新区域主义范式下对我国区域合作治理的分析与思考

杨凌霄

(云南大学公共管理学院，云南 昆明650091)

一、新区域主义理论阐释

(一)理论渊源

20 世纪30 年代末，伴随西方资本主义国家大中型城市工业水平的迅速发展和城市区域问题的日益突出，政府主导下的区域主义(Regionalism)应运而生，以其强大的组织推动力度为城市区域规划和协调运作提供了广泛的物质基础和政策支撑。在这种前所未有的区域协调模式的带动下，不同于之前的单一分散的城市架构，西方发达国家几大城市的区域发展趋势有了一定程度的科学化分工，城市规划趋于完善。此后到20 世纪80 年代，伴随着迅速增进的经济全球化趋势和西方国家经济政治的重大转变，新的劳动地域分工在世界范围内广泛延伸，后工业社会的合作形态和生产经营模式渐渐催动着区域合理化发展的态势。城镇区域化、区域一体化日益成为全球发展的趋势，“新区域地理学”随之兴起，改变了相关学者对区域的复杂性和整合性以及如何配置科学的地域空间资源，通过区域融合机制实现社会、经济及生态环境的合理优化和区域可持续发展等方面的认识与实践，为新的区域规划相关理论的出现奠定了基础。［1］

伴随欧美国家区域经济内生性增长研究力度的不断提升，区域研究在经济地理学领域逐渐占据一席之地。在此趋势的催生下，新区域主义(New Regionalism，NR)逐渐形成并迅速成为西方学者研究、分析当前区域规划问题的重要理论框架。新区域主义为政策实施者和经济学家们提供了广泛而多元的理论实践视角，从区域分工和区域协作性的角度出发，提出了综合区域产业区、产业集群、汇聚型区域、创新环境、创新生态系统、区域创新体系等概念。城市规划举措逐渐向空间结构、地缘协调、资源整合、社会动力机制、区域治理模式、社会凝聚力等更多元领域延伸。

(二)基本内涵

与旧区域主义理论内涵相比，新区域主义理论在肯定区域主体间的相互配合和协同模式下的发展思路下，进一步批判和发展了区域主义，使新区域主义更多地赋予“复合、集约、创新、合作”的理念而被区域资源整合相关政策实践加以广泛运用。基于协作治理的新区域主义主要体现了以下的理论内涵和特征:

一是“多元性”。相比旧区域主义理论指导下单一的自上而下直线型政府驱动模式，新区域主义理论引入了各层级政府、非政府及其他社会组织、团体等多元治理主体，在既定的范式规范下形成相互作用、相互依赖的合作关系，以“协同、整合、创新、开放”的理念共同实现区域综合治理与完善，避免了旧模式时期科层制管理方式下冗杂固着的政策运行形式和规划结构。

二是“综合性”。新区域主义所涉及的范畴、内涵、形式和外部表征与传统的区域理念有着一定程度的区别，以区域之间协同的领域综合性为准则，打破区域主体政府间的直线单向度，贯以非政府组织、社会组织、社会团体、海外组织等多元参与主体的综合协作。新区域主义的关注点从区域间过渡到区域间与区域内的多元主体的合作，随着公共治理范围的不断延伸，综合性的发展方向日益突出，在政府和非政府组织间涌现出“区域综合体”和“全球协同体”等治理形式，并在新一轮的国际区域重建和整合运用中发挥关键性作用。

三是“介入性”。新区域主义的政策指向具有一定的介入性特征，力求从区域内部与外部地缘建立起稳定、高效、持续的可协同性发展，引入更为广泛的兼容型区域合作模式，从而在根本上解决区域之间存在的空间壁垒。新区域主义作为一种新生的制度转型战略，普遍存在于经济全球化和社会分工多样化的公共环境中，强调多方合作主体的相互取鉴与介入配置，它适用于随着社会秩序发展催发的新的地理领域，同时也可以作为新的政策引导运用于新的社会管理秩序。

四是“合作性”。作为社会经济转型过程中萌生的新区域主义，其核心内容之一就是关注治理因素之间的系统合作性，将各自主体在运行过程中获得的技术资源、管理资源、人才资源、信息资源、市场资源等相互整合，从而在多极化的社会秩序下加以吸收与利用。从旧区域主义的视角来看，一味追求单一的理性经纪人行动的管理主体无法在新的社会发展中寻求稳固的经济地位，更多的应该将行动导向转变为合作与创新。

二、新区域主义的理论指导与实践模式

(一)理论指导

在信息系统化高度发展的城市建设过程中，新区域主义基于规范性与科学性视角为日渐延展的公共事务项目范围提供了一种全新的治理范式，这种治理范式源于这样一种假设，即区域代表了民主治理、多方民主与政策参与和可持续的城市规划政策所固有的治理框架。根据“从管理到治理”演变的普遍公共服务改革范式，政府治理方式从重视政策制定过程转移到关注社会部门主体、公民社会和区域利益主体，在解决政府决策过程复杂性和风险性不断增加的问题上提供了明确的改进方式。新区域主义的核心概念的提出，首先在治理理念上扩充了区域整合的主体范围，从政策制定上提倡公权到私权的让渡;其次，不同于旧理念时期传统的国家一元化治理模式以及单一的治理主体，从源头上提出了多级治理(Multi -level Governance System)，构建复合型区域参与机制与互动网络;再次，引入公民社会和私人部门等多元治理主体，实行政府、社会组织、公民团体、私营部门等主体的联合治理(Joined -up Governance)，形成一种嵌入式经济和政治发展新模式，推动非政府组织及私人部门参与。

(二)实践模式

1. 多种层次的区域功能空间

西方学者根据多极化的经济政治合作模式提出的区域性(Regional)概念和区域发展阶段论观点，将特定的地域空间从消极的客体向积极的主体转变，并把各自的利益联合起来，构成功能完善的复合型整体。区域性在功能取向上划分为五大层次，即区域空间(元区域)、区域复合体(作为社会体系的区域)、区域社会(区域公民社会)、区域共同体(一种行为主体)和区域国家(一种制度化的政治实体)。［2］

2. 网络化的治理决策模型

在治理理论和系统理论视野下衍生的新区域主义，从政策实践上打破了旧区域主义“自上而下的传输路径”和“依靠传统制度均衡维持区域秩序”等观点，引出了具有连接性的网络化治理路径。“网络化治理”是指基于多种层级权力组织，包括各级政府组织、非政府组织、社会团体、公民社会、私营组织个体等多种主体参与其中，并且其主体之间突破了先前垂直的单向性“命令——服从”关系，向“平等、民主、协商”的秩序下不断发展。

3. 多元参与的合作机制

新区域主义强调的多元角色意识要求政府引导下开展多种治理主体协商合作模式，建立多边谈判制度，秉承协作治理理念和整体全局性观念。鼓励多元化的区域决策参与主体，将区域间集体认同感和凝聚感充分融合到治理过程中，通过多种形式、功能、模块的配置整合与协调机制的加以运用，从而致力于消除区域分裂隔阂，加快区域复合型发展和一体化建设。

4. 多重价值目标的综合平衡

在经济全球化和资源配置危机情境下催生的城市化发展路径，面临多种价值目标相互碰撞的违和因素，新区域主义的实践模式在产业集群、全球价值链、区域分工、区域结社等社会经济发展领域奠定了至关重要的基础，即通过利益整合、资源划分、产业调和等制度手段实现区域间的互惠共赢。在经济效率、社会公平、环境友好、文化融合等多重价值目标的要求下形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。［3］

三、我国区域治理战略转型的困境分析

与起步较早的西方发达国家相比，我国区域治理和区域规划的相关理论支撑体系与实践模式探索还处于初步阶段，当前的主要探讨方面还流于“区域具体问题具体分析”的形式，主要包括区域产业发展、城市规划结构、地区基础设施布局、空间秩序开发等探索阶段，相对于新区域主义提出的价值概念即“关注社会公平、生态、和谐、可持续的发展目标”还有一定的差距。

针对国外主流区域治理观指导下的研究方面，如:区域治理的相关制度安排和空间探索、区域政府间“竞合”关系的探索、城市集约规划治理的实践模式探索、区域内部再生力量的增长探索等，对解决我国区域合作治理的现状问题有很大程度的借鉴意义。但由于目前区域治理主体政策规划提出的时间不长，研究的焦点大多放在如何进行模仿操作和指标维持等方面，对于新引入的新区域主义实施过程是否科学、是否合乎全球化影响下的区域发展潮流以及本国实际发展情况的分析有所欠缺，逐渐形成了制度设计功能薄弱、政策支持尚未到位、现实矛盾关注不足、实施机制亟待完善等实际问题，相关理论探索和具体实践也就难免陷入困境。

(一)制度设计功能薄弱

目前，我国区域治理的理论基础还基本停留在旧区域主义和理性官僚制模式的层面上，在指导源头上未能给我国新一轮的区域合作规划发挥高效的制度设计功能，新区域主义的治理范畴涉及到区域合作治理中的社会正义、安全民主、伦理责任、创新制度等方面问题，在我国目前的规划设计中未能得以明确探讨。纵观当前的主要导向，大致体现为:强调效率至上的运行逻辑;关注区域间微观视野下的治理方案;集中于政府单一主体为中心的治理角色;侧重于具体问题单项研究的制度规范。由于对系统治理理论本质概念理解的相对欠缺，我国的区域制度设计未能充分体现出区域治理中政府组织、非政府组织以及社会团体组织的平等参与性和制度认同感。

(二)政策支持尚未到位

法律支撑作为城市区域规划政策的制定有着至高的主导作用，而我国目前相关的区域合作治理更多的偏向于建立条块区域的协作式规范，并没有完全上升到具有坚实的法理基础的原则性规范，导致区域政策的实施缺乏目标导向和行动导向，未能够在法律制度层面构建完善的支撑体系，加之政策逻辑在实施过程中的模糊性、封闭性、单向性，致使“寻租”行为、地方保护主义、产业垄断、“竞合”失效等问题逐渐凸显。

(三)现实矛盾关注不足

在全球区域化浪潮的推进以及经济社会区域一体化程度不断提高的情境下，旧区域制度理念设计中存在的诸多问题开始凸显，究其原因源于其研究关注点仍停留在传统公共管理语境下的狭义区域制度逻辑，在理性官僚制的政策体系论据的指导下，以封闭性和单向性为主要特征的管制主义和契约主义理论，将现实存在的亟须改进的区域问题搁置，而专注于理性经济效率的提升、物质性公共领域建设以及政策过程的管制型监控等方面，这对当下社会公平、空间集约、生态环境、文化融合以及公民生活品质的重视程度有很大程度的欠缺，区域治理主体与成员之间的相互合作也在政策引导下流于表面。

(四)实施机制亟待完善

从目前国内的区域制度逻辑角度可以看出，随着全球化和城市化背景的不断影响，原有的制度机制带动的区域规划路径较多集中于产业分割与合并、城市区域规划、新型城镇化、城市功能集聚与整合等方面，而在新的区域主义理念引导下有待关注的综合区域资源配置、政府与多元治理主体良性互动机制以及空间网络规范机制等尚未得到深度研究。一方面，区域问题实施机制的制度设计仍待借鉴与完善;另一方面，区域实施机制的实地调研也有待进一步深入开展，应从当前市政区域多中心治理中的政府自身建设、社会组织及多方治理主体统筹区域发展研究等方向出发，以期“促进区域政策与产业政策、财政金融政策、人口政策等其他专项政策的相互匹配与融合。”［3］

四、新区域主义对我国区域治理的现实意义

在当前区域一体化与经济复合化的双轨作用下，我国新一轮的区域规划政策亟需着重于新的政策转型、模式转换和体制变更，通过借鉴新区域主义的理论实践经验，对实现我国区域协调发展、形成科学而合理的空间开发结构、推进区域的社会包容性和地缘认同感具有重要的启示意义。

(一)政策转型:树立规范的法律框架和制度逻辑

就我国目前存在的区域法治建设问题分析得出，区域发展中面临的现实困境的解决，亟需构建一套顺应目前全球化背景与后公共管理语境的法律框架，将现有的垂直且单一的区域治理模式从制度设计层面尽可能地转型到多元网络化治理模式。如何构建强大稳固的区域治理政策支撑体系，关键措施之一是解决好区域内部和区域间多方治理主体的“竞合”关系问题和利益平衡问题，从而涉及到区域产业、品牌、供销、信息链接等方面的法制建设程度，且在一定意义上看，“利益平衡既是一个法律设计的问题也是一个政策重新架构的问题。”［4］完善合理的法律框架能够引导我国秉承科学且高效的区域发展理念，破除计划经济时期和旧区域主义时期传统封闭的理性物质化区域观念，随着区域整体性发展过程的演变将关注点更多地落实到以生态建设、资源优化设计、环境友好型、公民社区规划等综合发展观上，打造集“经济性、平衡性、集约性”于一体的合理空间布局。

打破单一治理主体的垄断角色，提高多元区域治理主体介入深度。政府既作为治理主体又作为利益主体，存在对其他利益主体和公众的利益主张有所制约的可能性，利益失衡现象时有发生。［4］针对此类问题，在构建规范的区域治理政策框架的过程中，亟须确立政府治理主体与其他多元社会组织构成的区域治理主体之间的合作伙伴关系，打破单一的社会治理垄断空间，建立健全规范合理的共商共享机制、网络合作机制和利益平衡机制，吸纳、鼓励、支持广泛社会组织积极参与到区域公共政策的制定和区域治理机制实施过程中。

完善区域制度健全机制，结合特定区域实际情况，对区域规划实施机制加以取鉴以明确区域治理政策行动主体目标及其责任使命。区域规划决策部门作为主要导向的区域规划行动主体，需要在制度实施源头上树立科学的区域观，在规范性的政策文件指导下合理下放职权于下级部门，构建明确的授权程序，实行多元规划管理，厘清各级实施主体的职能和权限，建立区域空间政策和部门政策的相关激励机制和约束机制，克服旧体制下的多重职权管理和官僚主义弊端，从而推动我国在现阶段的区域体制变革。

(二)模式转型:架构复合型网络协作体系和区域产业格局

在新一轮区域规划转型目标实施过程中，中央政府适时干预区域经济政策的思路从传统的“自上而下”路径转变到“自上而下”的规划趋向，充分提取地方行政区划管理主体的意见和建议，结合地方产业特色、地域资源、承载范围、开发条件等地区实际情况，形成由地方政府提出方案设计而中央政府审核批复的区域开发战略的转型实践。这样的政策引导下不仅能够形成政府之间上下级的协调互动，调动非政府组织、社会团体、私营部门、公民代表等多元化利益主体共同参与区域治理，还能在很大程度上发挥地方治理实体在区域规划过程中的积极性、主动性和创造性，促进整体区域规划战略转型。

地方政府在区域改革目标的引领下开始探索适应于本地区的发展状况的转型策略。国家发改委于2010 年5 月24 日组织制定的《长江三角洲地区区域规划》的实施，在明确区域合作必要性的前提下，建立起在实质性领域如三角洲产业转型、基础设施建设、环境整治、社区建设、财政和投资规划等全面型区域合作模式。

图1 长三角区域规划“三结构一网络”范式图

“三结构一网络”范式强调在重构区域经济格局的过程中促进社会、环境、人口发展中的良性互动，摒除传统区域主义下政府干预过多、市场主体的地位和作用弱化造成的区域经济与产业同构现象，这样一种模式转型策略能够在全国地区范围内实现较好的示范作用，指导各行政区划单位主体在区域建设实施过程中根据相应发展环境条件的变化而适时调整规划模式，不断推动基于制度主导范围下的区域规划能够吸引、鼓励更多社会利益主体积极参与，在市场机制作用的基础上实现“竞合”双赢。

(三)机制转型:提升区域空间功能和健全良性互动机制

新区域主义中提出的区域层级概念，要求机制转型过程中的各类区域维持在多重空间尺度的运动范畴下，不仅仅包括了国家层面之上的各类区域，还囊括了国家层面之下的各个微观治理层级。这一空间理论的转型能够为我国目前存在的区域问题有关键的启示作用:一方面，当前国内在区域经济规划与空间规划机制建设中的欠缺，导致“区域经济发展的‘流的空间’与行政管理‘点的空间’有所分离。”［5］另一方面，在亟需打破我国行政区划阻隔的现实环境下，解决特定区域的发展问题和培育区域间“次增长极”的目标需要从各区域内部形成统一的协调空间机制，尽快建立完善的区域协调发展目标评价功能、指标控制功能和流程监督功能，结合地区产业布局、土地和人口规模因素，发挥新一轮区域政策的空间效应。

健全我国区域治理良性互动机制，要求建构一个集“网络机制、组织机制、协调机制”于一体的区域规划全过程模式。

首先，区域合作的网络机制建立需要在形成稳固伙伴关系的前提下，通过政府机构及其与社会组织构成全面的沟通合作网络，在不同利益主体之间发展横向和纵向的合作与交流平台，从而为区域间经济发展、社会稳定、信息交流、文化融合、政策调整以及整个区域经济和社会的自我提升和创新起到积极的促进作用。新区域主义理论中关于“自发宏观调控的、自下而上的协调合作过程”这一核心概念为我国新一轮区域规划过程机制的设计奠定了重要基础，同时也为区域合作网络机制的构建提供了新思路。在我国现行的市场经济框架内，新概念区域规划提出强化区域内不同等级政府间协调合作的网络关系和功能，以谋求区域多方利益主体共赢为价值目标，以区域性基础设施一体化为基础，以区域市场条件下的产业政策导向为核心，以协调不同行政辖区利益为纽带，打造网络化、实用化、复合化的区域空间结构。［6］

其次，区域合作组织机制的建立，前提是明确制度化的区域规划协调责任主体。如前所述，新区域主义相关理念说明，区域规划的制定主体可以是一定的规范体制下安排的政府规制机构，也可以是非政府机构、公民组织、社会其他团体和非营利组织等多元的规划主体，因此，设立有法定资格的、有计划的和投资权利的区域性权威组织制度对于目前区域规划建设至关重要。建立此组织机制旨在建构区域公共管理的多元主体模式，其制度设计是:以自下而上沟通的形成和新生的区域合伙人及代理方式逐步取代原有的单向性政策发挥的模式。［7］随着新区域主义思潮的逐渐渗透和影响，国家和地方政府在执政实践中应该全面考虑到现代公共治理语境下产生的纷繁复杂的区域问题，意味着需要一个能够合理配置资源和驱动价值取向的特定治理模式，从单独依靠政府能力转型到借助其他力量进行合作，以达成共识并协同行动。

最后，区域合作协调机制的建立，旨在厘清区域政策与规划在社会治理区域中的功能范围。区域规划本身而言是一种区域协作机制，但从实际实施状况来看，规划协调的作用在很大范围内十分有限，由各行政区建立的区域性协作组织(如省市长联席会)，在协调区域行动方面发挥了一定的作用，但这种组织缺乏整体的协调机制，在本质上是一种松散架构下的经济联盟，对于涉及区域发展中诸如环境生态、资源集约、公民利益、文化保护等重大公共性问题上难以达到协调。［7］从我国行政管理体制的现实出发，区域协作机制的建立需要由上级政府部门设立有权威的协调性机构作为支撑保障，如设立“国家区域规划委员会”，负责制定国家级区域规划，制定区域发展政策，实施区域产业布局谋划，协调跨省区治理主体利益关系等，同时在下级的区域层面设立对应管理委员会，负责区域具体协调事务，贯彻落实上级政府的相关区域政策，让各个子区域、经济主体、企业、单位、社会组织都能够积极活跃于全球化氛围的市场环境之下，并通过灵活的、广泛的合作，达到发挥区域经济轮轴和辐条的作用。

［1］殷为华，沈玉芳，杨万钟等. 基于新区域主义的我国区域规划转型研究［J］. 地域研究与开发，2007，(5).

［2］郑先武. “新区域主义”的核心特征［J］. 国际观察，2007，(5).

［3］殷为华. 基于新区域主义的我国新概念区域规划研究［D］. 华东师范大学，2009.

［4］全永波. 基于新区域主义视角的区域合作治理探析［J］. 中国行政管理，2012，(4).

［5］曹海军，霍伟桦. 城市治理理论的范式转换及其对中国的启示［J］. 中国行政管理，2013，(7).

［6］沈宇丹，郄萌，王雅鹏等. 区域化背景下的我国西部地区发展探析——一个新区域主义的分析视角［J］. 经济问题探索，2007，(8).

［7］孙鹏，曾刚. 基于新区域主义视角的我国地域主体功能区规划解读［J］. 改革与战略，2009，(11).

［8］曹素璋. 新区域主义理论述评［J］. 企业家天地(下旬刊)，2010，(1).

［9］戚常庆，李健. 新区域主义与我国新一轮区域规划的发展趋势［J］. 上海城市管理，2010，(5).