我国创业政策体系构建的理论探讨

刘军

(山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

我国创业政策体系构建的理论探讨

刘军

(山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

当前，我国的经济发展步入调整期，由要素投入驱动转向创新驱动的“新常态”将使创新创业成为稳定中国经济增长的重要引擎，因此，创业活动具有特别重要的意义。而科学与完善的创业政策体系对于创业活动的开展和经济发展具有重要的推动作用，本文基于创业政策体系的宏观视角，在分析创业政策体系特征及其构建必要性的基础上，借鉴国内外创业政策体系的研究框架，结合我国创业活动的实践，探讨了创业政策体系的结构要素及其相互关系，尝试构建一个逻辑严密、有机统一的创业政策体系，从而发挥创业政策体系的整体效力。

创业;政策体系;构建

“大众创业”“万众创新”最近成为中国经济的热词。这是因为，当前，中国经济发展步入一个由高速增长转向中高速增长，由经济结构不合理转向结构优化升级，由要素驱动、投资驱动转向创新驱动的“新常态”时期。作为经济发展中最具活力的要素，创业一直是社会经济发展的原动力。可以预见，新一轮的创业浪潮将成为稳定中国经济增长的重要引擎。实践证明，创业政策体系是否完善成为影响一个国家创业水平的核心制约要素。因此，从政府决策的角度看，如何构建一个完整而又适用的创业政策体系，就成为政府和学界都应予以重视和研究的重要课题。与其他领域公共政策相比较，由于我国创业行为起步较晚，学术界对创业政策体系的研究也还处于初始阶段，无论是理论层面还是实证层面都需要进行深入的研究。本文在厘清创业政策体系特征及其构建必要性的基础上，借鉴吸收西方发达国家创业政策体系框架的研究成果，结合我国创业活动的实际，尝试从理论上探讨我国创业政策体系构建的原则、要素与路径。

一、创业政策体系及其构建的必要性

政策体系是指体系结构内不同单元政策之间和同一政策内部不同要素之间相互关联且与社会环境相互作用而形成的系统。作为公共政策体系重要构成之一的创业政策体系，是由规范创业过程各阶段创业行为的单元政策之间相互关联、契合并与社会环境相互作用而形成的有机统一的整体。一般来说，创业政策体系具有三个突出的特征:一是整体性特征，即组成体系的各个政策都是围绕规范和促进创业活动这一共同目标，形成的是一个有序互动和相对稳定的有机整体。二是依存性特征，即创业政策体系及其各组成单元与外部环境之间存在着相互依存的相关性关系，无论宏观的政策体系还是单元政策都要适应外部的客观环境，并随着环境的变化而变化。三是内在结构要素间的层次性和相互契合性特征，即在纵向上呈现出从中央政府机关到地方政府机构颁布的创业总政策、基本政策和具体政策的层次性，横向上呈现出创业教育、创业融资、商务支持、创业环境等各单元政策之间相互契合和内在统一性。

创业政策体系的构建可以实现三个方面的功能:一是可以避免单一政策之间的相互矛盾。由于创业活动涉及经济、教育、社会、金融等多个领域，必然涉及政府多个机构和部门。当前，国务院、人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、人民银行等部门都是创业政策制定的主体，创业政策零散地存在于这些部委的政策文件中。由于政出多门，各部门之间又缺乏沟通，往往造成某些政策之间的相互矛盾，如关于大学生创业园和孵化基地房屋补贴的政策，人力资源社会保障部和教育部出台的文件规定就不一致。而创业政策体系的建立，可以从宏观层面进行顶层设计和规划，从而实现政策的统一性、规范性。二是可以避免政策朝令夕改。单一政策的制定多是就某一阶段的具体情况和需要而设计，有时还难免受到政策制定者理念和意志的影响。当问题得到缓解或出现新情况时，就会发布新的应对政策，政策朝令夕改，缺乏权威性。作为创业政策体系，由于它是一个完整的有机互动的整体，政策的变动牵一发而动全身，因此必须建立长效机制，避免政策的临时性、应急性，且不会因政策制定者的偏好而改变政策，使政策在一定时期内稳定地发挥作用。三是在政策实施领域可以发挥综合治理功能，实现政策功能的最大化。在创业政策体系中，某一领域单元政策作用的大小以及能否实现政策预设目标不仅取决于政策本身，而且还取决于单元政策之间的互动效应。当政策体系的整体效应大于各单元政策效应之和时，政策体系就表现为正向效应，即显示一加一大于二的效应，反之即为负向效应。因此，不同单元政策之间相互契合和有机互动的创业政策体系，在政策实施过程中可以实现各单元政策的最大正效应。

从现实看，步入新常态下的中国经济发展需要创新和创业作为驱动力。2014年12月召开的中央经济工作会议指出，必须历史地、辩证地认识我国经济发展的阶段性特征，准确把握经济发展新常态。这表明中国经济在经历了30多年高速发展后，正在步入“增速放缓、转型换挡、结构优化、全面提质”的新常态时期。我国经济之所以要转型到“新常态”下发展，根本原因在于高投资、高能耗、高污染的传统数量型扩张的经济模式难以为继，特别是从生产要素相对优势看，我国的劳动力红利逐步消失，大规模的投资也难以为继，生产要素成本上升、资源配置效率和要素供给效率下降。这表明，我国长期以来通过要素驱动、投资驱动推动经济发展的模式不仅已经没有潜力和持续性，而且也面临着“跨越中等收入陷阱”的瓶颈。在备受资源、生态、人口等多重因素限制和约束的环境下，“新常态”下的经济唯有依赖于人力资本质量和科学技术的进步，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，才能实现中国经济发展的转型，科技进步和全面创新将成为中国经济进入新常态后唯一可靠的新引擎，是中国经济走向新常态的根本动力。

从历史经验来看，全面的创新离不开创业精神，更离不开由创业家主导、以创新型企业为主体的创业活动，因为创业既是一个机会识别过程，又是一个企业相关要素的创新过程，创业的本质是创新，是变革。因此，创新与创业活动作为科学技术最终转化为现实生产力的桥梁，日益成为经济发展的引擎，鼓励创业和创新，发挥创业和企业家精神也成为近年来各国竞相采取的国家战略，创业已成为全面创新的重要平台和支撑。但一个社会的创业水平除了受到创业者自身创业意愿和创业技能的影响外，还要受到诸如政治法律环境、经济环境、科技与教育环境的复杂因素的制约。大量案例表明，完善的创业政策体系发挥着培育创业动机、创业技能和创业机会的作用。西方发达国家社会创业参与率和成功率之所以都相对较高，主要归因于其完善的扶持创业政策体系。从中国的现实情况看，改革开放三十多年来，我国的创业政策不断完善，创业环境也在不断改善，但总体来看，我国在社会融资、政府政策、教育与培训、研究开发转移、商务环境及文化与社会规范等方面与西方国家还有很大差距，还没有形成完善的创业政策体系。为促进我国创业活动全面健康发展，进而推动社会创新，需要政府政策的扶持和引导，而科学完善的政策需要从理论上进行规划和设计。因此，创业政策体系构建的理论探究对完善我国创业政策体系具有重要的指导意义。

二、国内外有关创业政策理论框架的不同观点

学术界对创业政策的研究始于20世纪90年代，在对创业政策相关基本问题研究的基础上，国外学者较早地开展了创业政策理论框架的研究，理论也较为成熟，按照提出创业政策理论框架的主体划分，创业政策理论框架可分为两类:

第一类为国际组织和社会团体提出的创业政策分析框架。具有重要影响的分析框架为欧盟创业绿皮书框架、全球创业观察GEM(Globe Entrepreneurship Monitor)的分析框架、欧洲委员会提出的分析框架、瑞典小企业研究基金会提出的分析框架、创业机会协会(Association for Enterprise Opportunity，AEO)框架和芬兰贸易与产业部框架等。欧洲共同体委员会于2003年提出了基于个人、企业和社会的“三维度”分析框架;①郑风田、傅晋华:《创业型经济的兴起与我国创业政策面临的的挑战》，《经济理论与经济管理》2007年第6期。芬兰贸易与产业部在2004年提出了创业教育、培训和咨询，创业初期、成长阶段和全球化过程，税收政策，地区政策，法律制度等五个方面的创业政策框架。②高建、盖罗它:《国外创业政策的理论研究综述》，《国外社会科学》2007年第1期。创业机会协会从支持创业者和完善创业环境出发，提出建立创业社团、创造竞争优势、开展创业教育、提供融资支持、进行网络建设、有形基础设施建设等六个方面的创业政策框架。①Dabson，Karen A．，Key Issue Areas for Rural Entrepreneurship Policy，Association for Enterprise Opportunity，Rural CommitteeWhite Paper，2003，Vol．24．

第二类为由学者提出的创业政策理论框架，如伦德斯特罗姆(Lundstrom)和斯蒂文森(Stevenson)两位学者认为，动机、技能与机会是创业活动中的三个核心要素，公共政策的杠杆主要是对这三者产生作用，以改变创业活动发生的环境。因此，创业政策的理论框架应该围绕动机、技能和机会这三个要素来建立。这样的创业政策体系需要包括促进创业文化、开展创业教育、减少进入障碍、启动资金金融支持、商务支持以及刺激目标群体等六个方面的内容。②Stevenson＆Lundstrom，Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research，2001，No．1．凯尼(Kayne)则认为创业政策应关注新企业的出现及增长，指出创业政策体系应该包括创业共识、税收和规制环境、资金的获取、创业教育、知识资本五个方面。③Kayne，Jay，State Entrepreneurship Policiesand Programs，Kauffman Center for Entrepreneurial Leadership at the Ewing Marion Kauffman Foundation．1999，No．4．阿奇·佐尔坦(Zoltan)认为创业社会的核心目标在于以更高的效率进行创业、连续创新、加快经济增长以及促进社会公平，并将创业政策体系理论框架划分为四个层面，即个人层次的创业选择政策、企业层次的可行政策、经济层次的支持政策和社会层次的社会政策。④Acs，Zoltan J．，A Formulation of Entrepreneurship Policy，The FSF-NUTEK Award Winner Series，2001．

还有西方学者运用实证方法在“国家制度框架”下对国家创业制度体系进行了研究，如克斯塔瓦(Kostova)认为国家创业制度框架应有三个维度:一是规制(regulatory)维度，内容是反映包括法律、制度在内的公共政策对新企业所提供的支持，减少个人开办一家新企业所需面临的风险，以及为创业者获取资源的行动提供便利;二是认知(cognitive)维度，其内容反映人们创立和管理一个新企业的技能与知识;三是规范(normative)维度，其内容反映社会对创业者和创业活动的认可程度，与文化、社会习俗相关。这三个维度对创业者的竞争优势有很大程度的影响，也影响着创业活动的水平和类型。⑤Kostova．CountyInstitutionalProfiles:ConceptanfMeasurement，Academy of Management Best Paper Proeeedings，1997．

国内相关机构和研究者个人关于创业政策体系与创业关系的研究还相对较少，但也有学者在借鉴西方学者相关研究成果的基础上，结合中国的实际，探讨了我国创业政策理论框架的问题。比较有代表性的观点有:方世建教授的六细类创业政策框架:创业促进、创业教育、减少进入和退出障碍、对初创企业的商业支持、初创或种子融资和目标群体政策;⑥方世建、桂玲:《创业、创业政策和经济增长——影响途径和政策启示》，《科学学与科学技术管理》2009年第8期。张钢教授基于企业生命周期的视角，将创业生命周期划分为种子期、成立期、生存期、发展期、成熟收获期五个阶段，通过对不同阶段关键影响因素的分析，进而提出基于生命周期的创业政策模型;⑦张钢、牛志江:《创业政策关键要素探究》，《科学学与科学技术管理》2009年第5期。王玉帅等将创业过程分为动机阶段、机会阶段和初创企业成长阶段，并基于各阶段的特征提出了各阶段的政策目标及相应的政策措施，构建了一个基于创业过程的创业政策理论框架;⑧王玉帅、黄娟等:《创业政策理论框架构建及其完善措施——创业过程的视角》，《科学进步与对策》2009年第10期。岑杰等认为“创业机会”是创业研究的核心问题，提出机会创造、机会识别和机会利用是创业的三大行为要素，并通过对创业行为要素影响因素的分析，构建了基于“三维度”的创业政策理论框架。⑨岑杰、刘绍涛、胡国庆:《创业政策系统化转型理论模型研究》，《内蒙古财经学院学报》2009年第3期。

上述国内外学者都从不同的视角和标准提出了创业政策体系的框架及构成要素，各类框架都各具优势和独特的解释力，但也存在视角单一、理论解释不够全面等问题。在诸多关于创业政策体系的理论研究中，最具代表性和影响力的当属伦德斯特罗姆和史蒂文森建立的创业政策分析框架，在该分析框架下，不仅很好地处理了创业促进、创业教育、创业环境、创业融资、创业支持和目标群体战略等相互之间的内在关系，维持了创业政策体系内在的整体性和统一性，而且它还奠定了其他分析框架的基础。

三、我国创业政策体系构建的原则

创业政策体系作为政府公共政策体系的重要组成部分，其目标就是通过发挥体系内各要素之间的内在关联性，使各单元政策实现相互契合和有机统一，从而整体、稳定和最大限度地发挥创业政策的正向效能，以便减少障碍、降低风险、改善创业环境，更好地促进人们创业。在该目标下，我国创业政策体系构建应遵循以下三个方面的原则。

(一)创业政策体系必须与创业的过程演进维度相契合

创业是行为主体在与周围环境长期互动中，萌发创业动机，感知、发现和评估市场机会，整合环境资源开发机会，从而创建新组织并获取收益和承担风险的过程。大多数学者将创业过程分为至少四个阶段:创业动机阶段、创业机会感知和发现阶段、整合环境资源并创办企业阶段、新企业成长阶段。创业政策体系的构建应该从创业完整过程着手，政策体系结构要素要涵盖从创业启动前阶段到新企业成长阶段的整个过程。从创业的过程演进维度出发，分析不同创业阶段的政策需求，有针对性地提供相应的单元政策支持。由此可见，创业政策体系下各单元政策必须与创业过程各阶段相吻合，各单元政策应符合创业过程相关环节的内在规律和需求，并推动相应阶段创业活动的发展。

(二)创业政策体系必须围绕创业的核心要素维度设计

创业活动不仅是一个过程，它还是创业者创业动机、创业技能及创业机会相结合的结果，创业政策体系的构建应围绕创业所需求的动机、技能、机会这三个核心要素来设计，因而创业政策体系的建立需要从这三个维度展开。正如史蒂文森等学者所言，创业是“在不拘泥于当前资源条件限制下的对机会的捕捉和利用”。①H．Stevenson，M．Roberts＆H．Grousbeck，New Business Venturesand the Entrepreneur(4th edition)，New York:McGraw-Hill，1994．转引自林强、姜彦福、张健:《创业理论及其架构分析》，《经济研究》2001年第9期。无论是创业政策还是创业政策体系的设计和实施都需要围绕激发创业动机、培育创业技能、提供创业环境和机会来进行，而不是从某一个方面的单向推进。基于创业核心要素的相互匹配构建创业政策体系，就能够使创业政策体系框架下的各单元政策之间保持协调均衡和内在统一。

(三)创业政策体系必须与其所依存的环境要素相融合

任何的政策都需要在一定的环境中运行，因而政策能否适应或者融合其所存在的环境就成为影响政策实际效果的重要因素。现实中常常遇到的问题是，政策本身没有问题，但政策的设计过于前移或者与环境不相适应，就不仅可能导致政策的实施难以达到预期效果，甚至会产生相反的作用。从环境角度可确定影响创业的相关要素包括政治环境(如政治资源、政治模式、政治局势等要素)、经济环境(如经济制度、发展水平、产业结构、劳动力结构、物资资源状况、消费水平、消费结构等要素)、文化环境(教育、科技、文艺、道德、宗教、价值观念、风俗习惯等要素)等。创业政策体系的构建需要充分认识创业环境对创业的影响，通过创业环境政策的规范和引导，创造能够支持创业活动的环境要素。

四、创业政策体系的结构要素及其相互关系

创业政策体系的构建是一项系统复杂工程，政策涉及的领域和内容包括知识、技术、资金、社会环境等各个方面，涉及的时段涵盖了从创业开始之前、开始创办企业和企业成长的整个过程。因此，从理论上说，完全的创业政策体系应该充分反映并满足创业活动的过程演进维度、核心要素维度、环境依存性维度。但从现实情况看，由于创业政策体系的构建和实施要受到诸多因素的限制，各国创业政策体系及其内含的各单元政策都难以与创业过程的各个环节形成完全一致的对应关系，从而达到创业政策体系构建的理想状态，因此，创业政策体系下的各单元政策与创业过程的相关阶段只能是一种有限的对应关系。

(一)创业政策体系的结构要素

基于上述创业政策体系的构建原则与目标，结合我国的创业实践，笔者认为我国的创业政策体系应包括创业教育、金融支持、市场准入、税费减免、提供创业服务和培育创业文化等方面的内容。具体可分为四个单元政策，即创业教育政策、创业融资政策(金融支持)、商务支持政策②商务本来是指一切与买卖商品服务相关的商业事务，本文的商务支持政策指的是政府给予创业者从事创业行为在准入、行政收费和税收等方面的优惠和扶持政策。(市场准入、税费减免)和创业环境政策(创业服务、创业培训和创业文化)。这四个单元政策之间的相互关联和有机互动构成创业政策体系的整体性和统一性，从而使创业政策体系形成一个逻辑严密的有机统一体。

创业教育政策是政府为鼓励和支持教育系统对在校学生进行创业观念、创业技能的培育，使学生获得企业家思维和创业能力而制定的一系列规范和措施。创业教育政策主要作用于创业过程的第一、二阶段，即创业动机阶段和创业机会感知和发现阶段，其内容既包括对学生进行创业知识和技能培育的政策，也包括规范教育系统进行创业教育的政策，此类政策包括推动创业教育的相关立法、保障教育机构实施创业教育的规章、制定推进大中学校进行创业教育课程体系改革的措施、促进创业教育师资队伍建设政策，等等。

创业融资政策是国家为创业者获得创业资金制定的一系列优惠政策。创业融资政策主要作用于创业过程中的第三、四阶段，即企业创办阶段和新企业成长阶段，相关政策措施包括设立创业基金;制定鼓励金融机构向创业者提供融资支持和优惠的相关政策，如简化贷款手续，降低贷款门槛，提高贷款额度等;由政府和社会机构共同设立专门的贷款担保机构，为创业者提供信贷支持;以及采取有助于创业者拓宽创业融资渠道的其他政策性金融措施和商业性金融措施。

创业商务支持政策的目标是政府通过政策工具减少创业者在创业过程中的壁垒，以降低创业成本。商务支持政策也主要作用于创业过程的第三、四阶段，主要包括如下两个方面的内容:一是市场准入政策，包括登记所需最低资本要求方面的政策、申办企业所支付的费用、时间、手续等方面的政策等;二是创业税收减免政策。税收是政府干预经济活动的一项主要工具，因而税收政策对创业活动及其绩效的影响巨大。创业税收减免的具体措施包括降低税率、增加优惠税种、调高税收起征点、延长减免税年限等。

创业环境是除创业教育、商务支持、创业融资等以外的因素，一般将其分为硬环境和软环境两方面，硬环境主要指场地及基础设施建设等，而软环境主要包括社会文化环境(创业文化氛围、国民对创业的态度)和创业服务保障(政务服务、创业培训、创业服务平台建设)等方面。创业环境不仅影响着创业者创业的动力和对创业的态度，而且也关乎创业机会种类和数量的多少，因而创业环境政策应作用于创业活动的全过程。通过创业政策的制定和实施，培育社会创业文化，营造尊重创业、尊重创业人才、崇尚创业精神的创业软环境，从环境因素培育和激发创业动机，增强人们的创业意识。

(二)创业政策体系下各单元政策之间的相互关系

通过对创业政策体系结构要素的分析和比较，创业政策体系内蕴的四个单元政策具有不同的功能，发挥着不同的作用，同时这四个单元政策又是相互依存、有机互动，从而从不同的维度维系着创业政策体系的有序运行，共同推动创业政策体系功能的整体性发挥。

创业教育政策的主要功能是对在校学生进行创业意识、创业动机和创业能力的培育，是创业支持系统的内部动力来源，通过创业教育政策的实施激发人们的创业动机，培养创业技能，提升创业能力，因而创业教育政策在创业政策体系框架下具有基础性作用。

创业融资政策的主要功能是为创业者提供物质基础保障，创业融资政策的实施将帮助创业者获得创业资金从而获取创业机会，创业融资政策在创业政策体系中具有核心地位;商务支持政策的主要功能是规避创业过程中的障碍因素，引导、鼓励和推动创业行为，在创业政策体系框架下具有创业保障作用。无论是创业融资政策还是商务支持政策，都属于创业政策体系中的枢纽性政策，对促进人们成功创业具有特别突出的全局性重要作用。

创业环境政策的功能是为创业营造和谐的社会环境，为创业活动提供平台支撑。良好的创业环境政策能够从外部激发创业动机，同时良好的创业环境还充满着创业机会，因而创业环境政策培育了创业所需要的动机、机会等核心要素。

从创业政策体系中各结构要素的相互关系看，创业教育政策与创业环境政策互为平台和支撑，从内部和外部共同激发创业者的创业动机。通过创业教育政策的实施，可以使人们获得识别、捕捉和利用创业机会的能力，进而运用创业融资政策和商务支持政策实现创业目标。而有效的创业环境政策将有助于构筑良好的创业环境，这将有利于创业融资政策和商务支持政策的贯彻和实施。正是体系结构各单元政策之间的相互契合和有序互动，使创业政策体系形成了一个逻辑严密的有机统一体，从而发挥创业政策体系的整体效力。

(责任编辑:陆影)

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1003-4145［2015］05-0155-05

2015-03-05

刘军，女，山东大学政治学与公共管理学院副教授、硕士生导师，山东大学马克思主义学院思想政治教育专业博士研究生。