳动监察的公信力，而且劳动者合法权益也得不到有效保护，甚至可能升级为群体性事件，进而影响经济发展和社会稳定。

3.执法自由裁量权幅度较大，执法尺度宽严不一。考虑到各地经济发展不均衡，《劳动保障监察条例》赋予劳动监察部门一定执法自由裁量权，即在行政执法时针对不同案件可以做出不同程度的行政处罚。例如《劳动保障监察条例》第30条规定：有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正并处2000元以上2万元以下的罚款……。该条款罚款的上下限相差十倍之多，又没有相关配套法规或地方性法规对不同程度的违法行为做出相应轻重不同的处罚，就极有可能导致执法人员权力寻租，滥用自由裁量权，造成执法尺度宽严不一，损害法律的威严，损伤执法机关的威信等严重后果。

4.劳动监察缺乏必要监督，执法体制权责脱节。任何行政职权都是有限制的。行政主体实施具体行政行为时必须遵循权限要求，不越权执法。现实中劳动监察人员或滥用自由裁量权随意执法，或超越权限越权执法，或忽视执法过程中的合法程序，而执法不严、越权执法缺乏必要监督，执法体制权责脱节。追责缺失，必然侵害行政相对人合法权益。

(三)劳动监察组织体系不顺畅

1.监察机构地方化设置影响监察实施。各地劳动监察部门依照国家规定进行设置。地方政府思维不统一，在面对追求经济增长还是协调劳动关系这一对相互矛盾的公共管理目标做出选择时，地方政府的天平自然朝向经济增长倾斜。劳动监察人员的编制、执法活动资金地方政府较少拨付，往往需要依靠劳动监察机构自己努力和争取，劳动监察工作只能采取突击整治和事后处理的被动方式。

2.监察人员整体素质偏低影响监察效果。劳动监察是一种重要的执法手段，高效的监察能保障劳动者合法权益，促进劳动力市场的发育和完善，能维护稳定和谐的劳动关系，维护社会稳定。由于我国劳动监察没有相应的培训体系，劳动监管执法队伍进入相对“门槛低”，执法人员执法能力低，执法手段简单粗暴，维护劳动者合法权益的意识差，经常出现滥用职权、执法程序违规等现象，严重影响监察效果。

3.多头执法、双重领导影响监察职能。我国的劳动监察职能目前由劳动监察、安全监察、卫生监察和质量监察四个部门共同管理，职业卫生监察由卫生部门管理，安全生产监察管理部门主要承担工矿企业安全生产监督管理责任。职能的重叠造成执法上的多头管理或无人管理，常常出现劳动者因合法权益受损而向有关部门投诉时，或行政执法机关互相推诿，或劳动者投诉无门。在我国的劳动监察体系中，对监察机关的领导通常采取双重领导体制。在双重领导体制中，地方政府掌握着监察机关人事任免、财政拨款和组织领导等各项权力，监察机关相关职权的行使也在很大程度上受到地方政府的影响。为保障本地区经济发展，盲目放宽执法力度，把严格执法与招商引资优化发展地区经济简单对立，可能严重影响监察职能发挥。

三、解决劳动监察问题的路径选择

(一)完善劳动监察立法机制

从法律性质上看，劳动监察应属于行政执法，是国家公权力介入社会主体私权益领域的劳动行政执法行为。由于公权力的社会稀缺性及其行使过程中的强力特质极易导致执法机关与执法者行政权寻租现象发生。科学设定劳动监察机制，确保劳动监察机关真正能够依法办事，切实维护劳动者的生存权、生命健康权、人格尊严权等基本人权，构建和谐稳定的劳动关系。

1.发挥劳动监察功能。在现代市场经济中，劳资关系是社会生活中最基本也是最重要的社会关系。这就使得在现代法治社会中，处理劳资关系不仅仅属于劳资双方私权范围，而且涉及公共利益。无论在经济实力、信息掌握、资源占用还是在社会力量对比等各方面，衡平资强劳弱的不均衡状态，客观上要求劳动立法需要通过授权劳动行政机关相应的监察权和执法权，运用行政执法、监督检查等手段介入劳资双方，通过限制、惩罚、冻结等强制措施规制资方行为，维护劳动者的合法权益，使处于弱势地位的劳动者能够获得与资方相抗衡的力量。劳动监察正是市场经济中法治政府通过国家公权力介入劳资关系，实现对劳动者基本人权的保护，使资强劳弱现实中的利益相对平衡，实现国家对劳权保障的矫正。

2.界定劳动监察管辖范围。劳动监察的管辖范围应做合理界定，避免与劳动仲裁、劳动诉讼相混淆。作为国家公权力介入劳动争议解决的行政执法行为，劳动监察如果运用不当，不仅破坏劳动契约履行的私益自治，还会影响政府公信力，因而，有必要对劳动监察的管辖范围进行合理界定。在法理上和立法实践中，对劳动监察范围的界定有三种不同主张：一是只限于劳动基准法，即规定劳动条件最低标准的法律规范；二是包括全部劳动法律法规；三是仅限于劳动者实体权利的强制性法律规范。笔者认为，劳动监察的范围应当限定在强制性法律规范和劳动基准法。这个范围既体现国家行政机关代表国家行使劳动监察权，统一监察对象，明确监察事项，依法保护劳动者的基本权益，又使得劳动监察力量相对集中，避免与劳动仲裁的职能冲突，有利于加强监察效果。

3.严密法律规范之间逻辑联系。任何法律规范均需严密的逻辑结构才能保持其完整性，劳动监察法律规范也如此。在我国现有的有关劳动监察法律规范中，或缺乏对适用对象的明确界定，或形成规制事项之间执法机关之间的冲突或空白，或对执法机关法律责任承担存在缺失。法治政府要发挥规制作用，严密的立法不可或缺。在明确监察对象为用人单位等行政相对人基础上，对劳动监察事项和管辖进一步界定，以避免出现执法冲突或空白。在法律后果上，既要规定违法行政相对人的法律责任，也要对劳动监察机构及其工作人员等执法主体的法律责任加以追究，全面落实行政执法责任制。

(二)完善劳动监察执法机制

1.建立劳动监察预警机制。劳动监察既要对劳资矛盾进行协调，更要对劳资问题加以预防。这就需要发挥劳动监察主动监察的职能。劳动监察机构不仅可以通过日常巡视、专项检查、劳动保障书面审查等传统的多样化形式自行启动监察程序，而且可以充分利用现代化的科技手段建立起用人单位信息数据库，将其用工情况、工资发放情况、劳动安全卫生情况等收集录入，实行网络化管理，从收集到的信息排查用人单位违法线索，发现问题并及时查处，主动出击。设置预警和应急机制，制定专门预案处置群体性突发事件，增强快速反应和及时应变的处置能力，及时消除危机隐患，避免事态扩大，减少社会不稳定因素。

2.增设劳动监察强制措施。劳动监察以国家公权力直接介入劳动关系，监察机构及其工作人员监察执法权力必须科学设置，要既能促使劳动监察机关严肃认真对待每一项行政执法行为，树立监察执法权威，又要使每一项行政执法行为处于合理的监督之下，提高劳动监察效能，避免劳动监察形式化。为此，应当依法授权劳动监察机关发表劳动监察公报，将检查结果向人大、政协及新闻媒体公开。在此监督之下，强化劳动监察执法权力，对调查权、调阅检查审核权、请求协助权、查封扣押权、处罚权等执法权力设置相应法定程序，确保劳动者、用人单位和劳动监察机构之间形成法律上相对稳定明确的利益平衡机制。赋予劳动监察机构强制执行权，在当前劳资矛盾突出时期也是非常必要的。现实中，在严重威胁受益人正常生活等特殊情况下，授予劳动监察机关查封、扣押、责令停业、吊销营业执照、封闭工厂等强制性措施，切实维护劳动者利益，促进劳动关系健康发展。

3.完善“三方协商机制”预防劳资矛盾。市场经济国家实施三方协商机制已经成为世界性的趋势。在欧洲，三方协商机制不仅存在于行业一级和国家层面，而且通过欧盟形成了国际层面的三方协商。“如果只有劳动立法而没有劳动监察，(那劳动立法)只是一种道德运用，而不是具有普遍约束力的社会规则。”而“劳动监察队伍是置于一个三方机构(如三方委员会)的领导下，尤其监督劳动监察机构、制定监察政策、监督政策执行、评估监察结果、分配资源，并对劳动监察机构的日常运作承担总体责任”。[1]53在现阶段，我国劳动关系劳资政三方存在着不平衡的关系，具体表现为强政府、强资本和弱劳方的现状。为防止资本俘获政府，完善约束权力的劳动监察程序性制度、问责制度是必不可少的。在确定与劳动有关的社会经济政策时，需要“通过各个层级的劳资政三方有效的沟通和协商、共同参与政策的制定和实施、化解劳动争议，从而达成共识、维护正常和谐的劳动关系”。[2]在劳资政的三方关系中，一旦劳资双方矛盾加剧，政府不宜直接强势介入到集体劳动争议当中，以命令的方式强制进行利益分配。作为第三方的政府应当积极协调劳资双方进入到缔约谈判的过程中，防止劳动者集体行动中发生与资方的非理性冲突，从而达成维持社会秩序的目的。

(三)重构劳动监察组织体系

1.设置垂直化管理的劳动监察机构。劳动监察职能分散而产生的多部门共管造成诸多弊端，有必要重新整合我国的劳动监察职能部门，建立一个统一的劳动监察组织，统一行使劳动监察职能。由我国国情所决定，我国应采用中央集权型的劳动监察组织模式，采取中央垂直管理体制 ，对劳动行政资源集约化管理，发挥劳动监察的整体效应。

首先，可将现有的安全生产监督管理部门、煤矿安全监察部门、卫生行政部门中的职业卫生监察机构、劳动行政部门中的劳动监察机构进行整合组成新的劳动监察机关。其次，可构建一个由中央垂直化管理的劳动监察组织体系。中央劳动监察部门作为中央直属机构，在地方相应设立省、市、县三级劳动监察机关，各级劳动监察机关受上级劳动监察机关的直接领导，不受地方政府领导。再次，梳理劳动监察与劳动仲裁等其他职能部门的关系，赋予劳动监察机关在劳动监察事务上的主导权。

2.建立高效能的劳动监察队伍。坚持执法为民，使劳动监察的基本职责落到实处。充分发挥日常巡查、专项检查、书面审查的作用，督促用人单位自觉守法。劳动监察执法人员定期培训、考核，从执法技术、法律规定、职业规范、监察程序等方面开展培训，努力提高劳动监察人员的依法行政能力，从而提高劳动监察保障综合执法水平。面对现实中多重管理和地方保护的困局，加强劳动监察组织的独立执法能力，通过建立中央垂直领导的劳动监察组织体系，加强劳动监察人员的职业道德和专业技能培训，提高监察效能，保障劳动法律法规顺利实施，才能切实保护劳动者的合法权益。

综上所述，我国应制定一部专门的劳动监察组织法，对劳动监察机构的组织结构、劳动监察权的行使、职权范围和执法程序等方面进行规范，严格执行劳动监察责任追究，保证我国劳动监察执法活动有法可依。面对当前复杂的劳动关系，多样化的劳资矛盾，法治政府厉行法治、提高劳动监察效能的使命任重而道远，期待本文能对法治政府建设增添微薄之力。

[1][德]沃尔夫根·冯·李希霍芬.劳动监察：监察职业指南[M].刘燕斌，等译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

[2]曹绪红.集体劳动关系协调机制的构建[J].东岳论丛，2014 ，(10).

(责任编辑 杨 爽)

2015-03-28

曹绪红，女，甘肃永昌人，山东理工大学法学院副教授；徐伟，男，山东淄博人，山东理工大学法学院教授。

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1672-0040(2015)05-0018-05