重塑中国城市社区

芦垚

南京栖霞区尧化街道政务中心，以前归属社区的部分行政事务上收至此，为社区减负

作为中国基层治理改革的典型之一，南京市秦淮区社区层面的一系列举措被总结为：一退、一进、一强。

所谓“一退”是指社区行政化色彩淡化，“一强”是指居委会强身健体，而“一进”是社会组织进来。

在南京之外，成都、杭州等中国城市，最贴近市民的深化改革尝试正在家门口展开：重塑中国城市社区。

据国家统计局数据，2014年中国城镇化率为54.77%。城镇化车轮前推，越来越多的人将从农村转移到城市。这意味着，城市社区成为国家治理的主要基本单元。

在此背景下，十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件，十八届三中全会也强调：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”

让社区回归本位、提高社区治理的成效，不仅将是国家现代化治理能力的重要反映，也是构筑良好的党群关系和社会和谐的一块基石。

正如习近平一年前在全国两会上所说：“社会治理的重心必须落到社区。社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”

牌子多得挂不下

0.6平方公里内的90幢居民楼，都是上世纪的旧居。位于南京市秦淮区的蓝旗新村社区貌不惊人，却是江苏省社区建设标准化的模板。

它正承担着一项改革试点任务：厘清一个社区“应有”的工作。

作为国家民政部首批“全国社区治理和服务创新实验区”之一，整个秦淮区实验的主要题目是“社区减负”。

“曾经有居民找我说，有的部门让他找社区开证明，证明他爷爷是1948年去世的。问题是1948年还没我呢，而且他爷爷死在台湾，我要作证明还得去台湾出个差呢！”蓝旗新村社区居委会主任赖燕告诉《瞭望东方周刊》。

这样的证明，“简直多如牛毛”，赖燕说：“不管什么部门都能找社区来盖章。”

“上面千条线、下面一根针”，几乎所有社区工作者都会提到的这句话，形象地反映出当下中国城市社区行政负担沉重的现状。

“以前居民区做的工作是自发的，后来是上面下派的。社区就像个针眼，所有上面的线头都要通过居委会穿下来。”杭州市上城区上羊市街社区居委会党委书记沈雪鸿，对所在居委会的工作内容梳理发现，共有297项，“有些未必是我们该做的。”

根据要求，社区所有制度要上墙，居委会承接的行政职能也都要挂牌子。由于职能太多，出现了“社区的墙面不够用”的情况。

上羊市街做了个大木框，往框里插不同内容的木条。还有社区另想办法，做了3块牌子，“哪个部门来检查，就把相关的牌子挂上去”。

不过，更占用社区工作者精力的是做台账。

“很多台账是为了应付各种检查评比，没有实际意义。比如小区环境卫生怎么样，实地看看就行了，但现在是看台账，看小区环境领导小组有没有成立、开了几次会，之前是什么状况、改造后是什么状况，拍个照上交。社区为了做台账花了很多精力，很多年轻人都坐在办公室做台账。”一位基层社区工作人员告诉《瞭望东方周刊》。

沈雪鸿说，评比之类大部分是靠台账。

行政上移、社工下沉

通过体制改革，秦淮区正试图改变这种社区应对不暇的局面，这种努力也在南京全市推广。

就在蓝旗新村社区居委会隔壁，是2012年建立的大光路街道市民服务中心。和以前大多数行政事务要找社区不同，服务中心现在是社区居民与政府打交道的主要枢纽。

秦淮区在全区各街道设置了15个标准化的市民服务中心，把散落在区、街道和社区的上百项行政服务事项以下放、平移和上收等方式，统一“打包”集中到市民服务中心办理。

其中包括民政救助工作、老龄工作、计划生育工作、殡改和优抚工作、残疾人工作及劳动保障工作等，都是以前社区居委会的工作内容。

“社区越来越不堪重负，在这种形势下谈社区自治，精力根本分配不过来。”秦淮区民政局副局长曹金海告诉《瞭望东方周刊》，“很多行政职能并不是下个文件就能减掉的，以前很多公共服务以社区为起点，社区的行政职能剥离后，这些事谁来承接？所以就回收到街道，街道是政府的派出机构。”

南京市各实验区统一开展的改革，主要就是取消社区（村）承担的工作任务与指标、组织机构、创建达标评比活动及台账。

而在上羊市街社区所在的杭州市上城区，社区治理改革的关键一步也是转变街道职能，确立街道在地区社会治理与服务中的主体性地位。

在此基础上，完善、衔接和规范社区各方面工作，逐步实现职能部门、街道的公共服务与社区自治有效衔接，减轻居委会不合理的工作负担。

在任务减少的背景下，社区工作者过去可能只是负责一个条线的工作，现在则要求一个窗口可以办多个事项，“让更多的人下去，为老百姓服务。”

必须有顶层设计

成都市锦江区也是民政部首批“全国社区治理和服务创新实验区”之一。

在对社区承担的行政职能进行全面统计的基础上，与南京市一样，锦江区把不少行政职能上收到街道。不同之处在于，依然需要将服务下沉。

两地差异的关键，是社区公共服务站。

锦江区双桂路街道党工委书记伍华告诉《瞭望东方周刊》：“社区公共服务站不仅是服务窗口，也是街道的内设科室。服务站三分之一的人员是正式干部，服务站站长兼任政务中心副主任。”

但与杭州市2008年“三位一体”改革中要求居委会和社区公共服务站交叉任职不同，锦江区的社区服务站和居委会互相独立，连办公地点都不在一起，“完全分家”。

在此基础上，2013年锦江区还对全区社区重新划分，从64个增加到117个，缩减社区规模，使社区居民构成更加单一。

锦江区民政局局长贺涛告诉《瞭望东方周刊》：“目的就是缩小服务半径，让服务更快更便捷更精细化。根据社区的规模，我们把服务站放到社区，实行一站一居（一个服务站服务一个社区）或一站多居，因地制宜。”

相比其他地方，锦江区并不大力强调去行政化的概念。“行政不能脱离，但是不能行政化，因为居民有些需求就是行政服务。”锦江市民政局党委书记任凯对本刊记者说。

从改革现状，也能反映出这一观点的合理性。

其实，锦江区自2008年就推出系统化的社会管理创新改革，建立了社区工作准入制，旨在将不必要的行政职能挡在社区之外。这和南京市的做法不谋而合。

“但实际工作中有一定误差，这不是搞个事务清单就能解决的。比如发生了紧急状况，社区做不做工作？改革可以定向解决一些问题，而有些具体问题没法一刀切。”任凯说。

在南京，大光路街道副主任、大光路街道市民服务中心主任蒋夷告诉《瞭望东方周刊》：“社区只能说减什么，不能说应该做什么，因为做什么在法律上也说得不清楚。而且，现在取消的项目都是南京市层面的，一些国家层面要求的事项，那些报表还得做。”

南京市玄武区民政局副局长汪拥政告诉本刊记者：“区级政府很少交办行政任务，绝大多数来自市、省、国家。所以，真要减负，必须有顶层设计。”

要钓鱼就要有鱼饵

“减负”各有效果，而从行政事务中解放出来的社工们，发现社区工作的挑战才刚刚开始。

对于不同的地方，需要“增能”的工作不同：或是促进民主协商，或是加强稳定，又或者是建设服务体系，等等。

“现在社区的情况变了。”赖燕说，“我小时候，居民小组长在老百姓心中很有地位，居委会大妈哨子一吹，我们就拿着扫帚去打扫公共卫生了，都是自愿的，这就是群众自治。现在变了，居民不太愿意参与自治。”

“十八大报告提出改革创新要激发社会活力，在基层社区，激发社会活力的一个表现就是居民参与。”南京市民政局相关负责人告诉本刊记者，“但是，几乎所有社区都面临居民参与乏力。”

双桂路街道的问题比较明显。这个2.38平方公里的地区是成都市锦江区的第二个百亿元商圈，成都市的金融一条街也在这里，高档小区遍布，人员流动性大，而且对社区的依附性很弱。

流动性强的人群，显然对公共事务的关心程度不高。而且相比农村，城市社区没有集体经济，也缺少公共议事的主题。

锦江区的办法是，通过为每个社区提供社区服务资金，为社区居民创造出新的公共事务。

2014年，这笔资金是每个社区38万元，如何使用完全交由社区居民讨论决定。而且，这笔资金还在以每年约10%的幅度增长。

“作个不恰当的比喻，要钓鱼就要有鱼饵，社区服务资金就是要把居民的积极性调动起来的‘鱼饵。钱交给他们，自己设计项目自己花，主人翁的精神就凸显了。”伍华说。

让市民学会议政

学习自治需要培养。“仅有资源不够，还要有好方法。”成都市锦江区民政局基层政权科科长陈大翔告诉《瞭望东方周刊》。

方法就是议事规则。

校场坝东苑是锦江区的一个老旧小区，建成于1997年，人员构成复杂，多年来油烟弥漫、污水横流。政府提供的公共服务资金就用在了院落环境改造上。

在确定公共服务资金使用的过程中，社区仅充当召集人，并将议事规则传授给居民们。

“原来居民议事那叫吵架，各说各理，现在叫协商，定了很多规矩，比如想发言的要举手，发言有时间要求，有人陈述时其他人不能插嘴。”社区书记冯禾呈告诉《瞭望东方周刊》。

居委会工作人员不仅自己学习议事规则，还引入了专门的社会组织参与议事过程。

规则中不可或缺的一个元素是，所有居民公共事务社区都要公开。“保证了知情权才能服务。”冯禾呈解释。

“过去一年中，各社区开会主要是灌输规则意识。”陈大翔说，“让居民感受到，他们的意见被尊重，钱也确实用到了他们身上。”

不到两年，校场坝东苑的居民自治情况大为改观。比如，以前居民都拒绝缴纳的清洁费、门卫费，现在收费率已达72%。

然而，对于锦江区来说，发动居民自治的挑战依然很大。

目前，通过工作提高了自治水平的社区确实减少了问题，但均是老旧小区。商品房小区的自治问题似乎难以破题，“有些高档小区，街道居委会连大门都进不去。”伍华说。

成都市锦江区水井坊街道社区领袖培训，对居民议事规则的培养是锦江区发动居民自治的重要组成部分

给社会组织让出空间

锦江区的第三项改革内容或许是一条破解之道——2008年推出社会管理创新改革，包括街道管理体制改革、社区治理体制改革、社会组织管理体制改革。

前两项分别着力于社区行政任务减负、激发居民自治活力，如今均显成效。相较而言，第三项改革成效尚不显著。

任凯说：“现在，社会组织还处于发展起始阶段，真正能够提供专业服务的是少数。”

而社会组织的专业性，无疑是未来社区治理的必要元素。

一个最简单的例子是，多位居委会工作人员均向本刊记者反映，一旦碰到社区内一些老年人用药的问题，居委会工作人员确实感到棘手。

成都市同行社会工作服务中心理事长代曦告诉《瞭望东方周刊》：“很多社区居民的问题不是用钱就能解决的，需要专业社工帮助寻找解决方案。社工就像医生一样有专业领域划分，比如儿童、老年、家庭服务。社区居委会也是社工之一，不能取代其他专业社工。”

2013年7月31日，总理李克强主持的国务院常务会议上曾专门研究推进政府向社会力量购买公共服务。

汪拥政说：“我们区2011年在全省最早开始搞公益创投，我当时有个想法，要通过民政购买服务让其他部门看到社会组织发展的趋势。3年多过去了，这个工作有一定成效，但很多部门缺乏这个意识。”

“社会组织是未来的发展方向。先要改变观念，政府让出空间，社会组织才能生长。”他说。