黑甲山：城市多格加强版

山旭++樊永强++贺占军

乌鲁木齐市天山区黑甲山棚户区改造后（陈星宇 / 摄）

在新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市，很多市民现在提起“黑甲山”三个字，还会露出不同寻常的神色——至少在2009年“七五”事件期间，黑甲山是感染整个乌鲁木齐的“疮口”之一。

超乎很多人想象，乌鲁木齐是一座真正意义上的都市——1.4万平方公里的土地上，城镇人口占比超过90%。这个比例甚至略高于北上广。

在这座熙来攘往的城市里，南疆来客有延续几十年的聚居地：喀什人在黑甲山，阿克苏人在赛马场，和田人在大湾——它们都位于乌鲁木齐市的南部城区，百分之八九十是自建房，也就是内地常说的棚户区。

黑甲山区域户籍人口仅1万余，但在“七五”事件前，黑甲山及周边地区据说有10万流动人口。后来清理登记的结果更让人瞠目：有的家庭自祖父辈从喀什迁居于此，三代老少都没有户口。

自2009年起，黑甲山经历了持续5年的再造，包括正在全国各城市推行的网格化管理——信息化覆盖之下，其核心是如何克服基层人力、警力的紧张状况，将执政党和政府社会管理的力量成功下沉，充实并加固每一个网格。

非如此，任何精心设置的登记、采集制度，无异于纸上谈兵。

网格化的一个具体支撑是“以房管人”——如何了解一扇紧闭的房门有着怎样的外来住客，是中国大小城市用心求解的共同难题。

而在黑甲山，房门背后，可能是酝酿灾难的暴恐分子。

在中国宏阔的城镇化浪潮中，所有城市都在努力再造城市细胞。在2014年，执政党也将整顿软弱涣散基层党组织作为强化执政能力的重要举措。

黑甲山的努力，正在于让基层治理的网络更加密实、灵敏、强韧。

首府心上的大石头

45岁的梁震，1个多月前刚刚升任乌鲁木齐市天山区副区长，距他离开天山区财政局到黑甲山片区管委会任职，刚好5年。

所谓“片区管委会”，是2009年起乌鲁木齐诸多社会管理改革举措中最重大的一个：作为一级基层政权，“它与街道办事处最大的不同就是从科级升格到副处级”。梁震告诉《瞭望东方周刊》，目前乌鲁木齐市共有61个片区管委会。

从城市管理者的角度回溯，在“七五”事件中，基层政权和社会管理体系暴露的问题令人震惊：成百上千来自南疆的青年被有组织地输入都市、隐身街巷而未被注意，直到暴恐事件爆发。

那时，“外人轻易不敢进黑甲山。”梁震说，只有一两百米高的黑甲山，自上而下都是毫无规律、层层叠加的土房，所谓道路就是两排房子之间的曲折缝隙;能源来自柴火和煤块，常常是煤烟弥漫。

在这个没有上下水的地方，“不仅是脏乱差那么简单，因为租金便宜，3元5元就可以住一夜，所以流动人口越来越多。”现任黑甲山片区管委会党工委书记苏荣告诉《瞭望东方周刊》。

这样危机四伏的棚户区盘踞在地势稍高的乌木鲁齐城南，被基层干部们形容为“像大石头压在首府心上”。

在2009年11月首批成立的6个片区管委会中，除了引人关注的二道桥，就是黑甲山、赛马场、大湾以及城西的雅玛里克山、仓房沟。

作为天山区财政局党组书记，梁震在“七五”事件后立即投入社区。那时，从区县到自治区的上万名干部组成工作队进驻基层应急维稳。

“财政局虽然是专业性很强的部门，但除了局长和主管科室的科长，其他人员全部下去了。”梁震说，财政局包干情况稍好的新华南路街道一个社区，“吃住都在那，不开会不回机关。”

而进驻黑甲山的工作队，高峰时则超过300人。

2009年11月，时年39岁的梁震，这个被公认为全区“最有前途”的科级干部，申请调到基层任职。

维护稳定的第一层基石

在“老街道”苏荣看来，不能单以“七五”事件的结果来责备基层干部。

2009年，黑甲山地区一个1.5万到2万人的社区，通常配备6名社区干部，每年经费6万元，没有专门的办公空间。

这种情况曾在乌鲁木齐市普遍存在。苏荣于2009年任新华南路街道办事处书记，下辖8个社区中只有一个有办公用房。

“5到7位大爷大妈，面对一两万流动人口，其中还可能有暴恐分子。”乌鲁木齐市委组织部副部长金福江向《瞭望东方周刊》描述那时的基层管理景况。2009年他任新华北路街道办事处书记，曾面对“七五”后前来调研的高层领导，回答了“为什么会这样”的问题。

“‘七五事件后，针对基层组织薄弱、群众工作不扎实等问题，乌鲁木齐市委按照自治区‘重视基层、加强基层、服务基层的要求，坚持把社区作为一级政权组织来建设，使社区真正成为服务群众的第一线平台和维护稳定的第一层基石。”乌鲁木齐市委组织部常务副部长杜明告诉本刊记者，第一个重大举措就是在重点地区创建片区管委会。

2015年3月4日，乌鲁木齐市委组织部副部长金福江（右二）和社区工作人员一起来到天山区黑甲山前街的库尔班家中，进行入户登记，金福江用流利的维吾尔语和库尔班（右三）聊天（陈星宇 / 摄）

2010年5月，自湖南调任新疆自治区党委书记的张春贤，在黑甲山调研时提出：民生优先、群众第一、基层重要。

片区管委会的体制一方面针对城乡接合部：如黑甲山片区管委会的管辖范围，除了原黑甲山街道办事处和周边街道的两个社区，还有附近撤村建居的农村地区，以整合行政执法等各种资源。

另一方面，“把优秀干部吸引到基层来。”杜明说，片区管委会设为副处级，任职满一年的社区主任、书记定为副科级，满三年定为正科级。

在乌鲁木齐这样的地级市，各市属部局或区县负责人是副厅局级或处级干部，以此类推，“有级别的”最低到街道为止，且因为是基层部门往往只配置为副科级。

梁震坦承，申请到黑甲山工作，一个考虑是之前没有基层工作经验，另一个因素是管委会升格为副处级，“大家都觉得这是一个信号。”

由于没有基层经历，这位区财政局党组书记到黑甲山片区管委会只能先任副书记。那时书记是区政协副主席，近两年后梁震才任正职，“从财政局到基层，工作内容和心态都有很大变化，毕竟财政局是被人求着的部门。”

金福江回忆，2009年12月乌鲁木齐市委九届八次全委扩大会议上，“‘七五之后上任的市委书记朱海仑到天山区代表团座谈，我们讲了很多的困惑和困难。他说了两句话：第一是要把社区的条件搞得比市区机关还要好，第二是要形成政策导向，把优秀的社区街道干部选任到机关。”

让他记忆犹新的是，1998年他在一个街道办当副主任，办公桌对面是另一位马上要退休的副主任，“能干到副科退休，在基层算是很好了，含金量是99.99%。”

2009年，金福江在街道和区执法局、区建设局等部门已经当了10年正科级干部。

两年后，他从街道办事处书记直接被拔擢为乌鲁木齐市委组织部副部长。而按照惯例，出任这个职位的大多是下级组织部部长，至少也是副县级干部。

“全市的干部都被震动了。”杜明说。

基层岗位变热

苏荣也说自己是改革的受益者：从既往案例看，在基层工作几十年后，她最好的归宿是“到人大政协办公室干几年，副科级退休”。

“街道和管委会，现在是乌鲁木齐市干部提拔的必经之路。”杜明总结道。

基层干部岗位，在乌鲁木齐“炙手可热”。

到2014年，乌鲁木齐的800多个社区里共有583个社区书记、主任拥有正科或副科级职衔。

这一年，还有26个市级机关干部到街道、管委会和社区任职，其中23人担任社区主任;另有23名社区书记、主任被选拔到市属重要职能部门任职。

在过去5年里，则有超过160名市区机关干部出任社区书记、主任，30多名街道、管委会干部提升为副处级。

同样作为导向，从2013年起，乌鲁木齐市、区两级事业单位管理岗位出现空缺时，不再面向社会招考，一律从基层遴选。同时，有2400多名社区非在编干部通过考试转为国家干部。

所有职位和编制，全是从市、区两级机关“挤”出来的。“干部总量固定，不可能增加，也不能增加这么多。”金福江告诉本刊记者，“刚开始也有不同意见，最终由于市委主要领导坚持，机关还是把编制拿了出来。”

虽然级别上升，但金福江担任市委组织部副部长后，年收入比当街道办事处书记时少了3万多元;而作为黑甲山片区管委会党工委书记，苏荣的年收入又比她的下属、黑甲山后街社区党支部副书记、主任李志成，少了1万多元。

新疆大学生物学专业硕士李志成，通过基层招考，于2009年11月1日到黑甲山后街社区报到。他告诉本刊记者，现在享受科级待遇，“在同学里是不错的。”

2013年起，黑甲山片区使用了李志成牵头建立的二维码系统：每户出租房屋由流动人口服务管理平台系统生成二维码，打印制作成卡片贴于门外，以定制手机软件扫描，出租房内的人员信息一清二楚。

二维码系统大大方便了流动人口的登记核查——过去每次集中录入人口信息，都需要几个人花费几天时间，现在这些人员都下沉到了网格一线。

李志成管理着包括巡逻员在内的49个人。由于5年内的快速扩充，乌鲁木齐市现在已有3.1万名社区工作人员，平均每个社区30至50人，重点社区60人以上。

流动人口占比50%以上的社区都能配备7到10名国家干部，在黑甲山片区这样流动人口超过70%的社区，在编干部数量在10到15名。

2015年3月4日，乌鲁木齐市天山区黑甲山片区管委会后街社区活动中心，辖区居民拜代力（左）正在骑自行车锻炼（陈星宇 / 摄）

现在社区按实体化运作已改为社区工作委员会，是一级政权组织，同时保留居民委员会的牌子。

派出所在基层如何存在

在黑甲山后街社区党支部，副书记扇玉龙是两名社区民警之一。与全中国任何一地的民警不同，对他的考核和晋升评价来自社区，而非派出所。

2009年前，“几乎没有和街道一对一的派出所，一个派出所三四十人，对两三个街道。”金福江说，街道办事处与派出所的关系微妙，主要“靠感情”。

那时，社区民警在社区几乎见不到，“‘七五之前民警都集中在派出所办案子。”苏荣回忆，在警力紧张的背景下，公安系统无暇顾及社区层面。

扇玉龙在2012年前原本是自治区公安厅特警总队的一名特警，被一纸命令派到社区。

5年内乌鲁木齐市新成立了约20个派出所，一个派出所对应一个片区管委会或街道。在同于2009年11月成立的黑甲山派出所，如今已有60名民警，保证重点社区一区两警。

与黑甲山片区管委会一样，这个派出所也为副处级建制，所长的级别相当于区公安分局副局长。

年轻特警到了基层，难免有点“失落”——扇玉龙唯一的出枪经历，是击倒一头在街市上受惊的牦牛。他的主要工作就是配合社区干部排查、协助处理邻里纠纷。

而在苏荣看来，两名整日待在黑甲山后街的民警，“带动了我们的社区巡逻队。”

当数千名特警的责任从应急处置暴恐、突发事件，转为前置预防暴恐事件，变化出现了。“2009年以来，在乌鲁木齐发生的暴恐事件没有一起是由本地人发动的，也没有一起是恐怖分子在乌鲁木齐住宿、过夜后发动的。”乌鲁木齐市公安机关的一位负责人告诉《瞭望东方周刊》，如何在火车站等交通枢纽防范“抵达即发动”的暴恐分子，成为公安机关当前的首要任务。

苏荣、李志成、扇玉龙现在的办公地点，是一座门前有篮球场的5层办公楼。地下室还设有装了木地板、玻璃墙、把杆的练功房，那是老年人跳广场舞的空间。

不久，李志成将带领黑甲山后街社区搬到新的办公地点：黑甲山片区最大的社区办公空间2200平方米，最小的也有600平方米，且即将改造。

和乌鲁木齐市的所有社区一样，黑甲山后街社区每年有30万元经费，街道一级的经费不少于120万元。5年中，乌鲁木齐市级的社区建设投入达80亿元。

经由人、财、物的下沉加固，崭新的社区办公建筑伫立于黑甲山片区内居民步行可及之处，每时每刻都在显示着执政党的有力存在，具化着“增进民族团结、维护社会稳定、反对国家分裂的坚强战斗堡垒”。

361个新社区

其实，在2009年7月前，黑甲山地区也有一个管委会，主要任务是进行棚户区改造。那年夏天之后，这项此前持续了6年的工作大大提速。

像中国所有城市一样，黑甲山或乌鲁木齐市任何一地的改造成效，说到底是干部队伍的“能力问题”。

土房演变成新小区的同时，社区开始拆分。

“一个社区是3000到5000人，如果超过8000人就应该拆分。过去一个社区6个人管1万多人，现在60个人管3000人。”梁震说，

过去5年间，乌鲁木齐市增加了361个新社区，设立了81个片区管委会。

梁震告诉本刊记者，社区是大网格，一般再划分为由不同社区副主任负责的三个网格，向下再细分至十几个网格。

管委会或街道，将力量全部投入到最底层的网格——这也是乌鲁木齐市用5年时间悉心整合的全部基层资源：专职社区民警、巡逻员以及警务巡逻车，具有国家干部身份的网格员，便民服务车，党员、志愿者、保洁员、便民服务队，以及楼栋长等。

如此，保证在每一次巡查时有一个至少5人的小组——配齐这5个熟悉本网格的人，对于中国的绝大多数城市来说都是很大的挑战。

乌鲁木齐市最早的网格化管理试验是在与黑甲山临近的赛马场片区，其辖区内有往来南疆的客运站，自2010年开始运行封闭式管理。

2014年5月11日，公安边防部队乌鲁木齐指挥学校的30名学员来到乌鲁木齐黑甲山大湾北路西社区，与这里的10位“妈妈”一同开展“警民共庆母亲节 民族团结一家亲”活动

将社区建成封闭式院落，既能控制流动人口的进入，又有助于解决本社区流动人口的民生需求，如就业、子女上学等——所有这些以“单位化”为特征的社会管理方式，力图在中国城市人口自“单位人”转向“社会人”之后，重新对其给予深度关注和管理。

“在网格里，核心是网格员。”苏荣说。

一个网格员负责五六个院子里的约100户居民，上午办理低保、医疗等业务，下午入户巡查。

在乌鲁木齐市，转成国家干部身份，大大调动了网格员的积极性，而二维码系统的功能之一就是监督网格员的入户情况。

即使在今天，黑甲山片区的5.4万人口中仍有超过4万是外来人口。

对于网格员和社区民警来说，最难的工作是达到乌鲁木齐市“限时工作法”的要求：有新租户或租户搬迁，房东必须在3小时内报告，网格员和社区民警必须在接报后6小时内与新租户见面，并完成信息采集、上传对比等工作，或做搬离住户的注销登记。

房东报告是“限时工作法”的关键。

“起初开房东大会，40%的人不来。网格员入户宣传，门一打开先挨一顿骂。”梁震回忆。

解决之道，是将房东和网格员“捆绑”在一起，将管理和服务黏合在一起。

比如在黑甲山片区，租客逃租的情况时有发生，“只要登记了，我们会根据联网信息把租客找到，把钱要回来。”她说，“这让房东觉得，及时登记对他是有好处的。”

在持续5年的巨大投入之后，黑甲山后街和全市所有社区一样，达到“十有”条件。

在社区食堂，社区工作人员每天三餐花费不到5元，“连保洁员的积极性都调动起来了，工作有保障，责任心就会提高。”苏荣总结说。

2014年，乌鲁木齐市有23个社区的书记、主任因无法合格履职而被调整。新的干部很快到来，继续着这个城市的细胞再造。