社会组织促进就业创业研究

孙 录 宝

(山东省创新管理研究院，山东济南250002)

社会组织促进就业创业研究

孙 录 宝

(山东省创新管理研究院，山东济南250002)

社会组织促进就业创业作用主要体现在：直接提供就业岗位，提供培训和咨询服务，保障就业创业权益，搭建沟通、联系的平台，促进就业创业相关政策制定。当前我国社会组织就业创业存在的问题包括社会组织内部原因和外部原因，内部原因有内部治理不完善，资金匮乏，专业人才缺乏；外部原因有法律法规不健全，与政府的关系不明确，社会认可程度低。社会组织促进就业创业的对策应包含以下方面：转变观念，重视社会组织就业创业能力；完善法律法规，增强社会组织就业创业保障；加强宣传，营造社会组织就业创业的良好环境；理顺与政府关系，加强社会组织就业创业支持力度；加强自身建设，提高促进就业创业的实力。

社会组织；就业；创业

一、社会组织促进就业创业的背景与意义

(一)社会组织促进就业创业的背景

我国人口数量庞大，就业问题是社会发展中的突出问题，如何促进就业创业成为政府和社会十分关心的大事。当前，我国劳动力就业问题十分复杂，呈现总量和结构矛盾的情况。从总量上看，我国劳动力每年的增长数量多，而满足就业的岗位却不足；在结构上看，主要体现在传统行业就业人数大规模缩减，而大量的劳动人口，尤其是农村剩余劳动人口向城市转移，对我国的就业形势造成了很大的压力。再加上国企改革、产业技术升级等造成一大批人员下岗、失业，使我国结构性就业矛盾愈发尖锐。

改革开放以来，尤其是党的十八届三中全会以来，我国社会组织不断发展壮大，一方面，社会组织自身的数量、规模发展，解决了一部分人口就业问题。截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%；吸纳社会各类人员就业636.6万人，比上年增加3.8%；形成固定资产1496.6亿元；社会组织增加值为571.1亿元，比上年增长8.7%，占第三产业增加值比重为0.22%；接收各类社会捐赠458.8亿元。[1]2014年第4季度《社会服务统计季报》显示，截至2014年底，我国社会团体数量为30.7万个，民办非企业单位数量为28.9 万个，基金会数量为4044万个，[2]共计社会组织数量约60万个，比上年增长9.7%，社会组织数量逐年增长比例稳定。按照2013年社会组织吸纳就业人口的增长比例计算，截至2015年底，我国社会组织吸纳就业人口将突破660万人；若按动态计算，每年促进就业人数比上年增长的比例依次递增，则相应的社会组织促进就业的人数就在同比增长。因而，大力发展社会组织，可以成为促进就业的一条重要渠道。

另一方面，目前社会组织已成为除了政府、市场以外的第三大社会治理主体，其在促进社会和谐稳定、经济发展、科技文化建设等方面发挥着重要的作用，同时，社会组织的发展也为促进就业创业做出了贡献。党的十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能”；党的十七大提出“重视社会组织建设和管理”；2011年“十二五”规划纲要指出“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。2012 年党的十八大强调“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。2013年党的十八届三中全会提到“创新社会治理，激发社会组织活力”。国务院总理李克强对2015年工作进行总体部署时，报告中8处内容涉及社会组织管理改革。由此可见，在党和政府的培育扶持下，我国社会组织未来的发展趋势良好，无论是在提供就业岗位还是在提供就业创业服务方面，社会组织都将发挥越加重要的作用。

(二)社会组织促进就业创业的作用和意义

1．直接提供就业岗位

社会组织自身一般可以直接提供就业岗位促进就业。随着我国经济和社会的进步，社会组织也如雨后春笋般迅猛发展，这些社会组织涉及的领域涵盖科、教、文、卫各方面，需要的工作人员也是多层次、多样化的。可以认为社会组织已为社会创造了可观的就业岗位，是一条不可忽视的就业渠道。同时，应该注意到社会组织为了自身更好地发展，在提供就业岗位时，应多吸纳素质高、专业水平强的大学生。大学生加入社会组织，一方面用其热情和专业知识为社会组织提供新鲜血液，提升组织的发展空间和服务质量；另一方面，社会组织吸纳大学生能有效缓解当前的就业压力，适当降低社会不安定指数。

2．提供培训和咨询服务

社会组织还可以通过提供培训和咨询服务来促进就业创业。社会组织能为社会再就业者提供就业创业服务的基地。我国《就业促进法》第九条规定：“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。”[3]法律的明确规定，让我国社会组织成为促进就业创业的中坚力量。部分社会组织主要从事劳动就业服务，其功能涵盖了职业介绍、就业指导、就业培训、就业信息提供等方面，可以满足不同求职者的多样化需要，扩宽了求职者、创业者的就业范围和领域。另一些社会组织主要从事教育培训方面的服务。通过开办培训学校、培训机构以提高求职者的就业能力为目标。此外，社会组织依据自身公益性、民间性、非营利性、专业性等特征，广泛收集相关就业信息，形成一套完整的咨询服务体系，对有意向的人员开展专业咨询和就业创业指导，针对就业创业难题给予咨询与解答，协助相关人士扫清就业创业道路上的障碍。

3．保障就业创业权益

我国宪法明确规定“社会组织是特定群体公民的利益忠实代表，维护特定群体公民的权益既是其权利，也是其义务、职责”。由此可见，社会组织在保障公民权益方面具有法律责任，具体在就业创业方面就要求社会组织能够保障公民的基本权益。当求职者遇到就业难题时，如劳动合同方面权益问题、就业歧视问题、欠薪问题等，社会组织有义务帮助求职者，监督用人单位的用工行为；当创业者在创业过程中遭受了不公平待遇、政策法规不清、受到同行恶性竞争等情况时，社会组织应该能够为创业者提供法律咨询服务，让其能够拿出法律武器保障自身的合法权益。另外，社会组织还可以根据自身领域来展开专门的研究与专项讨论，致力于保障公民的就业创业权益，优化就业创业市场环境。

4．搭建沟通、联系的平台

社会组织为就业创业者提供了与外界沟通、联系的桥梁和纽带。一方面，社会组织与学校、企业等合作，为求职者、创业者提供信息平台，在这个平台上就业创业者可以充分了解企业的用工需求和创业的相关资讯，节约了大家的求职创业成本，实现了双赢。另一方面，当就业创业者遇到难题时可以求助于社会组织，通过社会组织这一媒介让就业创业者与企业进行良性的沟通与协调，促进劳资关系和谐，让企业家为创业者提供指导，进而为就业创业者解决难题，促进其发展。此外，社会组织与学校开展紧密合作，促进大学生就业创业。根据大学生对自己未来就业创业的发展意向，社会组织可提供相关的培训、咨询、联系服务，为大学生就业创业搭建便捷的交流平台。

5．促进就业创业相关政策的制定

社会组织与基层联系紧密，了解求职者、创业者的心理，能收集其反映和关注的问题，并将这些问题上报给有关政府部门，在一定程度上可以为政府制定、实施行业发展规划，以及制定政策法规提供帮助。经过健全和完善劳动权益保护的调查、信息分析、预警机制等服务体制机制，社会组织促进了就业创业，保障了公民的权益，积极参与了国家劳动立法与政策的制定。社会组织反映了民众的就业创业诉求，为决策者制定政策提供参考，在源头上保障了民众的劳动权益。

二、社会组织促进就业创业存在的问题

(一)社会组织自身原因

社会组织自身发展遇到困境，如社会组织内部治理不完善、资金匮乏、专业人才缺乏等问题，直接影响到社会组织促进就业创业功能的发挥。

1．内部治理不完善

社会组织内部治理不完善，阻碍了其更好地发挥促进就业创业的功能。当前我国社会组织中有相当一部分未形成规范、成文的规章制度，日常的工作遵循着口头的规定；有的社会组织虽然已经设立了章程、规章制度，但是却未将制度贯彻落实，不落实则组织就不发展；有的社会组织组织架构不健全，会员代表大会、理事会、监事会等组织形式缺失，且专职工作人员少，许多组织部门都形同虚设。社会组织内部治理不完善直接影响了其促进就业创业功能的发挥。有的社会组织内部治理不健全，造成其服务能力差，公信度不高，再加上自律机制的欠缺，社会责任感的缺失，使得社会组织自身的发展遇到严重的瓶颈，这些因素都间接制约了社会组织吸纳就业效能的发挥。另外，有的社会组织受到市场逐利思想的影响，违背了自身的非营利属性，在提供就业创业服务的过程中，出现“失信”“违规”等情况，这都制约了社会组织就业创业服务效能的发挥。

2．资金匮乏

社会组织经费匮乏、筹资渠道有限成为其促进就业创业的瓶颈。经费匮乏是困扰社会组织发展的一大问题。社会组织的经费主要来自三个渠道：国家财政补贴、社会捐款、项目服务收入。国家财政补贴的有限性、社会公益捐款的不稳定性、服务收入非盈利性造成社会组织内部资金来源单一且经费紧张，有限的经费有时仅仅够基本办公开销，能够雇佣的办公人员有限，一些吸纳就业人员的计划只能搁浅，束缚了其促进就业的扩容力。此外，有限的经费也造成工作人员的薪酬、福利待遇跟不上，基本工资很难满足社会组织急需的专业人才的需求，使得许多人才不愿意来社会组织就业，造成社会组织促进就业创业的能量难以充分发挥。

3．专业人才缺乏

由于经费来源不足，社会组织无法提供高质量的就业创业服务，而且无法吸纳新的人员扩充自身队伍，这就使得社会组织人员规模比较小，进而束缚了社会组织促进就业的能力；社会组织经费不足，使得其工作人员的薪酬相对较低，这也使社会组织难以引入、培养、使用专业人才。工作人员的专业化水平低，又缺乏系统的培训，则在就业创业信息提供方面难以掌握、运用最新的网络技术方法，使得就业创业服务水平低，发展滞后。

(二)外部原因

1．法律法规不健全

当前，我国法律法规不健全，关于社会组织的相关法律亟待完善。现有的社会组织法律法规少，行政机关制定的规范性文件多，法律效力偏低。现有的社会组织条例有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《外国商会管理暂行规定》等，还有一些政府和部门的规章。另外，还存在一些涉及到社会组织的法律法规，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》《民办教育促进法》等，虽然这些法律、法规的效力等级较高，但它们仅有少量法律条文涉及社会组织。社会组织法律法规的不健全，使其缺乏明确的法律地位，也使得其促进就业创业缺乏必要的法律保障。

2．与政府的关系不明确

在政府职能转变的影响下，社会组织得到了一定的发展空间。但是目前政府还存在着大包大揽社会事务，对社会组织的重视度不够，忽视民间力量在社会服务中的重要作用等情况。政府的重视程度不足直接影响社会组织为社会公众提供的服务，尤其限制其在就业创业方面工作的开展。具体说来，一是政府对社会组织吸纳就业缺乏相应的政策扶持和政策宣传，这直接限制了公众对社会组织促进就业创业的认知程度。二是政府对社会组织仍实行严格的管理制度，并且随着经济社会的发展，政府现行的管理体制很难适应当前社会组织发展的需求，社会组织过高的登记门槛、复杂的成立审批程序，阻碍了部分社会组织的成立与发展，这也直接影响了其促进就业和提供就业创业服务能力的发挥。

3．社会认可程度低

在我国，目前社会上对社会组织就业创业问题的认可程度不高。当前社会大众对社会组织的理念和运作模式不甚了解，对在社会组织就业存在一定的疑虑和不信任。再加上我国社会组织普遍规模小，资金匮乏，组织成员福利待遇低，这些因素降低了公众对进入社会组织就业的认同感。认同程度的降低使得社会组织难以吸引优秀人才加入，限制了社会组织促进就业功能的发挥。另一方面，社会组织作为社会公益服务组织，其宣传不足，服务水平低，造成社会公信力不足，这就使得求职者在需要帮助时很难会想到寻求社会组织的帮助，而多转向政府下设的官方部门。此外，我国社会组织与政府间合作项目少，尤其是在就业创业服务项目方面，缺少政府的支持和宣传，社会组织就更难得到社会的认可，这也使得社会组织自身的服务功能难以充分发挥。

三、社会组织促进就业创业的对策

(一)转变观念，重视社会组织就业创业能力

首先，政府应转变观念将社会组织促进就业创业的功能作为一项社会发展的中长期战略，社会组织是当前时代发展与改革的生力军，在经济社会发展转型的关键时期，社会组织能够弥补政府失灵与市场失灵带来的就业领域的不稳定，在促进就业、均衡就业、公平就业等方面发挥着不可替代的作用。政府需将社会组织促进就业创业纳入战略发展规划之中，积累制度创新方面的经验。其次，社会组织应成为吸纳高校毕业生的主要渠道。社会组织的发展以及政府购买社会组织服务等方面均吸引了部分高校毕业生选择到社会组织工作。再次，政府应树立社会组织就业创业协调发展的思想，努力提升社会组织在就业创业方面的催化作用，与社会组织形成合作发展的伙伴关系，为社会组织就业创业功能的发挥提供制度保障和政策支持。

(二)完善法律法规，增强社会组织就业创业保障功能

社会组织促进就业创业需要政府制定针对社会组织的法律法规和相关政策。首先，政府要将社会组织促进就业创业纳入法制轨道，为社会组织就业创业服务发展提供法律法规的支持，规范社会组织促进就业创业的法制化管理。国家相关部门及社会组织领域的专家、学者要加快对社会组织促进就业创业的调研、研究，借鉴发达国家社会组织的有益经验，出台相关的法律法规，以法律形式对社会组织促进就业创业作出明确规定，同时对社会组织吸纳的工作人员给予合法的身份和地位保障，进一步推动社会组织在促进就业创业方面的作用。其次，政府要加大自身职能转变的力度，将部分社会服务、社会管理的职能下放给社会组织，尤其是关于就业服务方面。这样不仅能够促进政府进一步简政放权，提高效率，减少成本，也能提高服务的水平与质量，给予社会组织提供就业创业服务更多的资源支持，让其有效发挥自身的功能，得到社会成员的认可与接受，收获良好的社会公信力和口碑。再次，政府让渡社会组织促进就业创业服务的发展空间，出台扶持社会组织促进就业创业相关政策，为社会组织促进就业创业提供保障。

(三)加强宣传，营造社会组织就业创业的良好环境

社会组织促进就业创业功能发挥需要公众增强对社会组织的了解、认知与认可。因此，为了营造良好的社会氛围，社会组织就需要加强自身的宣传，为自身服务功能发挥营造良好的就业创业环境。一是利用新闻媒体来开展宣传。大量新兴媒体的出现为社会组织的宣传提供了良好的媒介，社会组织也可以运用传统的电视、报刊等宣传方式来增强自身促进就业创业的号召力和影响力。社会组织将自身的组织性质、招聘信息、就业创业服务项目等消息通过新旧媒体开展宣传，方便民众多渠道地获取就业信息、招聘消息和服务知识，为社会组织就业创业的发展带来巨大的正面效应。二是社会组织加大自身宣传也能吸引大学生等高素质人员进入社会组织就业。借助国家有关政策的扶持，社会组织为大学生提供落户、职称评定等利好政策宣传，鼓励大学生进入社会组织工作；社会组织还需为组织内工作人员提供完备的社会保障，基本的工资福利待遇，让大学生进入社会组织工作无后顾之忧。三是社会组织联系高校，开展创业就业指导培训，在校园内对大学生开展就业创业指导，提高大学生的就业率。将大学生纳入社会组织中，可以提升组织成员的整体素质，为组织注入新鲜血液；对大学生开展就业创业指导，提升其对社会组织服务的认知程度，也能为社会组织的服务进行宣传，形成利于社会组织促进就业的良好社会氛围。

(四)理顺与政府关系，加强对社会组织就业创业支持力度

首先，政府要改革社会组织管理机制，适当地放宽社会组织准入门槛，尤其对从事公共服务、承担社会服务职能的社会组织要放松限制，为社会组织的发展扫除行政障碍。政府对促进就业创业类社会组织应该考虑直接备案管理，准入门槛的降低可以促进越来越多的就业创业类社会组织成立，这也意味着从业人员在社会组织从业机会的增加。

其次，政府应制定提高社会组织从业人员工资福利待遇的政策和规定。政府应健全社会组织从业人员社会保障制度，扶持社会组织为工作人员建立合理的薪酬待遇、档案管理、职称评定、考核绩效、培训升迁等制度，把社会组织工作人员的社会保障纳入国家社保体系，解决其生活、工作的后顾之忧；提高组织工作人员的身份认同和职业化水平，鼓励社会组织招聘高素质的专业人才，增强公众对社会组织的信任感，进而利于社会组织吸纳更多的人才加入其中，一定程度上解决社会组织的人才缺失问题。

再次，政府要增加对社会组织的资金扶持力度。为了充分发挥社会组织促进就业创业的作用，政府需要加大对社会组织的资金支持。这样能够缓解社会组织资金匮乏的问题，让社会组织有充足的资金来吸纳专业人才，组织就业创业的培训、信息指导、联络等工作。当前各地创业促进会的发展就是典型的政府扶持社会组织的例子。创业促进会属于公益类社团，其运作资金主要来源于政府的支持，也不乏企业、社会的捐助，创促会为每个有创业梦的人提供了良好的平台，统一的YBC模式，资金加导师的支持，真正实现了扶持创业、带动就业的目的。

最后，政府要加大向社会组织购买就业创业服务项目的力度。政府购买社会组织服务，为社会组织提供开展项目的资金、资源，一方面社会组织有了富余的资金来扩充人员数量，吸纳就业，促进就业；另一方面，政府的项目支持让社会组织能够提供高质量的公共服务，提高组织的公信力，让组织获得更多的社会认可。

(五)加强自身建设，提高促进就业创业的实力

社会组织促进就业创业不仅需要政府、法律、社会扶持，自身的实力建设也是不可或缺的。

一是社会组织应该拓宽自身筹资渠道，为促进就业创业提供充足的资金储备。单纯依靠政府的资金扶持、社会的捐赠并不能从根本上解决组织资金匮乏的难题，社会组织除了承接政府服务项目之外，还需建立多元化的筹资机制，如开展适当收费性服务项目来增加收入。资金的充足是保障社会组织吸纳就业者、促进就业创业服务的基础。

二是社会组织要完善自身内部治理结构，完善组织内部架构。社会组织需要制定明确的组织宗旨、章程、规章考核制度等，在日常管理、运行中严格遵守组织的各项规定，促进社会组织规范发展；社会组织要健全自身的组织架构，包括会员代表大会、理事会、监事会、职工代表大会等，完善的组织架构为组织的发展奠定了基础；社会组织内部要实行民主决策、民主管理、人性化的管理机制，摒弃传统的自上而下的管理模式，为员工提供合理的薪金福利和晋升条件。只有这样，社会组织才能留住人才，得到长远发展，为民众提供更全面的就业创业服务。

[1]民政部发布2013年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://society.people.com.cn/n/2014/0618/c1008-25165691.html.

[2]民政部.社会服务统计季报[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201501/20150129172 531166.htm.

[3]周学锋，高猛.社会组织促进就业的功能与制度路径[J].中国行政管理，2012，(11).

(责任编辑 杨 爽)

2015-05-18

孙录宝，男，山东潍坊人，山东省创新管理研究院常务副院长，经济学博士。

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