对当前中国义务教育财政投入的新思考

2015-03-31毛学松

大庆师范学院学报 2015年4期

关键词：教师工资教育经费政府

毛学松

(闽南师范大学教师教育学院，福建漳州363000)

对当前中国义务教育财政投入的新思考

毛学松

(闽南师范大学教师教育学院，福建漳州363000)

中国是一个发展中国家，在义务教育财政投入方面面临诸多问题:义务教育财政投入不足;义务教育财政投入的结构不平衡;农村教师工资低，代课教师问题突出;义务教育财政投入使用效率不高。义务教育财政投入应采取以下对策:加大义务教育财政投入的比重;确保教师工资按时足额发放;缩小义务教育财政投入的三大差别;确定全国义务教育财政投入和基本建设经费均等化标准;建立与完善义务教育财政投入的保障制度与监督审计制度。

义务教育;财政投入;财政投入策略

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．011

一、义务教育财政投入面临的问题

(一)义务教育财政投入所占比例偏低，总量仍然不足

中国义务教育财政投入一直处于较低水平。“十一五”期间，义务教育经费占财政性教育经费的53%，［1］算是历年最好的，但与国际比较，差距还很大。据统计，世界其他一些国家对初、中等教育的财政投入占财政性教育投入的比例是:印度78.3%，巴西 73.8%，墨西哥 82.8%，马来西亚74.5%，韩国92%，菲律宾82%，美国74.8%，瑞典72.8%，英国76.3%，［2］皆高于中国。中国义务教育财政投入比例偏低，严重制约了义务教育健康、均衡、高质量发展。

提高义务教育财政投入所占比例，是一个国家办好义务教育的必要条件，也是提高全体国民素质的良策。根据经济合作与发展组织(OECD)各国统计数据，其成员国所有国家绝大部分的公共教育经费都投入到初等与中等教育上。从发达国家经验来看，三级教育投入的比重是:初等46.33%，中等33.18%，高等20.48%。［3］这表明了各国政府对义务教育投入的重视程度。2010年以前我国三级教育财政投入年分配比例是:初等 20%，中等30%，高等32%。［3］截至2014年，最近这4年来虽然有些变化，但还是没有得到根本性的改观。很显然，中国的义务教育财政投入比例确实偏低。国际早有权威研究表明，人均国内生产总值超过5000美元的国家，对三级教育的财政投入比例是:初等37.7%，中等37.7%，高等17.1%。［4］从中国的经济规模与人均情况来看，2011年中国人均国内生产总值超过了5000美元(当年是5437美元)，可是中国的三级教育投入比例依次为31.6%、37.1%、20.2%，仅初等教育这一项就少了6个百分点，相当于少了880亿元。［4］2013年中国 GDP总量为9.18万亿美元(按2013底汇率)，人均6740美元，但是三级教育投入比例变化不大，义务教育财政投入仍然较低。

2013年，全国人民代表大会常务委员会义务教育法执法小组，在云南、新疆等地执法检查中获悉，虽然义务教育财政投入有所增加，但是在推进义务教育均衡与高质量的发展当中，所需资金缺口依然很大。

云南省共有129个县(市、区)，其中有73个是国家重点扶贫县，基层财政非常薄弱，学校危房改造面临很大的资金压力，仅玉溪一个市中小学就有D级危房55万平方米，有B、C级危房120万平方米，危房比例占42．2%［1］。新疆95个县(市、区)，要在2020年前全面完成学校标准化建设和推进义务教育均衡发展，所需资金缺口达490亿元［1］。经济发达的广东省同样也面临教育经费严重不足的难题。由于该省随迁子女的人数比较多，因此也受到资金短缺的困扰。2012年广东省义务教育阶段随迁子女在校生是300.6万人，占全国随迁子女的21.6%，相当于京、津、沪、江、浙五省随迁子女的总和。［1］

(二)义务教育财政投入结构不平衡，区域间、城乡间、校际间的差别很大

1．义务教育财政投入呈现区域间的不平衡

2013年12月28日，教育部与相关部委联合发布的全国教育经费执行情况报告显示:2012年全国中小学的生均公共教育投入区域差异很大。小学生均北京最高是20407．62元，河南最低是3458．02元，北京是河南的5．9倍;中学生均北京最高是28822．01元，贵州最低是5403．22元，北京是贵州的5．33倍。［5］而且数据显示，2012年义务教育财政投入最高与最低差距的绝对值呈进一步扩大趋势。2011年，全国义务教育财政投入生均经费最高超出最低9倍左右。［6］

2．义务教育财政投入呈现城乡间的不平衡

中国社会是极其典型的城乡二元结构，政府采取“以牺牲农村来发展城市”的不合理的短视政策，造成城乡的巨大差别，导致城乡两极分化极其严重的格局。

2013年中西部地区小学生均每年560元，初中生均每年760元。［7］学校仍然因经费问题力不从心，公共教育经费入不敷出。还有一些寄宿学校连最基本的基础设施都不符合要求，甚至没有最起码的硬件条件。2012年国家审计署审计的全国12533所寄宿制学校当中，存在“大通铺”或者“两人一床”的占13%。［8］农村义务教育仍然是薄弱环节，事实上也是中国现阶段义务教育发展中所面临的最大难题。2011年，全国小学生均教育经费，农村比城市少将近700元，农村初中比城市少将近900元。［8］

八边形密码的情况个数大约为普通3*3式密码的1.65倍，占据屏幕空间则略大于3*3式密码，约为3*3式密码的1.45倍。普通3*3式密码在占用空间和安全程度上均比无中心一点的正三角形式图形密码要占优势。等腰直角三角形式密码占据屏幕空间大，且密码的安全程度均低于上述几种，即使在宽屏设备上使用也没有高安全性。

3．义务教育财政投入呈现校际间的不平衡

在中国的义务教育中，多年来就一直存在着重点校与非重点校的区别。重点校是因为地方政府及其教育行政部门出于本地区的特殊需要，为提高地方升学率，把有限的义务教育财政集中地投向示范校与目标校，人为地导致校际间的财政投入的巨大差别。

2011年中央教育科学研究所评估报告显示:区县小学生均公共教育经费的校际间差距有21%在3倍以内，有38%在3～6倍，有41%超过6倍;初中生均有31%在3倍以内，有36%在3～6倍，有33%超过6倍;此外，初中生均公共教育事业费有将近一半的区县校际差距在3～6倍。［9］显而易见，中国不同学校间教育财政投入存在巨大差距。

(三)农村中小学教师工资低，代课教师问题突出

由于政府教育财政投入严重不足，广大农村教师收入普遍偏低，代课教师问题十分突出，导致农村教师大量流失，使优质教师资源过于集中在经济发达地区，从而使落后的农村地区师资力量不断恶化，教育质量持续下降，教育质量差距进一步拉大。

农村师资队伍依然存在待遇偏低、结构性短缺、队伍不稳定、许多学科还缺乏教师等情况，现有的教师当中老龄化问题比较突出。有些地方虽然发放了艰苦地区农村中小学教师特殊津贴或者补助，但是数额较小，根本起不到激励作用。农村地区低薪聘用代课教师现象十分严重。目前全国有20多万代课教师，他们大部分工作在农村，而且他们的工资不到在编教师工资的一半。［7］

(四)义务教育财政投入使用效益不高

中国义务教育财政投入使用效率是极其低下的。主要体现在因公共教育财政投入不足而导致人员费用挤占公共费用;用公共教育事业费发放工资或还债;截留上一级的教育财政拨款;把有限的公共教育经费不合理地使用等。

多年来的实践证明，中国义务教育投入的使用效率确实很低，而且中国在这方面研究才刚刚起步，在21世纪初财政部提出要建立适合中国国情的公共财政支出的绩效评价制度后，2006年中国陆续开展这项工作，在这方面研究还处于初级阶段。

在政府公共支出绩效评价方面，当然也包括政府公共教育支出的绩效评价，美国是比较领先的。美国是率先构建“3E”标准绩效评价体系的国家。1989年加拿大人丹尼斯．普瑞波尔(Dennis Prichard Bohr)又增加了环境性(Evironment)与公平性(Equity)这两个评价标准，这样就把“5E”作为政府公共支出绩效评价的标准。“5E”即经济性、效率性、效果性、环境性和公平性。经济性是指政府公共教育财政投入实现成本最小化，利润最大化;效率是用来衡量教育投入与产出之间的比例关系;效果性是衡量教育产出的结果对目标实现的程度，其中包括教育产出的结果、教育的社会效益以及公众的满意度等;环境性是指公共教育财政支出在使用过程中，对自然环境的改造与利用和对生态环境有无破坏;公平性是衡量公共教育财政投入在初次分配与再分配过程中是否遵循了公平性原则。

二、义务教育财政投入的对策与分析

加大中央、省级政府承担更多的义务教育财政投入的责任，减轻县级政府对义务教育财政支出的压力，是确保义务教育财政投入稳定增长的根本途径。

(一)强化中央与省两级政府对义务教育投入的责任，增加义务教育投入的比例

国际经验表明，大多数发达国家的中央和省级政府都承担了绝大部分的义务教育财政投入。美国为6.8∶48.4∶44.8，英国义务教育经费55%来自中央，法国83% 以中央为主。［10］

OECD国家，公共教育分担平均比例基本上是以中央与省级为主，而中国义务教育中央财政和省级财政负担的比重大大低于绝大多数国家。中国的全国教育财政投入占财政支出的 15%～16.3%，但是中央教育支出2009年与2010年分别为4.51%、4.63%，与全国相比，中央少投入11.8个百分点。［11］

增加中央财政与省级财政对义务教育财政投入的转移支付力度，不断提高义务教育财政投入的比例。各级政府都必须严格按照“三个增长”的要求，切实履行对义务教育投入的职责，把义务教育的财政投入放在极其重要的位置。

(二)将中小学教师工资及各项津贴补助纳入教育财政保障范围，确保教师工资按时足额发放

义务教育财政投入主要包括三个大项:教师工资、公共经费与校舍维修费。其中教师工资是义务教育财政投入中最大的一项。全国普通小学公共教育财政投入中75%用于工资支出，农村小学77%;初中阶段教师工资支出也占公共教育财政投入的66%，农村地区71%。［12］但目前教师工资支出这一大项并没有被列入义务教育财政投入保障范围，仍然按照原有的体制由地方来承担。因此，中央与省级政府如果不能在教师工资支出这一大项上承担更大的责任的话，那么义务教育财政紧张问题将难以得到有效缓解。建议参考并借鉴法国的做法，法国为了确保教师队伍的长期稳定，将教师特别是中小学教师列为国家公务员，以此来确保教师工资、各项津贴以及补助按时足额发放。法国政府为每一位中小学教师在银行开立一个工资账户，不经过学校，工资由政府按时足额发放，直接划拨到每个教师的个人银行账户上。

(三)缩小义务教育财政投入的三大差别，必须建立义务教育财政投入的特殊扶持与倾斜制度

缩小义务教育财政投入的三大差别，关键是各级政府必须采取实际行动，在履行义务教育财政投入职责过程中，必须向落后地区或欠发达地区倾斜，必须向中西部地区倾斜，必须向薄弱学校倾斜。还必须本着公平合理和谐原则，把义务教育均衡发展作为目标，为提高本地区义务教育的整体实力作不懈的努力。

中央要把义务教育的财政投入的重点放在平衡省际差距上，尤其是放在薄弱省份上;省级义务教育财政投入应该放在平衡本省内的市级之间差距上;市级要放在平衡县级之间差距上;县级要放在平衡各个学校之间的差距上。各级政府都要制定达到义务教育均衡发展的时间表。把义务教育均衡发展作为考察与晋升干部的指标，视为政绩考核的一项必要内容。

(四)确定全国义务教育财政投入和基本建设经费均等化标准，促进义务教育的公平性

如果制定义务教育财政投入标准权仅局限在省一级，各地制定的标准因各省经济发展水平的高低而存在较大的差异，不利于全国义务教育的均衡发展。各省、自治区在制定义务教育财政投入标准时，往往只考虑本地方财政支付能力或者意愿支付能力，而不是义务教育发展的实际需要，因此投入标准一般定得很低，难以维持学校的正常运转。因此，中央应当制定一个比较合适的全国标准，鼓励各地方“增加”执行，各省级单位依照各地义务教育均衡发展的具体情况，自行确定增加量。并且根据“因地制宜”与“因人制宜”的原则，保证小规模的学校与教学点正常运转，建议“适当与合理地”合并建立规模学校或建立寄宿制学校。

确定维持小规模学校正常运转的最低公共教育支出，杜绝按生均标准划拨教育经费却难以维持学校正常运转的现象。建立严格的校舍维修改造长效机制。按照均等化的原则，制定全国统一的校舍建设经费的最低标准，并且根据各地实际建筑成本，有弹性地灵活确定投入规模，明确各级政府对义务教育财政投入的责任，确定合理的分担比例。

(五)建立与进一步完善义务教育财政投入保障制度与监督审计制度，确保义务教育财政投入的充足性与高效性

为了确保义务教育公平、均衡、高质量地发展，中国必须从根本上解决义务教育财政投入严重不足与义务教育均衡发展对资金需求日益增长的矛盾;必须彻底解决有限的教育财政投入与使用存在无限浪费、使用效率较低之间的矛盾;必须彻底解决义务教育发展的不均衡与义务教育财政投入的不均衡之间的矛盾;必须彻底解决各级政府对义务教育财政投入的要求与实际执行过程中执行不力的矛盾。

为了确保义务教育财政投入的充足性，中国必须制定《教育投入法》，明确各级政府对义务教育财政投入的总量及比例，必须达到“三个增长”的目标，目前中国虽然有《教育法》与《科技法》，但法规不够详细，具体细则与深化防御条款缺失，可操作性不强，概念比较模糊。《教育法》第七章是《教育投入与条件保障》，从53条到66条共14个条款没有一项明确规定各级政府对各级各类教育的投入总比例与分比例，更没有进一步规定有关省市自治区的细化条款，让人茫然不知所措!《科技法》第六章是讲《保障措施》的，从59条到66条共8个条款，专门讲科技与教育科研投入保障问题，但空话连篇，让人不知何去何从!国际上通过制定法律来确保义务教育投入充足性的国家，最典型的是日本，据统计，日本战后颁布仅仅义务教育的法律就达30部之多，其中《义务教育费国库负担法》与《义务教育诸学校设施国库负担法》规定了由中央财政来承担全部义务教育阶段的财政投入，从而保障义务教育财政投入的稳定与充足;在《学校教育法》中，对各级政府义务教育投入的职责及其投入的分担比例作了详细的规定;在《地方交付税法》中，把地方交付税作为均衡义务教育财政投入的一种手段，以此来确保地方政府义务教育投入的充足性。

中国还必须制定严格的监督与审计制度。明确责任，明确惩处条款，对各分管教育的主要负责人、各主要责任单位，实行严格审计，把中国义务教育财政投入分配、使用、管理和审计等过程上升到法治层面，使义务教育财政投入从使用到评价到反馈的全过程置于司法部门的监督之下，对预算、划拨、调整、决算、验收实行层层审计、项目审计、结果审计与反馈追查审计的全程监管。中央实行不定点、不定期抽查，以确保义务教育财政投入的使用效率。

［1］李小健．义务教育经费保障“盼”升级［J］．中国人大，2013 (23):42－43．

［2］刘睿．我国义务教育经费投入存在的问题及解决对策［J］．长春教育学院学报，2013(9):75．

［3］白彦锋，俞惠．我国财政性三级教育支出分配结构探究［J］．财经理论研究，2013(2):49．

［4］印月．中国财政支出的教育层次结构问题及改进［J］．财政研究，2013(2):60．

［5］教育部，财政部，国家统计局．关于2012年全国教育经费执行情况统计公告［EB/OL］．(2013－12－28)http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346．html．

［6］中国教育报．义务教育事业取得重大成就但尚存不足［N］．中国教育报，2013－12－24(01)．

［7］全国人民代表大会常务委员会会议．义务教育取得重大成就但尚存不足［R］//人大常委会执法检查组作关于检查义务教育法实施情况的报告．2013．12．23．

［8］于浩．不让“幸福”跌倒在起跑线上［J］．中国人大，2014(1):23－24．

［9］袁振国，田慧生．义务教育均衡发展报告2010［M］．北京:教育科学出版社，2010．

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［11］李秉中．制度安排:实现4%教育经费的路径［N］．中国教育报，2011－9－21(04)．

［12］张本波．农村义务教育经费保障机制实施后的问题及对策［N/OL］．学习时报，(2007－08－21)http://www．china．com．cn/ xxsb/txt/2007－08/21/content_8721289．html．