博弈煤炭资源税

沈小波

拖延八年的煤炭资源税改革终于靴子落地。但此番以“清费立税”为关联改革词组的资源税改却再次陷入“改革即增负”的质疑声浪中，这在煤炭寒冬中尤其刺耳。

八年前即开始动议的煤炭资源税改革延及去年终于靴子落地。由“从量计征”向“从价计征”的资源税转型，在国务院最高层推动下，终于在煤市寒冬中全面铺开。时至今日，已有25个产煤省资源税率经财政部确认，这一轮资源税改尘埃已定。

资源税在国内落地迄今已有31载，其初始调节“级差收入”功能早已搁置。在过往煤炭黄金十年狂飙突进中，资源税作为地方税种，频频激使地方政府力主推动改革，以改革税制，充实财政。

自2007年始，资源税“从价计征”即成为议题。但受限于产业界对预期的增负持反对态度，及税制修改权在中央政府，最终以“改革不成熟”拖延经年。直至煤炭寒冬到来，煤炭企业向上呼吁产业减负，最终使资源税改，在地方政府增税冲动与产业呼声中，获得一微妙的平衡。

以“清费立税”为关联改革词组。资源税改在“不增加煤炭行业负担”原则下推行下去。其税率制定，取决于当地清费规模。但在实际操作过程中，中央政府的主观愿望与现实改革仍然存在差距。现在已定的税率对产业的影响仍待评估，对于未来，产业界对资源税仍存担忧，但时下资源税改已成定局。

原则

2014年9月29日召开的国务院常务会议，为近7年的煤炭资源税改革动议定下基调。此次常务会议由国务院总理李克强主持，会议确定煤炭资源税改革，推进清费立税、减轻企业负担，从今年12月1日起，在全国将煤炭资源税由从量计征改为从价计征，税率由省级政府在规定幅度内确定。

国内资源税最早落地可追溯至1984，初始为解决各地煤炭资源禀赋不同带来的“级差收入”。直至10年之后，煤炭行业正式确立延续至今的资源税。迄今20年来，煤炭资源税一直坚持“从量计征”的原则，其间曾数次提高征收标准，但并未偏离这一轨迹。

直至2007年，随国内煤炭行业步入黄金十年的顶点。资源税改革从之前零星的提议，终于正式成为热点议题。据了解，资源税是一种地方税种，地方政府在推动资源税改革方面非常积极，其着眼点在于充实地方财政。

但直至2013年，资源税改革仍未最终决定。其症结所在即在于，原先资源税从量计征，吨煤支出有限，改从价计征，吨煤负担将明显增加。

“主要还在于地方政府的诉求和煤炭产业界并不一致，中央财政部门即以‘改革不成熟搁置起来。”煤炭行业一位业内人士称。

值得一提的是，尽管在此期间，煤炭行业资源税仍沿袭从量计征原则，但相应费用、基金陆续出现。其中较知名有山西“煤炭行业可持续发展基金”等。按照中国煤炭工业协会2013年完成的煤炭行业税费报告，煤炭行业承担的税费共有47项目，占销售收入比例约为35%，其中税负占21%，收费占比近15%。

比及2013年，煤炭行业由高点跌落，煤炭企业大面积亏损。呼吁政府清理不合理收费、降低税负，即成为煤炭行业下情上达的重要内容。

原先黄金十年间掩盖的资源税制等问题亦被提出。中煤协一位人士透露，过去资源税征收国企和民企相比并不公平。民营煤矿存在按核定产能实行包税制的情况，最终缴纳地方政府一个总费用即可。“但过去煤矿超核定产能生产十分普遍，相对国企，民企据此可以逃脱大部分资源税。”

在财科所研究员孙钢看来，在煤炭黄金十年改革资源税意义不大，由于市场上煤炭供不应求，资源税改革增加的负担会转嫁给下游，对促进煤炭资源科学开采意义并不大。如今进行资源税改革，因为处于价格低点，相对也更容易推进。

2013年下半年，由中国煤炭工业协会调研国内十数家大型煤炭企业，最终形成煤炭企业税费成本研究报告，并提交国务院。此后国务院组织煤炭行业脱困专题会议。在清费减负成为大趋势的前提下，最终与资源税改结合在一起。去年9月，国务院常务会议上最终确定推进资源税改，实行“清费立税”，此后相关高层领导层层批示，并要求“不增加煤炭企业负担。”

上述中煤协人士称，这实际为资源税率确定提供了原则，“即小于或等于清理的费用占煤炭企业销售收入的比例。”

变化

国务院高层确立的资源税改不增加煤炭企业负担的原则，在现实的操作中已渐有走形趋势。由财政部设定的“2%-10%”的资源税率范围，面对国内千差万别的各地煤炭费用情况，难以覆盖所有。而最终的征税方式，也存在进一步走形的可能。

山西省是最先资源税率获得财政部审核通过的产煤大省之一，税率定在8%。自去年开始，山西省政府在全省范围开始清理各种收费，并改革煤运体系。“截至目前，山西省清除的各种基金、行政收费占煤炭企业销售收入约在14.6%。”一位业内人士称，此次山西省资源税率为8%，“等于给煤炭企业让利6个多百分点。”

尽管山西为全国树立了标杆作用，但具体到各省份，清费减负与资源税改带之间的增减关系并不明晰。

中煤协一位专家曾就煤炭税费至各产煤省进行调研。据其介绍，黑龙江省的煤炭企业曾介绍情况称，当地征收的费用较少，即便全部清除，其比例占煤炭企业销售收入的比例也到不了2%。“按照资源税2%-10%的区间，怎么样都是增加负担的。”

这一情况并非孤例。山东兖矿集团一位内部人士介绍，去年10月，山东省内取消了价格调节基金，此后又取消了矿产资源补偿费。在该人士看来，价格调节基金征收本身就存在不合法嫌疑，折算进资源税是否合理存在争议。“即便这两费全部计入，我们计算的税率也只有1.61%。”但在财政部最终审定的资源税率中，山东省核准的资源税率为4%。

由于新的资源税率为“从价计征”，且根据“清费立税”原则，其最终不应增加煤企负担。故而各地煤炭坑口价格，及各省清费情况，成为影响各地资源税率与实际负担变化之间关系的重要原因。endprint

“内蒙的税率是9%，但它坑口价190-200（元），山东开采成本就400多（元），4%也很高。”上述中煤协人士称，尽管目前还没有具体统计，但据他估计，东部地区产煤省份资源税改后，负担应该是普遍增加的。

另一方面，根据财政部发布的《关于实施煤炭资源税的通知》（下称《通知》），煤炭应税产品包括原煤和未税原煤加工的洗选煤，税额为应税煤炭销售额乘以适用税率。

一位业内专家称，国务院确定的“从价计征”的价实际所指为坑口价，而财政部文件所指为煤炭销售收入，这一变动最终会对煤炭企业负担的资源税带来影响。

在现实中，原煤经采掘、洗选加工、运输并向客户交货，最终销售价格与原煤价格（坑口价）相去甚远，期间差距可达数十倍。

财政部事实上也考虑到这一因素，在《通知》中创造了折算率。以洗选煤为例，为倒算原煤价格，洗选煤资源税额为洗选煤销售额乘以资源税率，再乘以折算率。

但问题在于，这一折算率由省、自治区、直辖市财税部门或其授权地市级财税部门确定。煤炭企业不能参与到折算率的确立过程中。而折算率的大小，同样在很大程度上影响到煤炭企业实际需缴纳的资源税额。“折算率由政府部门决定，自由裁量权很大，所以尽管有的省份资源税率低了，但可以在后期的折算率上做文章。”

另一方面，《通知》中的原煤、洗选煤均不含到车站、码头的运输费用。但在实际煤炭销售中，煤炭企业均需负责煤炭从原产地运至车站、码头，甚至直接交货，并最终确定一个价格进行销售。“现在煤炭企业最后都是‘一票交易，最后定一个最终价格，如何从这个价格倒算原煤价格，也是一个空白，容易产生争议。”上述专家称。

担忧

煤炭资源税改革目前基本已尘埃落定。鉴于此次改革发生在煤炭行情低迷时期，煤炭企业对其实际执行中是否会增负仍心存担忧。但目前资源税率刚开始执行，其最终对煤炭企业影响仍需持续观察。

目前资源税率的制定过程按照的是2014年煤炭的平均价格。但在煤炭行情低迷的情况下，煤炭价格长期处于低位。未来随价格增长，同等税率下煤炭税额亦将水涨船高。

“这几乎是肯定会发生的，现在煤炭价格已经接近成本价了，未来价格肯定还会回升。”上文中专家分析，随价格增长，未来资源税必然会覆盖此前清费额度，进一步提升煤炭行业的负担。

上述财科所专家称，此前资源税改推进不下去，一个重要原因即为煤炭行业的反对。资源税改革借助此次煤炭价格低点推进，考虑即在于煤炭企业“好接受一点。”

财政部《通知》中一些征收规则在实际征收过程中仍有未厘清之处，如资源枯竭煤矿可享受税收优惠，并确立“剩余可采储量下降到原设计可采储量的20%（含）以下，或者剩余服务年限不超过5年的煤矿”为资源枯竭煤矿。“问题是，谁来测量，相关部门认不认，这里面都有门道。”

此外，资源税税率制定过程，伴随各产煤省份的清费行动。但事实这些地方政府征收的各种费用，多由地方政府根据行政权力征收。令产业界担心的是，这些费用最后会否死灰复燃。

“关键权力在地方政府那。”一位煤炭业内人士称，“现在费用是清掉了，未来会怎样谁也不好说，过一年再看看呢？”

但目前资源税改革已经基本确定，对煤炭行业来说，尽管仍有种种担心，目前只能接受。去年中国煤炭工业协会制定了煤炭企业税费成本研究报告，并上报国务院，目前也持续关注资源税改革。“现在改革后资源税才刚刚实行，我们还要观察一段时间，再下去调研，看看资源税改革后，煤炭企业的负担到底是增了还是减了。”中煤协一位内部人士称。endprint